水利水電移民長效補償機制分析

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［摘要］水利水電工程往往涉及移民征地問題，長效補償機制是征地移民安置補償制度中最重要的一環，文章以長期工程實踐經驗為支撐，對現行條件下水利水電工程移民長效補償機制進行了深度剖析，提出了完善長效補償機制的“四項機制”和優化長效補償機制的“六項措施”，可為水利水電工程的移民征地工作提供借鑒。

［關鍵詞］新形勢；水利水電工程；移民征地；長效補償機制

我國的水能資源十分豐富，開發建設水電站發展清潔能源可以很好的保障社會經濟的可持續發展。大中型水利水電工程的建設首先面臨的便是移民征地問題，解決工程建設過程中的人地矛盾是移民征地工作的重中之重，長效補償機制則是誕生于水利水電工程移民安置工作中的新政策和新工具，為庫區社會穩定、生態恢復等提供了新的發展理念[1-3]。傳統的移民安置補償機制存在人地矛盾日益突出、農民土地保護意識逐漸增強、移民安置需求變化、移民增收致富難等問題，探討一種新的移民安置理念才能去除傳統補償機制的弊端，獲得項目所在地移民、項目法人、政府等各方的認可[4-5]。當前，對于水利工程移民征地問題的研究較多，但大都集中于某一方面要素或者某一個問題進行分析，如查雙全等對水電移民過程中以戶和以組為單元計算生產安置人口的差異性進行了探討，提出以戶為單元計算對移民生產人口進行規劃計算[6]；等以三峽工程為例，對水利工程移民勞動力流動影響因素進行了分析，提出了個人特征、經濟、就業、居住環境、社會網絡、文化差異及移民歧視七個維度的因素[7]；楊柏利用Shapley補償測算法，對移民工程費用進行了預測[8]。上述研究均只針對了移民過程中的某一方面進行分析，對水利水電規劃設計到后期運營產生的社會經濟問題未能作出進一步的闡述，在水利水電行業現行趨勢下，移民安置必將面臨更多的挑戰。因此，探討新形勢下水利水電工程長效補償機制符合當代中國國情，能夠為今后工程的建設和移民工作提供借鑒。

1傳統移民安置補償機制存在弊端及原因

1.1存在的弊端。根據相關研究和實際工程經驗，傳統移民安置補償機制存在如下弊端：（1）由于可開發土地少，人均耕地少，受土地資源制約，人地矛盾日益突出；（2）農民對土地的保護意識正在不斷加強，農用土地價值不斷提升，農民不輕易將土地流轉出；（3）移民對安置需求發生改變，從第一產業向第二、三產業過渡，很大一部分不再接受有土安置，轉為一次性貨幣補償；（4）移民依靠農業增收的難度增大，農村移民致富難；（5）有土安置與工業化、城鎮化發展趨勢相違背。1.2原因分析。傳統移民安置補償存在上述弊端的原因在于：（1）政府關于征地補償的政策不斷調整，土地流轉的難度大大增加，更加注重農民的長遠發展；（2）我國的產業結構發生重大調整，農業占比從改革開放之初的28.2%下降至目前不足10%，農業收入占農民人均收入的比例從78.9%下降至22.7%（見圖1）；（3）社會結構發生重大變化，城鎮化比率大幅提升，目前已基本達到60%；（4）政府在移民征地中的職能在發生變化，流轉農民土地必須遵循移民自愿，移民矛盾從政府、移民兩者轉變為項目法人、移民和政府三者之間的博弈；（5）水利水電工程建設重心發生轉移，目前主要集中于西部山區，對資源環境的需求壓力倍增。

