流域管理立法內容與體系組成

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1流域管理立法

對于流域管理立法有2種界定，一種是把它理解為針對流域管理事項創制法律法規的活動，即將其定性為動態過程；另一種則將其理解為名詞，即與流域管理有關的立法，具體來講就是指旨在調整流域管理過程中所產生的社會關系的法律法規的總稱，重在強調立法的成果。依據我國的立法制度和流域管理實際，流域管理立法是指按照立法法的規定，有權進行立法的機關所進行的與流域管理有關的一系列立法活動?？梢姡饔蚬芾砹⒎ㄊ橇⒎C關為規范流域管理開展的立法活動過程，這一過程的不斷完善和成熟必然會形成一個體系即流域管理法規體系，這一體系是對一系列立法機關的有關立法活動的概括?！傲饔蚬芾矸ㄒ庴w系”是“流域管理立法”的結果。

對于流域管理立法的概念，需要克服2種誤解。一種是將流域管理立法理解為流域管理機構的立法。流域管理機構作為水利部派出機構(性質為事業單位)不具有立法權，所以不存在流域管理機構的立法之說。另一種是將流域管理立法理解為對流域管理機構管理事項的立法。流域管理機構的管理事項不都屬于流域管理，因此，并非所有與流域管理機構管理事項有關的立法都屬于流域立法。例如，《水利工程質量檢測管理規定》雖然規定了流域管理機構應當加強對所管轄的水利工程的質量檢測活動的監督檢查，但這種監督檢查與流域管理本身并沒有直接的關系，因此該規章不屬于流域管理立法范疇。

2流域管理立法的主要內容

2．1流域管理體制流域管理體制解決的是有關各方主體(各級人民政府及其水行政主管部門、流域管理機構、其他有關部門、社會公眾)在流域管理過程中的職責、權限劃分、相互關系等問題，確立的是管理主體、管理職能、不同主體之間的關系等內容。目前流域管理之所以較為薄弱，在很大程度上是由于流域管理體制不順造成的。因此，在開展流域管理法律制度建設時，首先需要進一步完善目前的流域管理體制。具體包括以下方面：第一，完善流域綜合管理制度，進一步推動流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制的實現。進一步明晰流域管理機構與地方水行政主管部門之間在水資源管理、河湖水域岸線管理、水行政執法監督等方面的事權和職責范圍，實現以流域為單元的水資源統一調度和優化配置。第二，探索流域管理體制改革，強化流域水資源的統一管理?；诹饔蛄贾蔚男枰?，探索基于生態系統的流域綜合管理新模式，建立由中央有關部門和流域內各省級政府組成的流域委員會，建立“政府宏觀調控、流域民主協商、準市場運作、利益相關者參與管理”的流域管理協調委員會體制。第三，強化流域管理機構的綜合執法監督權。目前我國流域管理機構作為水利部的派出機構在執法中面臨諸多困難。有必要明確流域管理機構的執法地位，賦予流域管理所屬機構必要的執法權力，增加處罰手段，完善執法程序，維護水事執法的權威和秩序，為流域管理創造規范的環境和條件。此外，還要建立健全公眾參與機制和流域管理信息共享機制。

2．2流域水資源管理流域水資源管理的發展趨勢是按照貫徹落實最嚴格水資源管理制度的要求，強化流域層面水資源的統一管理。第一，完善流域規劃管理制度。進一步明確流域管理機構在規劃編制、協調的職責，明確流域管理機構對規劃實施的監督責任和責任追究權限，明確流域規劃的地位、主次關系，明確規劃之間的銜接協調、審批程序、修改完善的程序等。第二，建立健全流域用水總量控制制度。需要把完善流域用水總量控制制度作為關鍵內容，包括建立健全嚴格的監控措施，強化流域管理機構對區域水量分配的監督方式和監督程序，建立嚴格的責任追究制度等。第三，完善流域水權制度。重點在于流域取水權轉讓制度，尤其是流域層面上的取水權轉讓制度，涉及到流域內水資源的優化配置問題，需要明確流域管理機構的監督管理職責，強化流域取水權轉讓監督管理。第四，建立流域水量調度制度。建立以流域管理機構為主要決策和執行主體之一的水量調度管理體制，建立以流域管理機構為主要負責主體的流域水量應急調度制度(包括抗旱應急水量調度)，明確以流域管理機構為主的水量調度監督管理制度等。第五，建立流域水能資源管理制度。在流域層面編制水能資源開發利用規劃并強化規劃的約束作用，水能資源的利用必須服從和服務于流域及區域防洪與生態用水的需要，充分發揮水資源綜合效益等。此外，還要建立健全流域水資源保護制度、流域地下水管理與保護制度、流域水生態補償制度等。

2．3流域防汛抗旱減災一是完善流域洪水影響評價制度，明確流域管理機構在流域洪水影響評價中的職責，確立洪水影響評價的評價依據、評價程序、監督檢查、后評估等。

二是建立流域雨洪資源利用管理制度，明確流域雨洪資源利用規劃的法律地位，強化流域雨洪資源利用的統一管理，確立與流域雨洪資源利用有關的動態汛期、水庫調度、河網聯合調度、地下水回灌等管理制度。三是健全流域蓄滯洪區建設管理制度，應明確規定國務院水行政主管部門、國家防汛抗旱總指揮部、流域管理機構、流域防汛抗旱指揮機構在蓄滯洪區管理中的各種職權。

