農民工社會保護研究論文

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[摘要]由于正式組織資源的缺位，農民工只能倚重于自身建立的社會關系網絡尋求社會保護。而這種網絡由于自身的局限，無法與高度科層化的利益集團進行博弈。在全球化的過程中，政府為了保持區位競爭優勢，進行福利競賽，使農民工的處境進一步惡化。要改變這種狀況，一是培育農民工利益集團，達到博弈雙方力量的均衡；二是考慮農民工的外出動機和戶籍制度等約束條件，制定農民工社會保護政策。[關鍵詞]農民工；社會保護；公共選擇理論；社會資本農民工進城務工經商，加快了城鎮經濟的發展，方便了城市居民生活，為當地創造了財富和稅收，促進了社會繁榮。但由于特殊身份及邊緣性地位，農民工的合法權益未能得到充分保護。農民工問題特別是農民工社會保護問題，已成為理論界的研究熱點，許多學者從理論和實證兩個方面對農民工“低福利、低工資、無保護”的現狀進行了全面研究，為制定農民工社會保護政策打下了基礎。但是，這些研究更多的是從實踐而非理論的視角探討農民工社會保護制度，強調政策的可行性和具體的對策，缺少對農民工社會保護缺失的深層原因及農民工社會保護模式選擇的理論研究。本文利用社會資本理論和公共選擇理論，探討農民工在正式組織資源缺失的情況下所采取的行為和農民工社會保護缺失的政治因素，進而提出在外出動機和戶籍制度等約束條件下的農民工社會保護模式。一、組織資源匱乏與社會關系網絡利用——農民工社會保護的替代形式一般認為，社會資本是真實或虛擬資源的總和，通過社會網絡獲得。社會網絡又被區分為強關系和弱關系。格蘭諾維特(MarkGranovetter)和林南(Lin，Nan)的研究表明，在地位獲得過程中強關系不太有效，因為它們一般不能把(不同的)社會界限或等級層次連接起來。邊燕杰對中國的研究也表明，間接關系一般比直接關系在幫助求職者接近較高級別的幫助者時更有效。但也有學者指出，社會網絡是異質性的，地位低的人可以從很大的地位范圍內選擇與其有強關系的交往者以獲得社會資源。雖然對強關系和弱關系的作用存在爭議，但一個不爭的事實是，社會資本對流動人口起著關鍵作用，特別是在重視人情關系的華人圈，這種作用更為明顯。周敏等人的研究表明，社會資本帶動和促進了紐約唐人街的早期移民與當地主流社會的融合。王春光對巴黎“溫州城”的研究表明，作為非精英移民和流動人口，溫州人的融入方式主要依靠鄉土性社會關系資源。近年來，國內學者將社會資本理論應用于農民工的研究中。劉林平對深圳的“平江村”(人員主要來自湖南省平江縣)的調查表明，農民工在深圳的發展，靠的不是人力資本，也不是金融資本，而是社會資本。他們外出打工的信息主要來源于親屬、同鄉、朋友等，特別是初次外出的農民工對這種鄉土網絡的依賴性更強，而對政府和市場的資源明顯存在不利用行為。進入城市后，農民工往往聚集在一起，在城市形成具有特色的“城中村”，復制了外出前建立的初級鄉土關系，形成次級鄉土關系。即使職業發生變化，生存環境發生變化，生活方式發生變化，也沒有從根本上改變他們對以血緣地緣關系為紐帶的社會網絡的依賴。一般認為，中國農民的傳統鄉土意識是造成農民工社會關系網絡局限于原有鄉土網絡的最終根源，對海外華人的研究部分地證明了這一結論。但是研究者們往往忽略了組織資源對私人社會關系網絡形成所起的作用。