2移民長效補償機制

2.1長效補償機制概念。為了化解征地移民過程中存在的人地矛盾、減少工程初期投資、維護社會穩定，同時確保移民的當前和長遠利益得到保障，移民安置長期補償機制于上世紀末被提出并得到進一步發展。其發展概念為：將傳統的一次性補償方式逐步轉變為長期逐年補償的方式，該機制將項目法人和移民（失地農民）看作是相互獨立的利益個體，并引入建設成果共享、實施風險共擔的新發展理念，在確保水利水電工程項目順利實施和發揮工程效益的前提下，允許移民從該工程分享效益。2.2現行長效補償機制問題及原因?，F行長效補償機制在實施過程中仍然暴露出以下矛盾和“短板”：從決策頂層上表現為：（1）針對水利工程移民長效補償機制的立法工作相對滯后；（2）土地補償方式及操作方法與現行的土地管理辦法和權屬分離制有不相符之處；（3）長效補償機制在水利行業現行的規范規程中沒有明文；（4）各庫區在實行長效補償機制上做法不統一，造成與移民之間的矛盾進一步激化；（5）長效補償機制預算費用未能進入工程項目的合法成本之中，可能造成后續補償資金難以支付的風險；（6）長期補償機制一時提供不了就業保障功能，移民的再就業、創業困難問題依然普遍存在。從實施層面，其問題包括：（1）當前長效補償機制缺乏前瞻性，僅僅充當救急救火角色，來回處理浪費過多資源；（2）執行方式與規劃編制內容存在兩張皮；（3）未能與城鎮化和多樣化補償安置有機結合；（4）長效補償管理缺乏常態、規范管理；（5）長效補償機制的退出制度還不夠完善，容易造成后期矛盾升級；（6）在實踐過程中存在保守和盲目的現象，推行力度不足；（7）補償方案編制時存在職能缺位和行為越位的問題；（8）長效補償執行機制仍然需要優化和完善。出現上述問題的主要原因在于：（1）水利水電長效補償機制從提出以來的內涵及實質始終沒有得到統一的共識，一些學者從土地租賃角度，而另一些學者又從借貸角度或者土地估價角度去考慮補償方式；（2）沒有法律法規的明確認可、實施標準各異、各自為政，缺乏科學統一的管理。長效補償機制與之前的相關土地、移民法規也存在碰撞之處，使得補償機制是否合法的質疑一直存在；（3）長期補償機制的資金供給側、兌付保障機制等沒有得到健全的發展，補償過程中易受糧價、電價、水價等的沖擊，缺乏足夠的風險管控手段；（4）移民的當前和長遠生計雖然得到基本保障，但移民對該補償機制仍然存在模糊意識、對未來仍然沒有太多的信心，再加上目前就業、再就業形式十分復雜，而大多數移民缺乏相關勞動技能，導致移民生活水平始終落后于居民的平均水準；（5）部分貧困移民在長期補償機制初期，資金缺口較大，基本生計難以維持，目前也沒有社會保障體系專門針對這一部分人群進行扶持；（6）當工程運行期結束或者水庫正常退役后，移民長效補償機制如何退出，也沒有形成一個共識，導致實施過程中無法給移民一個合理準確的解釋，容易激化社會矛盾。

