農業節水保障分析論文

導語：農業節水保障分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

近年來我國農業節水得到了較快發展，在一定程度上緩解了農業水資源的供需矛盾。但與我國水資源短缺的形勢和社會發展的要求相比，農業節水的發展速度和規模仍然嚴重滯后。關鍵是沒有建立適應現行農業經濟體制和市場經濟條件下發展農業節水的保障體系。發展農業節水不僅是技術問題，更主要是管理體制和政策問題，涉及用水管理體制和投資機制、水價政策、法律法規、技術創新和觀念更新等諸多方面。必須從農業和國民經濟可持續發展、水資源可持續利用以及促進農業結構調整、加快農業現代化的高度，充分認識發展農業節水的戰略地位和作用。

一、制約我國農業節水發展的主要問題

1．缺乏科學統籌規劃

全面規劃、合理布局是農業節水健康快速發展的基礎。由于以往對農業節水發展戰略和客觀規律研究不夠，在指導和推動農業節水工作中存在著主觀性、盲目性。有些地方不考慮當地的自然和社會經濟條件，片面強調單項技術，盲目追求“先進技術”，造成一些節水工程高投入、低效益。有些地方對水資源狀況不清，對上下游的關系研究不夠，沒有考慮生態環境用水，盲目擴大灌溉面積及高耗水作物，造成過量引用地表水，超量開采地下水。已經制定的一些農業節水發展規劃，由于沒能很好地與當地的水資源規劃、農業發展規劃、生態環境建設規劃及國民經濟總體規劃相協調，往往難以落實。

2．管理體制不適應

①水資源管理不統一。我國《水法》規定，“國務院水行政部門負責水資源的統一管理”，但目前尚未形成統一的管理體制。造成河流的上下游、左右岸、地表水與地下水、取水與排水、清水與臟水的管理不統一，有限的水資源不能得到合理、高效地開發利用。處于上游及靠近河流的地區無節制的引水，不僅浪費了水資源，而且引發土壤次生鹽堿化，甚至造成下游河道斷流。在下游和距河流較遠的地區，由于河水供不應求而大量開采地下水，造成地下水位持續下降，形成一系列生態環境問題。在許多灌區，由于地表水與地下水沒能實行統一管理，不同水源的水價政策不協調，致使能有效提高灌區水資源利用效率的井渠結合方式長期難以推開。

②灌區管理體制不適應。目前我國灌區管理體制基本上是事業型的，不能適應市場經濟發展的要求。存在的主要問題：一是產權不清。主管部門與灌區及用水者的職責模糊，灌區及用水者只管用不管修，致使國家和各級政府投資建設的工程不能發揮應有的效益，更不能保值增值。二是經營不能自主、經費不能自給。灌區管理單位對灌區工程建設和水量調度缺乏自主權，行政干預較多。目前灌區的主要經濟收入是水費，由于水價普遍低于成本，多數灌區入不敷出，不能維持簡單再生產。三是灌區用水計量設施不配套，主管部門對灌區用水定額與節水指標沒有考核。許多灌區為了增加水費收入而設法鼓勵農民多用水。四是灌區管理機構臃腫，增加了灌區負擔。五是用水戶參與管理的機制尚未普遍建立起來。

3．投入嚴重不足，投資政策不合理

①投入嚴重不足。80年代以來，水利基本建設投資占全國基本建設總投資的比重逐年下降，在水利基本建設投資中灌溉工程的比重也在不斷減小，由50年代的30％降到1994年的10％。農業實行聯產承包責任制以來，地方對農田水利的投資和農民投勞均大幅減少。1999年以來，國家大幅度增加了水利投資，但主要用于大江大河整治。據統計，“九五”前3年，我國節水灌溉工程建設總投資約250億元，其中，國家基建投資10億元，地方財政投資60億元，中央安排專項貸款53億元（中央和地方財政貼息3．16億元），群眾自籌127億元。也就說，在農業節水灌溉工程建設總投資中，國家和地方政府投資占30％，農民自籌和貸款占70％。由于農業是弱質產業，廣大農民的收入還很低，難以承擔全面推進農業節水的投資需求。

