水利水電環境影響評價與建議

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摘要:通過回顧環境影響后評價的發展過程，從管理要求、工程實踐、制度體系等方面介紹了近年來我國水利水電環境影響后評價的實踐，分析了目前水利水電環境影響后評價工作中存在的問題，并從建立動態環境影響后評價機制、合理確定后評價內容、客觀評價本項目凈影響、重視基礎數據監測調查等方面提出了相關建議，以期為推動水利水電建設項目環境影響后評價的不斷完善提供借鑒。

關鍵詞:水利水電建設項目;環境影響后評價;實踐;問題;建議

水利水電建設項目內容復雜，建設周期長、影響因素多，其對生態環境的影響是一個長期累積的過程，在建設項目環境影響評價階段往往難以對其造成的環境影響進行全面、準確的模擬和預測。水利水電建設項目對生態環境的影響具有滯后性，即使在竣工環境保護驗收階段，許多生態環境影響也未及顯現，如魚類種群的變化、水文泥沙情勢變化、低溫水效應、局地氣候的改變等，對應的生態保護措施效果也需要有長期系統的監測數據支撐。通過開展水利水電建設項目環境影響后評價，有利于檢驗環評結論的準確性、推動環評技術方法的完善、促進建設項目生態環境保護措施的落實和改進。本文回顧了環境影響后評價的發展過程，從環保新形勢對環境影響后評價的要求、水利水電建設項目的環境影響后評價實踐、環境影響后評價管理體系的新發展三個方面，對近年來我國水利水電建設項目環境影響后評價工作實踐進行介紹，分析了工作中存在的主要問題，并對今后的研究和實踐提出建議，旨在推動水利水電建設項目環境影響后評價制度及體系的不斷完善和實踐工作的廣泛開展，并為此提供借鑒。

1環境影響后評價發展的過程

環境影響后評價起源于20世紀30年代，最初是項目后評價的重要組成部分。20世紀80年代，環境影響后評價工作取得較大進展。美國、巴西、印度、法國等國家分別開展了水利水電建設項目回顧性評價研究;荷蘭將后評價納入環境立法;歐洲經濟委員會通過對11個環境影響后評價案例研究，明確了環境影響后評價的實施程序［1－3］。中國的環境影響后評價始于20世紀80年代后期。水利水電建設項目環境影響后評價工作始于1993年開展的丹江口水利樞紐后評價試點工作［4］，此后進行的高州水庫、韶山灌區、潘家口水利樞紐等十多個水利水電建設項目的后評價，僅部分項目包含環境影響后評價的內容［5］。環境影響評價作為我國環境保護的一項基本制度，已實行了近40年，但作為環境影響評價重要組成部分的環境影響后評價仍處于發展階段。2002年頒布的《環境影響評價法》在國家立法層面對環境影響后評價進行了規定，但此后并未正式出臺國家層面的相關管理辦法、技術規范來明確后評價的對象、時間、工作程序與內容等，在研究和實踐中還出現了驗證性評價、回顧性評價、事后評價等不同提法［6］。由于重審批、輕監管狀況的普遍存在，管理部門對環境影響后評價工作缺乏相應的重視，即使是在《環境影響評價法》明確提出應開展環境影響后評價之后，此項工作仍然進展緩慢［7］。由于在國家層面缺乏配套的管理規定和技術規范，導致環境影響后評價實踐工作難以推廣和普及，環境影響后評價的作用沒有得到發揮。在環境影響后評價的管理規定和技術規范均比較缺乏的情況下，為了更好地推動水利水電建設項目的環境影響后評價工作，國內相關學者重點針對水利水電建設項目環境影響后評價的內容和方法開展了研究。提出的水利水電建設項目環境影響后評價的內容較為全面，包括建設項目對局地氣候、水文情勢、水溫、水質、環境地質、土壤環境、水生生物、陸生生物、人群健康、文物景觀、水土流失和社會經濟的影響，以及環保設施和監測設施運行的情況［5，8－10］;采用的環境影響后評價方法以對比分析法為主，還包括單項分析法和綜合分析法等［11－12］，對環境要素的評價則以相關環境要素環境影響評價導則中推薦的評價方法為主。針對水利水電建設項目生態環境影響的不確定性，環境影響后評價適應性管理理念在實踐中得到了初步的應用。