離開熟悉的生活和工作環境，來到陌生的城市，農民工交往對象極其有限，一般在農民工、工作單位的同事及同鄉之間互動。由于語言、生活習慣、人際交往方式、文化程度等方面的差異，農民工基本上被排斥在城市主流社會關系網絡之外。即使農民工已改變某些原有的生活方式和價值觀念，向城市文明體系靠攏，但從總體上看，他們在職業、經濟收入等方面還大多處于較為明顯的低下水平，這妨礙了他們在社會層面與城市人的交往和接觸，進而妨礙了他們在文化層面上與城市文明的融合。從傳統社會來到現代社會，從熟人社會來到陌生人社會，環境發生變化，但是角色沒有發生相應的改變，導致農民工的緊張與焦慮。在這種環境中，他們本能地尋求一種保護，不管這種保護是正式的還是非正式的。從國家、政府和非政府組織的起源和作用看，這些科層制的正式組織應該是農民工尋求庇護的最好資源。然而，對北京、深圳、蘇州和成都四個城市農民工社會網絡的分析表明，農民工可以利用的組織資源十分有限。在農民工的合法利益受到侵害時，可以依靠的組織不多，大部分企業未建立勞動爭議委員會，許多農民工不知道勞動爭議委員會為何物，許多企業也未建立工會組織，即使建立了工會組織，也可能沒有向農民工敞開大門，得到過工會組織幫助的人很少，因而工會組織在維持農民工權益方面的作用沒有顯示出來。甚至科層制的組織還往往侵害了農民工的利益，使他們時刻處于一種不安全的狀態，如收容遣送制度極大地侵害了農民工在城市居住和工作的權利，使他們時刻處于一種焦慮和緊張的狀態之中。在這種情況下，少數農民工轉而尋求非法組織的庇護，更多的農民工依靠自身的初級網絡資源即移民網絡尋求保護。這一網絡由農民工、先前到來的農民工(往往是親戚和老鄉)和朋友組成，這一網絡基于親屬關系、友情關系或老鄉關系，內部信任度較高。當然，即使在這樣一種網絡體系中，關系的強弱也是非常明顯的:“親屬”關系最強“，老鄉”次之“，朋友”和“熟人”較弱，業緣及其他關系最弱。如果以個人為圓心，由里向外擴展，則得到一組同心圓，每一個同心圓對應于一種關系，即“家人型”、“親戚型”、“朋友老鄉型”、“同事、老板型”和“其他型”。越接近圓心，就越趨近于強關系，反之，則越趨近于弱關系。在內地城市，農民工更多的是生活在一個熟悉的社區環境里，社會網絡更接近于核心圈；而在沿海發達城市，農民工遠離家鄉，生活在完全陌生的社區里，社會網絡趨向于核心圈邊緣。這種區別從農民工遇到困難時首選的求助對象可以反映出來。傳統社區的農民工一般首先向家人求助，其次求助于朋友老鄉；而在現代社區，首先求助的是朋友老鄉，其次才是家人。這表明，內地城市中的農民工明顯表現出強關系在解決困難中的作用，向外擴張的關系逐漸變弱。但是沿海發達城市卻不同，弱關系(朋友老鄉)在解決困難中的作用要高于強關系(家人)。這兩種情形均表明，農民工在組織資源缺乏的情況下，依靠自身能力所建立的社會關系網絡代替了社會保護的部分職能。社會資本在農民工尋找工作的過程中也發揮了至關重要的作用。由于城鎮政府往往把解決本地居民的工作問題作為重點，所以，農民工進入城鎮后，很難享受到當地政府提供的服務。而市場化的服務網絡體系不完善，服務也不規范，甚至打著為農民工找工作的幌子騙取農民工錢財，使農民工喪失了對市場的信心，因而只能依靠自身的社會網絡體系尋找工作。蔡的研究發現，絕大多數省內遷移者和跨省遷移者的就業信息是通過住在城里或在城里找到工作的親戚、老鄉、朋友獲得的，通過“一帶十、十帶百”的方式，形成具有一定血緣關系或者鄉土關系的“聚落”，“復制”了原有的社會關系網絡。