②投資政策不合理。從目前國家水利投資政策看，只有電站、大壩和堤防工程能立上項，節水灌溉工程難以立項。1997年國務院的《水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》規定：中央水利建設基金主要用于關系國民經濟和社會發展全局的大江大河重點工程的維護和建設。從現行的農田水利投資政策看，國家只投資輸水量在1m3／s以上的干、支渠道，其他小型渠道及田間工程由地方配套建設。由于國家投資與地方配套及農民投勞沒有形成一體化管理，地方配套資金和農民投勞往往不落實，致使許多灌區形成了“半拉子工程”，國家投資不能發揮應有的效益。此外，由于目前國家和地方政府對農用機井投資很少，主要靠農民投資，致使一些可以實行井渠結合的灌區也不能實行。

4．水價低，水價政策不到位

目前我國農業水價政策主要存在以下三方面問題：一是水價過低。我國現行的供水成本計算只包括供水工程的基本折舊費和運行管理費，沒有考慮利潤、水資源費等，定價明顯偏低。而且目前大部分灌區實行的水價還普遍低于供水成本。在這種情況下，每畝次多灌水100m3也不過3～5元錢，而相應的節水投資大大超過多交的水費，如何能夠調動農民節水投資的積極性？二是地表水和地下水收費政策不統一，不利于區域水資源的高效利用。三是喝“大鍋水”問題普遍存在。由于灌區渠系控制及量水設施不配套，不能實行按方收費，普遍實行按面積計收水費。這種水費計收辦法不僅不能限制農民多用水，反而使農民產生少灌水吃虧的想法。

5．技術體系不健全，節水灌溉設備不配套

由于多年來科研單位研究開發方向分散、企業研究開發能力不足以及產、學、研結合不緊密。整體來看，我國農業節水的科技創新能力不足，成果轉化率低。原有的技術服務推廣體系已不適應農業節水技術普及和推廣的要求。目前我國已經建立了門類齊全的節水灌溉設備生產企業，產品數量基本滿足需求。但由于生產企業規模小、技術水平低、生產裝備及產品質量比較差，沒有形成規模化、系列化、標準化生產。據1999年水利部質檢中心對全國16個?。ㄊ校?5家企業（50種產品）的隨機抽檢結果，產品不合格率為40％左右，說明國產節水灌溉產品質量問題十分突出。

二、對策和建議

1．科學規劃，合理布局

①農業節水中長期發展規劃要納入國民經濟和社會發展的規劃，并與各地的農業發展規劃、水資源規劃及生態環境建設規劃等相協調，并充分考慮我國加入WTO后農業種植結構調整對農業節水的需求。

②以水資源的優化配置和高效利用、有效保護為前提，統籌考慮地表水、地下水、土壤水、雨水、灌溉回歸水及城市污水等的開發與利用。實行以供定需的方針，以水定產業結構，以水定經濟布局，以水定發展速度和建設規模。統籌協調生產、生活和生態用水，做到量水而行。

③因地制宜，根據不同地區的自然經濟條件、水資源狀況、氣候條件、農業生產經營方式、作物種類、經濟發展水平等，確定不同地區、不同階段的農業節水發展模式。

④根據我國農業實行家庭聯產承包責任制的實際，結合農業種植結構調整和農村城鎮化的發展，以農業節水為龍頭適時推進農業規模經營。

2．突出重點，分步實施

①在區域上，以北方地區特別是華北和西北地區為重點。華北和西北地區的耕地資源和光熱資源豐富，但水資源嚴重短缺。發展農業節水是解決該地區水資源短缺、生態環境惡化的根本措施。

②在地區和種植結構上，以大田作物和經濟欠發達地區為重點。大田作物面積大、投入產出效益低，農民收入低，農民難以自籌資金建設節水工程。

③在工程建設上，以大中型灌區節水改造為重點。這些灌區是我國重要的商品糧生產基地，農業用水量大，節水潛力大。

④在技術上，以普及推廣適用型節水技術為主，推廣應用先進技術為輔。繼續普及和推廣渠道防滲和管道輸水技術；大力推廣改進地面灌溉新技術；在經濟發達地區、經濟作物種植區和農業集約化程度較高的地區積極采用噴灌、微灌等先進節水技術。