2水利水電建設項目環境影響后評價的實踐

2.1環保新形勢對環境影響后評價的要求。環境影響評價制度作為從源頭控制環境污染與生態破壞的一項重要制度，通過預測分析項目投入運行后帶來的環境影響，提出環境保護對策措施，來減緩建設項目對生態環境的不良影響。然而在實際工程運行過程中，往往出現環評階段提出的環保要求落實不足的情況。通過對2001—2016年原環境保護部審批的96項水利水電建設項目跟蹤調查，發現存在未嚴格落實生態流量下泄、魚類保護措施與低溫水減緩措施建設進度滯后、環保措施運行管理不到位等問題。出現這些問題的主要原因包括:缺乏監督管理導致環保措施未按要求落實;水利水電建設項目對生態環境的影響機制較為復雜，環評階段往往難以對其造成的環境影響準確預測，導致采取的環保措施及其預期效果產生偏差;對項目產生的實際環境影響和環保措施效果缺乏長期觀測和有效性評估，未能進行環保措施的不斷優化。而環境影響后評價則是對上述問題進行修正和完善的有效手段。隨著國家對生態環境的重視及公眾環保意識的不斷提高，以環境質量改善、生態系統修復為核心的管理要求對環境保護工作提出了更高的要求。在國家簡政放權、加快轉變政府職能的大背景下，環境保護工作的方式和思路也在發生著積極轉變。為加快環境保護工作由注重事前審批向加強事中事后監督管理的轉變，2015年12月原環境保護部出臺了《建設項目環境保護事中事后監督管理辦法(試行)》，規定環境影響后評價提出的改進措施是事后監管的主要依據之一。2017年7月新修訂的《建設項目環境保護管理條例》增加了對建設項目環境影響后評價的規定，并將其作為取消竣工環境保護驗收行政許可后強化事中事后監管的重要措施。由此可見，環境影響后評價將在環境保護事中事后監管中發揮越來越重要的作用。2.2水利水電建設項目環境影響后評價實踐。在環境管理要求和行業發展需求的推動下，我國已經開展了多項水利水電工程的環境影響后評價工作，包括近年來已經完成的豐滿水電站、黃河小浪底水利樞紐的環境影響后評價，以及目前正在開展的葛洲壩水利樞紐環境影響后評價。位于黃河干流的小浪底水利樞紐，在環境影響后評價中重點關注工程對水沙情勢、水溫、水生生物的影響，對庫區、下游及河口的濕地生態系統及鳥類的影響，以及對鄭州黃河鯉種質資源保護區的影響。位于松花江上游的豐滿水電站屬于多年調節水庫，在后評價工作中開展了水文情勢、水環境、陸生生態、水生生態和社會環境的影響后評價及上述要素的發展變化趨勢分析，還對下泄流量、水資源綜合利用、水溫、冰情的影響進行了關注。葛洲壩水利樞紐工程作為長江中下游第一座大型水利水電樞紐工程，其帶來的生態環境影響一直受到廣泛關注，因此有必要通過開展環境影響后評價檢驗葛洲壩的運行及調度對水文泥沙情勢、葛洲壩庫區和黃柏河的水環境、中華鱘及四大家魚等重要水生生物的影響。2.3環境影響后評價的管理體系正在完善。近年來，水利水電開發生態環境保護日益受到重視，相關管理規定相繼出臺?！蛾P于進一步加強水電建設環境保護工作的通知》(環辦〔2012〕4號)、《關于深化落實水電開發生態環境保護措施的通知》(環發［2014］65號)，進一步強化了水電開發中的環保措施要求，并明確提出了開展環境影響后評價的要求，推動了我國水電開發的環境影響后評價的迅速發展。為了規范建設項目的后評價工作，2015年12月原環境保護部頒布了《建設項目環境影響后評價管理辦法(試行)》，明確了環境影響后評價的內涵、實施后評價工作的責任主體，提出了應開展環境影響后評價的情形，并對環境影響后評價的主要內容、開展時間進行了規定。管理辦法的頒布為開展環境影響后評價工作提供了重要指導。鑒于環境影響后評價一直以來缺乏配套的技術規范，目前生態環境部正在推動出臺水利水電等建設項目的環境影響后評價導則。2017年4月印發的《國家環境保護標準“十三五”發展規劃》中，提出加強環境影響后評價技術指導，對長期性、累積性和不確定性環境影響突出的重大項目制定環境影響后評價技術導則，并將制定水利水電工程建設項目環境影響后評價技術導則列入發展規劃。