深圳市出租行業的現狀證明了流動網絡具有動態的自我延續的特征(深圳市的出租車司機80%以上來自湖南省郴州市，絕大多數是由親朋好友帶出來的)，北京的“浙江村”、“新疆村”和“河南村”均表明了流動的乘數效應，高校里的打印行業壟斷表明了這種社會關系網絡可能帶來的巨大經濟效益和社會效率(全國高校里的打印、復印從業人員絕大多數來自湖南省新化縣)。高度異質化的社會導致了農民工在其身份轉換過程中與外界的沖突增加，其社會資本和行動網絡均停留在傳統社會(原來生活的農村)里，而在城市由于缺少可利用的組織資源，導致農民工只能求助于個人的社會關系網絡資源，而這種網絡資源由于其非開放性和松散性等特征，在與高度組織化的利益集團進行博弈時往往顯得無能為力。在發生損害農民工利益的情況下，要么忍氣吞聲，逆來順受；要么尋求非法組織的庇護，以暴力手段維護自身的利益。二、利益表達渠道阻塞、全球化與福利競賽——農民工社會保護缺乏的原因分析對于農民工的合法權益，從中央到地方都制定了詳細的法律法規，但是在現實中普遍存在損害農民工合法權益的現象。中國人民大學中國社會保障研究中心的調查表明，將近40%的農民工沒有與用工單位簽訂勞動合同；少數企業的試用期限達到半年，甚至半年以上；在招收農民工的企業中，超過1/4的用人單位收取押金。勞動時間超過8小時的農民工占52.9%，有些甚至超過12小時；有近一半的農民工每個月不能保證4天的休息，甚至有相當多的農民工每月沒有休息日。超過1/3的農民工延長工時或在節假日工作不能得到更高報酬。20%的農民工在最近的半年里有過被欠薪的經歷。只有不到40%的企業或單位提供必要的勞動保護，女性在懷孕期能得到特殊保護的也只有40%。這種現象得以長期存在，主要有以下兩個方面的原因。首先，自身力量的弱小決定了農民工在公共政策制定過程中的弱勢地位。政治是一個在解決利益沖突時進行交換達成協議的過程，所有的政治行動體，包括選民、納稅人、候選人、立法者、利益集團、政黨、官僚體系和政府，都和在市場中一樣，在政治活動中追求個人利益的最大化。要達到利益的最大化，前提條件是利益方要有足夠的力量，有機會在政治活動過程中與其他利益集團進行利益的分配，并提出有利于利益集團的政策和方案。在傳統政治格局里，國家、資本、工會分別代表了三方利益，國家處于中立地位，調和資本、勞工的利益，三方處于旗鼓相當的地位，達成利益均衡。但是，在全球化的今天，傳統的“資本—國家—工會”三方制衡的產業關系模式逐步解構，資本一方的力量在增強，而傳統的、以制造業為基礎的、具有強大力量的產業工人聯盟在新技術面前逐步解體。在這種情況下，政府如果同資本一方結盟，則勞工只能處于被主宰的地位。在計劃經濟時代，中國工會組織、中國政府和資本(國有企業、集體企業)的利益目標是一致的，不可能形成“資本—國家—工會”三方制衡的結構。進入社會主義市場經濟后，資本一方的力量迅速增長，而工會的談判能力卻沒有相應的提高。目前，我國工會組織還沒有完全向農民工開放，農民工缺少代言人。2005年中國人民大學中國社會保障研究中心在深圳市的調查表明，超過一半的農民工回答企業沒有建立勞動爭議委員會，還有1/4以上的農民工不知道單位是否建有勞動爭議委員會；近一半的農民工回答單位沒有建立工會組織，還有超過30%的農民工回答不知道，甚至還有農民工問工會是何物。