3．增加投資渠道，改革和完善投資政策

①建立多元化、多層次、多渠道的農業節水投入機制，增加投資渠道，改革和完善投資政策。國家應將農業節水工程作為水利基礎設施建設，納入各級政府基本建設計劃。大中型灌區骨干工程和貧困地區農業節水工程建設應以國家和各級政府投資為主。

②建立國家和省級農業節水發展專項資金。主要資金來源有：各級政府的基本建設資金、財政支農資金、小農水事業費、中央和地方收繳的水利建設基金提取一定比例、水資源費和水費收入、農業綜合開發資金、扶貧資金、占用農業灌溉水源的補償資金等。同時建議開辟新的資金渠道：一是目前城市生活和工業年用水量約1600億m3，已占全國總用水量的29％，應從計收的水費中提取或附加一定比例用于農業節水；二是未來新增的供水量主要是用于城市生活和工業用水，可從每年新增收的水費中提取或附加一定比例用于農業節水。

③我國加入WTO后國家對農副產品的市場補貼將大幅度減少，建議國家將這種補貼轉為農田水利設施投入，改善農業生產條件。各?。ㄗ灾螀^、直轄市）財政預算中應明確用于農業節水的投資比例，并逐年有所增加。建議國家采取稅收、貼息貸款等優惠政策吸引和鼓勵企業及社會力量投資農業節水。

④國家農貸資金要優先安排農業節水投資，提高貼息標準，延長還款年限，研究制定適合不同貸款對象的擔保、抵押及還貸辦法。

⑤農業節水工程可采取“以獎代補”和“先干后補”等方式，調動鄉村和農民投資、投勞的積極性。繼續實行“以工代賑”、“投勞折資”等行之有效的政策，充分發揮我國農村勞動力資源豐富的優勢，鼓勵農民以各種形式投入農業節水工程建設。

⑥實行農業節水工程投資與建設的統一管理。根據不同地區經濟水平和工程性質，合理確定國家、地方和農民的投資比例。對不同來源的資金和投勞實行“捆綁式”管理和使用，實現從骨干工程到田間工程的整體規劃，統一實施，防止因地方配套資金不到位、農民投勞不落實造成的“半拉子工程”。

4．以節水為核心改革灌區管理體制

①明晰產權，實行灌區企業化管理。根據“誰投資，誰所有”的原則明確產權。擁有產權的政府部門可將灌區改造成國家控股公司，聘請企業法人，用企業管理方式經營管理大中型灌區。

②改革和完善灌區的管理和考核制度，對灌區實行以節水為主的多指標考核。如考核完成灌溉面積、灌水定額、節水指標、工程維修管理等，并將考核結果作為獎懲的主要依據。探索對灌區投資及經濟管理的新方法，以解決目前灌區靠多賣水增加收入的問題。

③積極引入世界銀行推薦的灌溉公司管理模式。灌區作為農業供水批發商負責支渠以上建筑物的管理和維護。經民主選舉成立的用水者協會可作為灌區用水的零售商，按政府定價把水售給用戶，收取水費，并承擔斗、農渠及田間工程的管理、維修，對節水大戶給予獎勵。

④井灌區實行縣級統一管理，建立健全縣、鄉、村三級服務組織或成立灌溉公司。由縣水務局統一管理全縣地下水資源的開發利用，統一發放地下水開采許可證，總體控制機井布局和開采量。鄉鎮負責具體實施和技術服務，并建立行之有效的村級管理組織。也可成立縣、鄉、村灌溉服務公司，在縣統一管理下實行有償灌溉服務，協商定價，政府規定最高限價。

5．改革水價制度，建立合理補償機制

①科學核定農業用水成本，扣除因管理單位機構臃腫導致的成本增加，逐步實施成本加微利的定價原則。

②實行超定額累進加價制度?？茖W核定農業用水定額，作為農戶基本使用水權。在定額范圍內實行基本水價，超額部分實行累進加價。

③對一些經濟收入低或供水成本過高、暫時難以按成本收費的地區，可采取提價與補貼相結合的辦法解決供水成本與價格倒掛問題，并逐步把水費補貼轉移到對節水灌溉技術推廣應用的補貼上。

