電站庫區移民經驗分析論文

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1987年元月，裝機容量120萬kW的隔河巖水利樞紐工程破土動工，庫區移民工作在來不及作安置規劃的情況下開始進行。到1993年3月，移民任務提前兩年全部完成。到2000年止，經受了14年時間的檢驗，庫區移民工作做到了“八無”（八個方面無問題），的確有不少成功的經驗和值得思考的內容可供其它水利、水電工程移民工作參考與借鑒。

1長陽縣基本情況及隔河巖電站對其淹沒的影響

長陽土家族自治縣位于湖北省西南山區的清江中下游，縣域面積3424萬km2，總人口42.2萬人，由16個民族組成，其中土家族人口占49.7％。清江流經長陽148km2，水系發達。

隔河巖電站位于長陽縣境內，大壩高151m，壩頂高程206m，正常蓄水位200m，總庫容34億m3，電站裝機4×30萬kW，年發電量30.4億kWh，水庫長93.7km，水庫面積72km2。

水庫淹沒及淹沒影響涉及長陽11個鄉鎮86個村。淹沒及淹沒影響涉及土地資源71000畝，移民搬遷5259戶29224人，其中農業人口24063人。此外，隔河巖工程工區征地3019畝，征地移民2502人。

2移民安置以人為本，走開發性移民之路

隔河巖電站庫區在移民安置中體現了對移民的人文關懷，消除了過去移民安置工作“重工程，輕移民”的思想影響，解決了移民的生產生活困難，為移民的生存與未來發展給予了機會與空間。隔河巖庫區移民從一開始就確立了開發性移民的指導思想和“大分散、小集中”、“三為主、三同步”的移民方針。他們提出：“如何解決好庫區移民生產生活，利用機遇加快庫區經濟和縣域經濟發展，避免過去在有的地方出現現代化的電站與落后的地方經濟并存的局面，必須吸取過去在水電站建設中重工程、輕移民，重搬遷、輕安置，重經濟賠償、輕生產扶持，沒有把移民工作同本地經濟發展有機結合起來的教訓。”充分體現了他們對黨中央、國務院1985年總結建國30多年水庫移民工作的經驗教訓后提出的水庫移民工作應當“使移民安置與庫區建設和發展結合起來，走開發性移民的路子”的深刻理解。他們所說的“三為主”指的是：移民安置形式以就地就近為主，安置門路以大農業為主，移民興辦企業以小、集、輕、礦為主?！叭健敝傅氖牵阂泼竦姆峙仓门c工程進度同步，移民的生活安置與生產安置同步，移民的生活生產安置與公益設施建設同步。

長陽縣委、縣政府以“移民安居樂業、庫區長治久安”為出發點和落腳點，立足開發，堅持四個結合（移民搬遷與安置結合、移民生活安置與生產安置結合、庫區移民與庫區經濟開發結合、庫區經濟發展與縣域經濟發展結合），創造性地開展移民工作，并采取了以下措施。

2.1六種移民安置方式

根據長陽縣“老、少、邊、窮、庫”五位一體的具體縣情，為了爭取實現使移民安居樂業，長治久安，在實踐中探索出了六種移民安置方式。

（1）就地后靠，分散安置。就地后靠，以農為主，改田建園，這是長陽縣庫區移民安置的主要形式，占搬遷移民總數的70％。為了照顧山區，特別是少數民族農民“故土難離”的心態，這種安置方式能較好地使移民安定下來投入生產，在過渡期內，生活上的震蕩較小，當地鄰里之間的關系易于融合。

（2）相對集中安置。清江隔河巖庫區的滑坡險段多、切角大、坡度陡、裸露巖多。庫區移民的86個村中，有24個無后靠安置的條件，因此，選擇了部分資源開發較好的地方，統一征地，統一規劃，統一開發，統一解決水、電、路等基礎設施，統一管理，興建了7個農村移民集中安置點，統一安置了800多戶3000多人。

（3）扶持企業安置。根據當時的社會背景，利用庫區資源，支持興辦了一批鄉村企業，既拓寬了安置門路，又為庫區培育了財源?？h移民局除了扶持少數有移民任務的縣屬企業外，還支持庫區鄉（鎮）村興辦了企業55家，直接安置了移民300多人。

（4）務工經商安置。對一些有經商能力的移民戶，經審核后允許他們進集鎮務工、經商安置，共安置了移民340多戶1000多人。其中，1／3的移民戶將戶口遷入城鎮，成了獨立的經商戶，2／3的移民戶口仍在農村，經商不離土。