即使建立了工會組織，也沒有向農民工敞開大門，超過85%的農民工沒有參加工會，絕大多數農民工沒有得到工會組織的幫助。在成都市的調查表明，在農民工的合法利益受到侵害時，可以依靠的組織不多。只有30.6%的農民工回答企業建有勞動爭議委員會；24.3%的農民工回答建立了工會組織，得到過工會幫助的人只占23.1%。在其利益受到侵害時，農民工很少求助于工會(在成都市的調查中，只有6.3%的人才會選擇工會，深圳市的這一比例為8.8%)。當資本與勞工處于非均衡狀態時，就特別需要政府一方的公平裁決。但是，自20世紀80年代以來，我國一直強調“效率優先，兼顧公平”的原則，在地方上逐漸演變為“唯效率”論，甚至“唯GDP主義”，經濟發展成為考核官員的唯一指標，部分地方政府的職責演變為“政府公司主義”。為了招商引資，發展地方經濟，往往以犧牲地方的稅收、環境、雇員的利益為代價，競相出臺優惠政策來吸引資本投入。當政府與資本有著共同的利益取向，甚至不得不依附于資本的時候，工會與資本的矛盾往往被壓制，導致工會地位尷尬，工人維權困難。由于政治、社會等原因，特別是戶籍制度的排斥，進城務工人員在城市處于社會的邊緣，很難形成利益集團。同時，由于人大代表選舉制度的限制，他們無法選舉利益代言人，即使有政府指定的代言人，也往往因勢單力薄而無法影響政策走向。這樣，在政府和非政府組織(主要是工會)缺位的情況下，由于缺少合法的表達其利益的途徑，農民工在政策制定過程中處于被動地位，不能充分表達其主張，導致本來為農民工謀利的社會保護政策演變為對農民工利益的損害。其次，全球化導致的福利競賽使農民工的處境進一步惡化。全球化給許多發展中國家帶來機遇，中國憑借自己的比較優勢參與國際競爭，使得中國生產的勞動密集型產品具有極大的競爭力，并在資本與技術密集型產業上取得長足進步，不僅形成了企業的規模經濟，而且形成地區范圍的經濟體，如長江三角洲、珠江三角洲。但是，全球化是一把雙刃劍，要素資源的快速流動成為全球化的受益者長期保持優勢的最大障礙。不僅如此，在中國，區域經濟發展也往往受到其他地區特別是后發地區的挑戰，既有的優勢可能在短時間內便成為劣勢。在資本稀缺和資本流動無障礙的情況下，資本有了更強大的結構力量——商業和金融影響政策的能力并不是通過其人直接給政府施壓(“提出抗議”)，而是選擇“退出”。越是開放的經濟體系，資本投資的自由退出渠道越順暢，就越容易采取“退出”手段，使得政府、工會和其他參與者對資本的要求會更加敏感，福利降低的可能性越大。對福利國家的研究表明，在全球化過程中，公共部門為進一步擴展就業能力，產生了縮減過高社會福利支出的壓力。在就業和發展地方經濟的壓力下(在中國，還有個人升遷的壓力)，各級政府必須減輕資本所得的稅費負擔，以便在經濟區位競爭中吸引投資資本。自然，勞動者承擔了這種損失:降低工人工資和勞動保護標準成為企業和地方政府的共同選擇。三、生存理性和戶籍制度———農民工社會保護約束條件與政策取向那么，建立何種社會保護政策才有利于維護農民工的合法權利呢?要回答這個問題，必須先了解當前農民工外出的動機和現行的制度約束。在研究農民工的流動問題時，大部分國內學者借助人口遷移的“推拉理論”和“二元經濟理論”來解釋農民流動的宏觀因素，特別是地區經濟發展不平衡的結構因素，導致了欠發達地區的農民流向發達地區和城市。就微觀層面而言，有關研究認為，遷移是個人尋求利益最大化[17](也就是說，農民外出的首要目的是增加收入)及最小成本的個體決策過程。