④建立并完善農業用水計量體系和社會監督體系，充分利用信息技術等先進手段，加快實行按方計量、按戶收費，盡快扭轉喝“大鍋水”的平均主義現象。

6．健全農業節水技術體系，加快科技成果轉化

①全面落實國務院的《農業科技發展綱要》（2001～2010年）中提出的農業節水科技行動，研究開發先進、適用的農業高效用水技術與設備。

②增加各級政府對農業節水的科技投入。農業節水的科技投入要以各級政府為主，加大對農業節水科技成果轉化的支持力度。大力推進科研單位、大學與企業的一體化，產研結合，優勢互補，聯合開發新技術、新產品，加快科研成果轉化，盡快提高企業技術水平。

③實施國家節水灌溉設備產業化工程。制定發展規劃，明確發展目標和重點，在資金和政策上擇優支持骨干、龍頭企業，促進規?；?、標準化生產。

④研究制定科學的灌區水資源優化調度方案。根據不同地區水土資源條件，科學制定農業灌溉定額和農業節水指標體系，集成配套農業節水技術，積極示范和推廣非充分灌溉技術。

⑤建立健全農業節水技術推廣體系。積極穩妥地改革農業技術推廣體系，調動農民、企業參加農業節水技術推廣，逐步形成國家扶持和市場引導相結合的新型農業節水技術推廣體系。

7．加強領導，強化管理

①加強對農業節水的領導和部門協調。建議國務院建立全國農業節水聯席會議制度，研究農業節水重大問題，水利部負責日常工作，各級地方政府建立相應的組織協調機構，由水行政主管部門牽頭，計劃、財政、農業、科技、林業、氣象、環境、金融等部門各司其職，密切配合，共同搞好農業節水工作。

②實行國家、流域和地區水資源統一管理。明確各流域機構與地方水務局的關系和職責，實現水資源從上游到下游、從地表水到地下水、從引水水源到排水出口，從水量到水質、從農業用水到城鎮和工業用水的統一管理，實現城鄉水務管理一體化。

③建立嚴格的農業用水與節水管理制度。農業用水要實行總量控制、定額管理。要在統籌兼顧生活、生產、生態用水的基礎上，明確各地區農業用水總量和灌溉用水定額兩套控制指標，作為管理農業用水的基本依據。國務院水行政主管部門負責各大流域用水總量分配，各級地方政府根據分配的指標，逐級分解。各?。ㄗ灾螀^、直轄市）水行政主管部門要合理制定本地區灌溉用水定額。各地區和用水戶要在用水指標控制下節約用水、高效用水。對超定額用水實行累進加價，節約的水允許有償轉讓。國家和省級水行政主管部門應加強對水資源分配利用和地下水開采狀況的監察、審計。

④以縣為單位統一管理地下水資源的開發利用與監測。在地下水超采區（尤其是華北地區），要限制機井密度和單井抽水量，尤其要控制對深層地下水開采。同時采取雨洪利用、井渠結合等措施有計劃地回補地下水。

⑤建立健全大型農業節水工程建設項目的申報、審批制度。成立由投資、投勞的各方代表參加的工程管理委員會。大、中型農業節水工程應實行招標投標制、工程建設監理和財務審計制。工程質量實行終身責任制。

⑥國家和地方政府投資興建的節水灌溉工程，要打破地方保護主義，優先選用國家法定質檢機構檢測合格的產品。建立農業節水工程建設的技術服務體系，建立健全節水灌溉材料設備質量監督體系，定期開展產品質量抽查，提高行業和企業的產品質量意識。

8．加快農業節水法規建設

①盡快制定《農業節水法》，將推廣農業節水的原則和要求以法律形式固定下來。明確各級政府和廣大農民實施業節水的責任和義務，明確大中型灌區的性質和法律地位，確立水費制定的原則與計收方法，明確農業節水管理體制及節約水資源轉讓等經濟法律問題。

②盡快制定《農業節水工作條例》和《農業節水管理辦法》，使農業節水的具體政策更加明確，具有可操作性。

③建立健全農業節水技術標準體系和農業節水指標評價體系，逐步實現農業節水工程建設與管理的科學化和制度化。