3移民長效補償機制的完善與優化

3.1長效補償機制的完善。為了確保移民長效補償機制合法合規、穩健致遠，需各方立足現實，面向未來，共同努力，對現有的補償機制進行完善。首先，要完善移民長效補償機制的法律法規，使其合法合規化。在建設征地補償和移民安置條例中，可以考慮以下幾點：（1）當環境資源承載力不足的情況下，可以采用耕地長期逐年以貨幣的方式進行補償，（2）農村移民應該獲得與移民安置區居民同等或者相近的土地資源（當土地不足時，可考慮長期逐年貨幣補償方式），（3）將耕地前三年平均年產值的16倍補償方式修改為長期逐年貨幣補償方式。在政策文件方面：《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》《關于切實維護被征地農民合法權益的通知》《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》等不同部門出臺的文件均應對移民征地有明確條款，且相互沖突之處由專門部門牽頭協調。在專業規范文件方面，可考慮將DL/T和SL兩個系列規程進行合并或者另出臺移民長期補償安置規范規程；其次，要完善移民長效補償的相關保障機制。如長期補償資金的保障機制（如水價、電價聯動機制，確保項目法人的年度收支預算，才能保證對移民補償資金的持續支付）、就業創業的培訓機制（如征地移民機構可以與社保主管機構、相關職業院校、技術培訓機構等展開合作，同時與工業園、工廠、人力資源部門等簽署用人協議）以及其它風險管理機制（如在項目投產后應預提2—3倍年度補償資金作為備用金，在旱災、地震影響下，可以保證移民得到長期補償）；然后，要完善移民長效補償機制相關協調機制。項目法人與移民之間的利益必須得到妥善解決，否則容易引起矛盾激化，要保持相鄰或者附近流域之間補償方案、標準的一致性，避免不同地區移民因補償不一致問題產生攀比和積怨；最后，要完善移民長效補償方案編制機制。要將解決涉及越位、缺位問題放在首位，切實解決底層實施人員兩張皮的錯誤做法，對補償方案編制進行嚴格審核。已成立項目法人的，由項目法人編制移民規劃，并由上級相關部門審批；未成立項目法人的，項目主管部門應該會同移民區人民政府進行聯合編制。完善移民長效補償機制的“四項機制”見圖2。3.2長效補償機制的優化。完善長效補償機制的同時，還要不斷對機制方案要素進行不斷優化，各方要主動通過“六項措施”對機制進行全面優化和落實。第一，要優化方案編制的內容結構，從土地的配置方式、安置的地域選擇上著重考慮，要將依據、標準、時限、程序、內容、措施等明確和公布，避免繁瑣的官話、套話，要讓移民區公眾一看就懂、一看就明白。第二，要優化決策機制和執行機制，政府部門、項目法人以及銀行機構之間需對決策和執行過程、路徑等進行改革，形成中央政府部門、省級移民管理部門、地市級移民管理機構、縣級移民管理機構、項目法人、銀行機構環環相扣的管理模式，要實施方案微觀執行方式，做到“天下大事必作于細”的心態。第三，要建立并優化互聯網在長效補償機制中的作用，推進移民征地補償工作信息化的建設，發展信息科學、信息技術和信息準備，開展互聯網宣教工作，優化輿論生成機制，簡化和縮短補償審批流程和時間，從而使資源得到集中利用。第四，要優化實踐運作機制，保證過程公正、公開、透明。項目法人在做充分論證并編制好補償方案后，報地方政府及移民管理機構逐級審批，同時，項目法人應當會同當地政府進村入戶，走訪解釋，要有針對性的對貧困移民建立特殊幫扶工作，解決這一部分人群的生計問題。第五，要優化長期補償資金鏈常態化管理工作，銀行機構需建立敏捷反應機制，實行資金分戶兌付和儲蓄政策，有效規避資金供應鏈運行風險，特殊情況，移民管理機構可以委托銀行為移民提供專門便捷窗口，實行一站式服務，簡化移民辦理相關事項的程序；第六，要優化長效補償機制的監管機制，由上級政府及相關機構組合調研團隊，針對移民工作采取專項視察、巡視與評議、稽查、評估等方式，確保補償機制開展的合理性、及時性和科學性。“六項措施”見圖3。

4結論

水利水電工程移民長效補償機制誕生于工程實踐，其實質是為化解移民安置難題，解決移民的長遠生計，但是現行條件下的移民長效補償機制仍然存在諸多弊端，對長效補償機制的推行和移民工作開展均帶來不利影響。文章以傳統移民安置方式和現行條件下長效補償機制存在的問題入手，通過找出問題的實質，提出了完善移民長效補償機制的“四項機制”和優化長效補償機制的“六項措施”，對當前形勢下長效移民補償機制在水利水電工程中的推廣應用具有重要意義。

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作者:程世炎 單位:江西省水利規劃設計研究院