然而，單純用一種西方的理論來解釋中國的情況并不能準確概括出中國勞動力流動的特點。從宏觀上看，中國城鄉之間呈現典型的二元經濟結構:一個是人口眾多、勞動力普遍過剩、生產效率過低的農業部門，另一個則是現代化的城市工業部門，因而大量存在從農業部門向工業部門轉移的勞動力流動。從微觀上看，由于城鄉發展的巨大差距，閉塞落后的農村形成“推力”，現代化的城市形成“拉力”，共同促進了農村勞動力向城市的流動。中國人民大學中國社會保障研究中心的調查結果表明，“農村沒有發展前途，外出有利于發展”和“掙錢養家”仍然是農民工外出的主要動機，可見農村的推力是主要的，農民外出仍然停留在生存理性階段。無論是推拉理論，還是二元經濟理論，在研究勞動力流動問題時均沒有將制度因素作為內生變量加以考慮。而在現實中，特別是在轉型國家，城鄉“二元”現象并非純粹由技術因素引起，更大程度上是由計劃經濟和制度分隔造成的，制度的扭曲具有許多人為因素，如造成中國城鄉“二元格局”的原因在于以控制農村勞動力流入城市為核心的戶籍管理、福利制度、工資歧視等一系列的制度安排，從而人為地造成城鄉之間經濟聯系和要素流動的分隔。盡管近年這些制度安排有些松動，但沒有跡象表明中央政府和地方政府在近期內會完全消除這種分隔，因而在較長的一段時間內，絕大多數農民工只能在輸出地和輸入地之間做鐘擺式流動，或者說“流而不遷”?！傲鞫贿w”并不表示農民工沒有遷居城市的意愿，相反，由于家鄉與打工城市的巨大反差，使得他們中大部分人渴望成為城市居民中的一員。阻礙農民工留城的原因是多方面的。從農民工自身的原因看，不僅有經濟的原因，也有社會、文化、心理和農民工個人特征的原因。一方面，從農民到市民的轉化，不僅只是名義上身份的轉化和生活空間的轉化，更是從傳統社區生活環境向現代社區生活環境適應的過程，涉及農民工的生活方式、價值觀念和社會心理等方面的轉變。雖然許多農民工長期在城市打工，基本適應了城市的生活，思想觀念也大有改變，但是長期受傳統社區氛圍的熏陶，對鄉土的眷戀之情仍深深根植于心。另一方面，由于城市的排斥，即使他們人在城市打工生活，也無法建立起以業緣關系為紐帶的生活圈子，他們的文化習俗、價值觀念和社會關系網絡仍然局限在以前的傳統社區里。這些因素影響了農民工遷居城市的意愿。深層次原因在于城鄉隔離所造成的世襲的等級身份制和先賦性利益級差，外在表現則是戶籍制度及附著其上的種種利益使農民和市民之間存在著一種與生俱來的天然屏障。在二元體制下，一方面使農民工進入城市成為“二等市民”具有了制度上的“合法性”，另一方面又使農民工在城市的生存和平等權利的獲得喪失了事實上的合法性，而從整體上淪為邊緣群體。韋伯認為，在權力、財富和聲望高度相關的情況下，被排除在權力、財富、聲望之外的人會變得憤憤不平并接受沖突手段，因此，長期將農民工邊緣化，必然導致城市社會的不穩定和居民的不安全感增加。農民工外出動機的低層次性和現行戶籍制度的非開放性，決定了在設計農民工社會保護制度時應遵循低水平、可轉移等原則。但農民工不是一個單一的群體，其分化比較明顯，外出動機從低層次的生存理性向經濟理性和社會理性發展，部分農民工在城市有了立足之地，留城意愿十分強烈。因此，解決農民工社會保護問題必須采取分層分類保障的原則[20]，對于追求自身發展、長期居留城市、有穩定工作及留城意愿比較強烈的農民工，可以將其納入城鎮社會保障體系；對于留城意愿并不強烈、在農村及城市之間做鐘擺式流動的農民工，應將其納入農民工的社會保障范圍；而對于在城市只做短暫停留的農民工，應根據其意愿納入農村社會保障體系。