3水利水電建設項目環境影響后評價存在的問題

目前，我國的環境影響后評價在管理中取得了重要進展，水利水電建設項目的環境影響后評價也開展了積極的實踐，但仍然存在以下問題:(1)環境影響后評價配套管理體制仍有待于健全。盡管已經出臺了《建設項目環境影響后評價管理辦法(試行)》，明確了環境影響后評價的內涵、主要內容及開展時間，但是環境后評價的長效管理機制尚未形成。(2)環境影響后評價的技術方法體系尚未建立。針對水利水電行業，由于其生態影響復雜，長期性、累積性影響突出，認可度高和可操作性強的環境影響后評價方法體系尚未建立，例如水利水電建設項目環境影響后評價需關注的內容和重點尚不明確，客觀評價建設項目環境影響的技術方法還需深入探討。(3)監測數據的有效性及完整性不足。由于缺乏針對建設項目環境影響的監測體系或環評文件及審批文件中提出的環境監測計劃落實不到位，對于水文泥沙、水環境、水生生態和陸生生態等要素缺乏長期、有效、完整的監測數據，不能為環境影響后評價提供有效的基礎數據支撐。

4推動水利水電建設項目環境影響后評價發展的建議

目前環境影響后評價的作用日益重要，各項實踐工作逐步開展，相關管理規定和技術規范正在完善。作為環境監督管理的重要組成部分，環境影響后評價必將在生態環境保護工作中作出更大貢獻。為了推動水利水電建設項目環境影響后評價工作的不斷完善，提出如下建議:(1)建立動態的水利水電建設項目環境影響后評價機制。已經出臺的《建設項目環境保護事中事后監督管理辦法(試行)》提出應當在建設項目正式投入生產或者運營后3～5年內開展，或由環境管理部門根據項目的實際環境影響和環境要素變化特征確定開展后評價的時限。水利水電建設項目的環境影響是在項目建成運行一定時期后逐步顯現的，項目投入生產運行后的3～5年一些重要的生態環境影響尚未完全顯現。由于水利水電工程的服務期限較長，一般在30～150年，如果在工程的生命周期中僅開展一次環境影響后評價，并不能全面、準確地評價水利水電工程的實際生態環境影響和環保措施的有效性，不利于水利水電工程的環境管理和監管。建議每隔一定年限，循環開展水利水電建設項目環境影響后評價，建立動態的環境影響后評價機制。間隔的年限可根據不同的工程類型、規模及環境影響來確定。(2)合理確定水利水電建設項目環境影響后評價的內容和重點，研究探討客觀評價本項目環境凈影響的技術方法。由于水利水電建設項目內容復雜、影響因素眾多、環境影響范圍大，在環境影響后評價開展過程中，不可能面面俱到全面進行評價。為了保證環境影響后評價的效率和效果，建議根據工程情況、環境狀況和環境敏感目標，合理確定水利水電建設項目環境影響后評價的內容和重點，對于累積性環境影響予以重點關注。在環境管理新形勢下，管理文件相繼出臺，各項環境標準導則不斷優化，水利水電建設項目環境影響后評價的內容與重點也應該與相關環保管理要求、導則規范相銜接。建設項目影響范圍內生態環境狀況的變化，往往是項目、人類活動、社會發展等多種因素共同作用產生的，如何客觀評價項目造成的影響是水利水電建設項目環境影響后評價中的難點，仍需進行深入研究。此外，在河流水系梯級開發背景下，建設項目將與上游的已建和在建工程共同對水生生態系統產生影響，在環境影響后評價過程中應識別本項目的影響以及其他工程的累積影響。(3)重視監測數據收集和補充監測調查，為科學開展環境影響后評價提供數據支撐。監測調查獲得的數據和客觀事實是開展環境影響后評價的基礎。目前我國的生態環境監測網絡正在不斷完善，新修訂的《建設項目環境影響評價技術導則總綱》也強化了對建設項目環境監測計劃的要求，將為環境影響后評價的開展提供重要的基礎數據。在環境影響后評價工作中可以優先收集利用這些已有的監測數據，當現有資料不能滿足評價要求時，再開展必要的補充調查或者監測。應圍繞評價內容及因子制訂監測調查方案，監測點位的布置應具有代表性，并與建設項目環境影響評價文件中的布點情況銜接。在環境影響后評價工作中應注重評價項目環評提出的監測方案的落實情況及其有效性，并提出調整和優化建議，為環境監管和新一輪的環境影響后評價提供數據支撐。

作者:黃茹 祁昌軍 曹娜 王海燕 溫靜雅 單位:環境保護部環境工程評估中心