（5）勞務輸出安置。長陽庫區人多地少、農村剩余勞動力多，組織勞動力外輸既有必要，也是一種較好的選擇。為此，當時提出了一個目標：“想辦法為每個農村移民戶解決一個子女出來就業”。經過努力，向縣內外和省內外共輸出了移民2500多人，使農村移民戶的半數戶均都有一人出戶就業。

（6）外遷安置。由于庫區移民安置容量有限，縣移民局制定優惠政策，鼓勵移民外遷安置，共安置移民433戶1631人，分布在全國7個?。▍^）28個縣（市）。外遷移民大多選擇在條件較優、經濟較發達、易于致富的地方。定居下來以后，生產生活條件改善較快。

2.2制定了一套有利于移民重建家園和庫區經濟發展的措施

（1）適時制定優惠政策和調整經濟政策，處理好六個方面的利益關系。六個方面是：整體與局部、國家與地方、當前與長遠、工程與移民、工區與庫區、移民區與接受區。

（2）結合實際制定一系列具體配套政策。從長陽的實際出發，具體的配套政策歸納起來有14項，幾乎涉及了移民生產生活、庫區經濟發展的方方面面。其中的“兩金”（庫區維護基金、移民發展基金）使用最為重要。

（3）根據工作進展情況的變化，及時調整完善政策，用動態調整的思想指導整個移民工作。

3移民工作要著眼于人，做好人的工作

政治思想工作是中國移民工作的最大特色與優勢。但如何認識移民工作中的政治思想工作，怎樣做好移民工作中的政治思想工作可以說是千差萬別。長陽在這方面頗有心得，他們說：“移民工作要著眼于人，做好人的工作。移民工作要做好，核心在領導，關鍵在政策，再加上行之有效的措施，和強有力的思想政治工作，這是我們所摸索到的最基本的經驗。”

移民工作面對的是廣大的基層群眾，特別是最基層的農民，他們才是移民的主體。做好移民主體的工作，首先要向他們進行宣傳，講意義、講大局、講政策，大造輿論，這是必須做的。然而，僅僅靠講是不行的，更重要的是怎么做。要設身處地為移民著想，換位思考，以心換心。關心他們眼前的困難和利益，使其盡可能得到解決和維護，更要幫助他們看到未來和明天的前景與希望，誠摯地、耐心地向前推動。這樣做，移民任務不僅能全面完成，而且不會留下后遺癥。1992年1月25日，隔河巖電站工程導流隧洞要封堵蓄水，必須動員600多戶2800多人按時搬遷，長陽移民局長王傳漢同志為了動遷一個姓覃的移民戶，他10多次到覃家做工作，曉之以理，動之以情，終于打動了他的心，遷出了淹沒區。這一批2800多人的搬遷沒有出現任何事故，事后也沒有留下任何矛盾。

4移民資金的嚴格管理與合理使用

和其他水利水電工程移民工作不同的是，長陽縣不僅負責全部移民工作，而且負責全部移民資金的管理和使用。一個40萬人的山區小縣、窮縣，在改革開放剛剛開始不久的歷史背景條件下，經管著以億為單位的移民經費（經費概算經歷了一次核定、兩次調整，1988年為1.96億元，1991年為3.07億元，1997年為5.94億元）。經過嚴格審核、檢驗，評價為：做到了“基本無差錯”，“經費控制是嚴的，執行是好的”，確實不簡單。

長陽縣的主要做法是：

首先，建立健全移民資金管理體系?？h移民指揮部設立計財科，負責全部移民經費的宏觀控制與監督檢查。各鄉鎮移民辦公室設專職財會人員，負責對移民戶和單位的補償兌現及安置經費的管理。

其次，建立移民資金投資決策制度。對重大項目資金的投向調整，由業主方和地方共同研究確定。資金安排的總量分配由縣委、縣政府集體討論決定。具體執行由專管人“一支筆”審批。

第三，制定《暫行規定》、《管理辦法》等文件，使管理和使用有章可循，并編制切實可行的執行概算。對農村移民的實物指標補償量化公開。生產安置費按移民安置規劃和實際需要及時投放。據此，指揮部按進度撥款，各單位定期向指揮部報帳。