從各地的實踐看，農民工的社會保護模式大部分采取單獨建立農民工社會保障制度的做法，內容以社會保險為主。農民工社會保險模式又可以分為兩種，即單項保障模式和綜合保障模式。單項保障模式以深圳為典型代表，保障內容包括養老、醫療、工傷三大險種。農民工養老保險實行個人賬戶制，基金來源包括兩部分，其中個人按工資總額的8%繳納，企業按職工工資總額的5%繳納，全部計入個人賬戶。醫療保險以本市上年度城鎮職工月平均工資為繳費基數，由用人單位繳納，其標準分別為住院醫療保險按繳費基數的0.8%繳納，地方補充醫療保險按繳費基數的0.2%繳納。住院醫療保險費全部計入基本醫療保險統籌基金，不建立個人賬戶；地方補充醫療保險費全部計入地方補充醫療保險基金，不建立個人賬戶，專款用于地方補充醫療保險待遇支付。綜合保險以成都為典型代表。成都綜合保險保障范圍包括工傷保險或意外傷害保險、住院醫療費報銷、老年補貼。綜合保險的繳費基數確定為八檔，即上一年成都市職工平均工資的60%、70%、80%、90%、100%、120%、150%和200%，綜合保險繳費按繳費基數的20%繳納，其中有用人單位的，由單位承擔14.5%，個人承擔5.5%；無用人單位的，全部由本人繳納。從保障內容看，兩種模式均包括了工傷保險、養老保險和醫療保險。在建立農民工的養老保險時，考慮到流動性較強、工作不穩定，而且經常在城鄉之間“搖擺”，身份也隨之改變等特點，建立了完全積累的養老保險個人賬戶。個人賬戶可以轉移，也可以退保。在建立工傷保險制度時，基本上與城鎮職工一致。兩種模式均把農民工工傷保險放在重要位置，與農民工的職業特征密切相關。兩種保險模式在繳費、待遇享受、管理模式等方面存在明顯差異。從企業繳費看，深圳市企業每月總繳費額為6.5%(養老保險5%+工傷保險1.5%)另加8元/人醫療保險費，遠低于成都市的標準(14.5%)。從養老保險待遇看，成都市農民工養老金標準低于深圳市。就管理模式而言，單項保障模式增加了企業討價還價的機會，因而各單項參加人數有所不同；而捆綁式的綜合保險減少了企業討價還價的機會，一旦參加，則三項保障項目全部繳費，但這也增加了企業逃費的幾率。無論是單項保障模式，還是綜合保障模式，面臨的一個共同問題是退保問題。農民工受自身素質、年齡、就業形勢等因素影響，流動性特別大，轉保和退保的情況特別多。退保不但大大提高了農民工的管理成本，而且失去了農民工社會保障制度的本來意義。這說明，農民工社會保護政策有待進一步完善。四、結語隨著經濟的發展，城鎮化速度的加快，將有越來越多的農民進入城鎮尋找工作，勞動力向城鎮的遷移將是一個較長期的過程。但是，由于正式組織資源的缺位，導致進入城鎮的農民工只能倚重于自身建立的社會關系網絡尋求社會保護。而這種網絡由于自身的局限，無法與高度組織化的利益集團進行博弈，因而無法有效地維護農民工的合法權益。在全球化的過程中，政府為了保持區位競爭優勢，吸引資本投資，往往犧牲勞工利益，導致福利競賽，使農民工的處境進一步惡化。要改變這種狀況，必須樹立科學發展觀，同時給農民工提供可利用的正式組織資源，形成農民工利益集團，達到博弈雙方力量的均衡。在制定農民工社會保護政策的過程中，必須考慮農民工的外出動機和現行的制度約束條件，選擇合適的模式，真正維護農民工的合法利益。