2．4河湖水域岸線管理河湖水域岸線管理是指對需要在流域層面進行統籌管理或者需要由流域管理機構進行統一管理的河湖水域岸線的管理。從流域管理的角度上考慮，目前需要建立健全的河湖水域岸線管理制度主要包括：第一，完善河道管理制度。明確流域管理機構與地方水行政主管部門之間在河道管理上的事權劃分，建立流域河道統一規劃制度，確立流域管理機構對河道資源、環境、生態等多種功能的保護職責，區分流域直管河段和非直管河段實行不同的管理制度等。第二，建立健全河道采砂管理制度。第三，完善河湖水域管理制度。需要規定河湖水域管理責任，強化流域管理機構在河湖水域管理中的責任，加強對現狀水域的保護，明確占用水域補償等。第四，完善河湖岸線利用與保護制度。在法律上明確河湖岸線管理責任，強化流域管理機構在河湖岸線利用與保護中的責任，對河湖岸線進行功能分區，加強對現狀河湖岸線的保護等。

2．5流域水土保持管理水土保持工作既有區域性，又有流域性?；谒亮魇е卫砩舷掠沃g的緊密聯系，以及為避免地方在經濟發展與水土保持防治沖突時的經濟利益導向沖動，尚有待于加強流域層面上的水土保持管理。需要建立健全的流域水土保持管理制度主要包括：第一，建立流域水土流失治理規劃制度；第二，建立流域水土流失重點區域監測制度；第三，建立流域水土流失治理監督管理制度。

2．6水工程建設與管理流域管理機構職權范圍內的水工程管理和保護目前面臨著無法可依的難題，需要建立健全水工程管理與保護制度，包括水工程管理與保護范圍的劃定，水工程管理與保護范圍內有關活動的管理，明確水工程管理單位對水工程進行管理甚至是有限執法的職能等。

3流域管理立法的體系構成

3．1在法律效力層次上的體系從我國法律體系的構成出發，合理配置法律、法規、規章不同的立法資源。法律、法規、規章各有其立法主體，立法難度差異很大，法律效力層次不同，在解決流域管理法律制度建設需求方面的力度和效果也存在很大區別，因此需要予以合理配置。能通過規章予以解決的，盡可能通過規章解決；規章解決不了的，努力推動國務院出臺行政法規予以解決；行政法規也難以解決的，努力推動全國人大及其常委會頒布實施法律予以解決。

3．1．1規章層面。能通過規章予以解決的流域管理問題，主要有2種：一是存在法律、法規等上位法依據而需要予以細化規定的問題。如流域水量調度問題，河口管理問題等，主要通過頒布部門規章予以解決。二是主要涉及水利系統開展行業管理的問題。如取水權轉讓管理、雨洪資源利用管理、大型水庫管理等，也主要通過頒布部門規章予以解決。

3．1．2法規層面。所謂規章解決不了的且需要努力推動國務院出臺行政法規予以解決的流域管理問題，主要有以下幾種：一是涉及部門職責劃分的流域管理問題；二是涉及地區之間利益協調或者涉及對區域經濟社會發展加以宏觀調控的流域管理問題；三是涉及加強水利社會管理和公共服務，需要由國務院各部門以及各級地方人民政府予以支持的流域管理問題；四是有上位法依據或者上位法直接授權國務院制定法規的流域管理問題。凡是屬于這4種問題的，均已超出了單個部門的職責，通常無法通過部門規章予以解決。當然，在流域管理中，這4種問題往往交織在一起，增加了問題的復雜性。如河道采砂、水量調度等問題就需要通過行政法規予以解決。

3．1．3法律層面。所謂行政法規也難以解決的，努力推動全國人大及其常委會頒布實施法律予以解決的問題，主要有以下幾種：一是涉及流域管理體制重大調整的問題；二是涉及重大流域管理制度建設的問題；三是涉及各級人民政府重大職責的問題；四是涉及公民基本權利義務或者重大權利義務配置的問題在流域管理中，這4種問題也容易交織在一起，增加問題的復雜性。

3．2在調整范圍上的體系構成分析我國水法規體系的實際可以看出，流域管理立法現狀體系是“一體兩翼型”綜合立法模式，即以含有流域管理內容的水事綜合立法《水法》為支架(所謂的“一體”)、以《防洪法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》、《水量分配暫行辦法》等多流域單事項立法，和《黃河水量調度條例》、《珠江河口管理辦法》等單流域單事立法為兩極(所謂的“兩翼”)的綜合立法模式。以此為基礎，在完善流域管理法規體系時，需要采取“兩體兩翼型”的綜合立法模式，亦即在保留并強化目前的“一體兩翼型”綜合立法模式基礎上，努力推進作為流域管理立法另一支架的單流域多事項立法，包括《長江法》、《黃河法》等。

主要由4個層次構成：第一，水事綜合立法?！端ā纷鳛樗戮C合立法，對流域管理的規定應予以保留，并且需要借修改時機予以補充完善。第二，多流域單事項立法。我國實行的流域管理與行政區域相結合的水資源管理體制，各流域面臨的共同法律制度建設需求，大多在行政區域的涉水管理中也同樣存在?？梢?，對于解決各流域面臨的共同法律制度需求的綜合性立法，還需要統籌考慮到行政區域涉水管理立法的需求問題。在進一步構建流域管理法規體系時，需要進一步推進這些多流域單事項立法，如《防洪法》、《河道采砂管理條例》等。第三，單流域多事項立法?？紤]到長江、黃河、太湖等流域，水問題往往糾纏在一起因而需要系統解決，同時這些流域開展綜合性立法具有很強的迫切性和可行性，因此對這些流域，可以一方面開展單流域單事項立法，另一方面積極準備，在條件成熟時推進流域綜合立法。第四。單流域單事項立法。單流域單事項立法的法規、規章，如《黃河水量調度條例》等，針對性強，可操作性強，大體上實現了“立好一個法、管住一塊事”的目標，成為流域立法的重要組成部分，在流域立法法規體系構建時應予以堅持。