第四，嚴格審計、檢查和監督。定期審計使用情況，發現問題及時處理、及時糾正。金融部門嚴格把關，跟蹤監督。移民資金專門儲存，?？顚Ｓ?。最有特色的是縣移民指揮部聘請了律師，運用法律手段強化監督。

5移民效果

隔河巖電站長陽水庫移民自1987年開始，1993年提前兩年完成全部移民安置任務。移民任務按大數統計，淹地3萬畝，搬遷3萬人658個單位411個企業。除外遷和勞務輸出4000人外，其余全在縣內安置。移民經費共5.94億元，但移民個人補償人均僅5400元。移民安置工作提前兩年完成，為業主方直接節約投資17億元，利息5億元。移民工作經受14年時間檢驗。

（1）庫區移民工作做到了“八無”。具體內容是：無一人到業主處上訪，無一起集體到省、市上訪，無移民返遷，無一項“豆腐渣”工程，無一起安全責任事故，無貪污挪用移民?？畎讣?，無侵占移民物資問題，百名移民專干無一人掉隊。

（2）移民安置后實際收入水平調查：從1993年至今，縣移民局已經對移民生產生活開展過三次普查。2000年3月開始進行的以改田建園為主要內容的農村移民生產生活資料的落實情況和社會經濟發展情況的全面檢查，采用全面普查和抽樣調查相結合，分三步進行：分戶建卡、分村分鄉鎮匯總，抽樣調查移民收支情況，確認移民現實收入水平。

從三次普查的情況看，70％以上的農戶約12000多人已達到規定的人均8分糧田、戶均34畝經濟園，并已整體脫貧，其中1／3的人已開始走向富裕。尚有2000人因種種原因致使田園面積不足或質量較差。

庫區農轉非的3500人，絕大多數生活是落實的，但也有部分人因企業不景氣下崗，生活有困難。外遷到縣外安置的1600多人生活普遍較好。

長陽的實踐表明：從總體上看，移民外遷安置的比后靠安置的好，分散安置的比集中安置的好，農業安置的比企業安置的好，鄉下安置的比進集鎮安置的好，有組織安置的比移民自找的好。這些結論告訴我們：長陽窮，集鎮經濟和企業生產經營水平低，移民個人補償少，沒有政府和國家的后期幫扶，移民的致富是極其困難的。但盡管如此，長陽的移民工作做到了“八無”，是相當成功的。

6幾點啟示

通過調研、反復閱讀材料，以及和長陽移民局同志們的交談，特別是在整理筆記和資料過程中的思考，我們深深感受到長陽庫區的移民工作給了我們深刻、寶貴的啟示：

（1）庫區移民工作的主體應當是人。移民主要是移人，其它的都是附屬于人。人應當被放在首位，而不是熱衷于物。正是循著這條思路，長陽縣移民局的主要領導負責移民工作，一干就是十幾年，真心實意地帶領全縣移民干部一心為移民，一心為工程，移民工作做到了“八無”。

（2）移民工作應該是制度化的工作。要做好移民工作，班子是關鍵，主要負責人要穩定，管理工作要規范，移民經費不能出問題，對可能出現的問題要防范于前。

（3）責任不明是做好工作的大害。劃清地方、中央的責、權，通過建立高效、靈活的管理體制，可以避免由于利益的沖突而導致工作的失誤（無法完成工作）以及信息不對稱產生過高的“監督成本”（或無法監督）。長陽移民工作的成功在于各級責任十分明確。

（4）基于經濟落后的現實，農村移民安置以“雙業”安置為佳?！安环N地不行，光種地也不行”。除了農業安置，應當鼓勵移民“能飛則飛，能跳則跳”，農村移民安置可以多一點靈活性，特別是要發揮移民的經濟自主性。

（5）長陽的實踐表明，農村移民安置后的生產與生活水平提高，要想達到淹沒前、趕上安置地的水平并不容易。開發性移民方針的核心是要把移民安置和庫區建設與發展結合起來，據此應當把移民的后期扶持政策提前實施。

（6）政策滯后是積累和誘發矛盾的重要因素。長陽在移民中，根據工作進展情況的變化，動態地適時調整和完善政策，取得了很好的效果，值得借鑒。

當然，長陽的庫區移民工作，并非是十全十美的，至今也還有一些矛盾和問題尚待進一步解決。庫區經濟水平低，仍然是不爭的事實。但是長陽移民干部們的精神，他們對移民工作認識的高度、工作的深度、適應形勢變化的動態管理方法是值得學習的。