和諧社會公共行政學的借鑒

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一、新公共行政與主要理論觀點

公共行政簡稱行政，是政府依法對國家事務、政府事務和社會公共事務進行的管理活動。所謂“新公共行政學”是相對于“傳統行政學”而言的。新公共行政學強調以公共行政的“公共”部分作為研究重心。新公共行政學一掃傳統行政學只注重追求效率、經濟和協調的行政管理理論，認為公共行政不僅以有效的方式為社會提供高質量的服務，而且更應強調把社會公平作為公共行政所追求的目標。換句話說，當衡量公共行政提供的服務質量時，必須同時從效率、經濟、公平三個角度考慮才有實際意義。正如弗雷德里克森所言:“新公共行政學把社會公平加人到傳統的目標和基本原理中。實用的或傳統的公共行政試圖找出下列兩個問題中任何一個問題的答案:(l)我們怎樣才能夠利用可以利用的資源提供更多的或更好的服務(效率)?(2)我們怎樣才能夠花費更少的資金來保持我們的服務(經濟)?而新公共行政學則增加這樣一個問題:這種服務是否增進了社會公平?”{2](巧6)這實際上就是說行政管理人員不能奉行價值中立的原則，他們應當擔負起對社會的責任，應當把出色的行政管理與社會公平結合起來，并作為一種新的公共行政的基本原理，以及應履行的必要職責和應遵循的社會準則。新公共行政學說的主要觀點具體包括以下3個方面:

(一)反對“技術效率至上”原則，倡導社會性效率。以社會價值觀念為目標是新公共行政學派的重要出發點，概括地講，效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等價值規范結合起來規范地予以衡量才有意義。傳統行政學強調的是“技術效率”價值觀，這必然導致人最終成為工具，新公共行政學派拒絕傳統行政學“技術效率至上”原則，并將引導社會價值，實現公共行政的民主政治責任與義務。也就是說，與傳統公共行政不同，新公共行政強調建立規范價值，關注人民需要，提高社會性效率，以改變人的生存意義，其目的在于促進人類幸福。

(二)“社會公平”是公共行政的基本價值觀。在新公共行政學者看來，社會公平具有極其豐富的內涵，他們直接從美國當代著名政治哲學家和倫理學家約翰•羅爾斯的“作為公平的正義”思想體系中獲取堅實的理論依據。1971年，羅爾斯出版了《正義論》一書，很快贏得了理論界的高度評價。認為該書是將道德哲學與政治、倫理理論與實踐結合起來的嘗試，是“在正義與西方文明的當代現實之間的一座橋梁?！?’](”，21)羅爾斯的正義理論受到思想界的廣泛重視，弗雷德里克森等新公共行政學者完全贊同羅爾斯關于公平的基本觀點，即公平的自由處于高于一切的地位，理想的“正義”社會應擁有最大的公平自由。新公共行政學派把羅爾斯的“正義的公平”觀念作為公共行政管理的核心價值，因為這種公平觀念恰好適應了新公共行政學派改造傳統公共行政理論體系、推動政府變革的需要。并且成為否定傳統行政理論片面追求效率而忽視公平這一首要價值的理論武器。而新公共行政學派所強調的核心價值—社會公平包含著組織設計和管理形態在內的一系列價值取向的選擇?？傊珜鐣绞且苿诱螜嗔?，以及經濟福利轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持，處于劣勢境地的人們。

(三)對傳統行政學“價值中立”判斷及“實證主義”觀點的突破。威爾遜、古德諾的政治與行政二分法的觀點成為傳統行政學的理論基礎，行政學研究強調價值與事實的分離，他們相信公共行政是一種“非人格化”的特質學科，新公共行政學派指出，由于傳統行政學的政治—行政二分法觀念，把研究取向放在行政預算、人事管理、組織結構等一類所謂“中性”問題上，避免對所研究的問題作出具有偏好的價值表達，它普遍使用了“邏輯實證主義”的研究方法。這種邏輯體系是以接受現存制度與現存價值為前提的，以表現其客觀性。新公共行政學派指出，把價值因素排除在學科研究的范圍之外，實際上是做不到的，因為價值觀從多重外部因素侵人行政，也同樣存在于政策執行中。

(四)主張構建新型的政府組織形態。他們認為，需要從一種完全不同的角度對行政現象進行分解，通過重新定義分配過程、整合過程、邊際交換過程和社會情感過程，構建新型的公共組織，進而實現社會公平。新公共行政否定了傳統公共行政中片面追求效率、經濟，忽視公平的價值理論，將“為全社會、尤其是為社會的最少受惠者提供公平的公共服務?！贝?階)這個具有倫理性質的“社會公平”價值全面運用到當代公共行政的理論與實踐中，拓展了公共行政價值體系的內容，強調情感高于理性，感覺高于理智本能、創造以及自我實現高于慣性和規則的作用。由此可見，新公共行政學不僅對“社會公平”作出了更為具體的獨特的理解，還將其視作公共行政的“公共目的”，賦予它作為核心價值的意義。新公共行政學無論是在研究方法上，還是在理論上都與傳統行政學不同，提出了一系列的新范式，新公共行政學不僅期待著政府能夠以民主行政理論的新觀念與行政行為的轉換解決社會存在的尖銳矛盾，更期待著公共行政進人到一個全新的領域，關注社會一文化環境的建設，重視人性與倫理的研究，實現民主行政和社會公平。

二、和諧社會背景下社會公平問題的提出

弗雷德克里森在《新公共行政學》一書中指出:“社會公平包含著對包括組織設計和管理形態在內的一系列的價值取向的選擇。倡導公共行政的社會公平是推動政治權力以及經濟福利轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持，處于劣勢境地的人們。”新公共行政學的最大特點就是在原有行政管理原理基礎上增加了“社會公平”原理和規則，使新公共行政管理不僅要有“效率”、“經濟”的考慮，還要有“社會公平”這一“社會價值”的考慮，即公共行政管理不能以價值中立為原則和前提，而應該擔負起對社會的責任，而且社會公平這一社會準則賦予了公共行政以新的使命，即它有責任改革那些在制度上、功能上、效果上妨礙社會公平的政策和影響實現社會公平目標的政府行政管理體制。因此，“社會公平”問題歷來是或正在是政治學和行政管理學研究的重要課題。構建和諧社會是我國政府和黨中央在新時期作出的重大戰略決策。建立合理的收人分配制度是社會公平的重要體現，同時也是實現和諧社會的重要前提。堅持和完善以按勞分配為主、多種分配方式并存的分配制度，對于建設中國特色社會主義，構建社會主義和諧社會，實現社會的公平正義，具有十分重要的意義。中共十七大首次提出了在初次收人分配中也要實現公平與效率的統一。黨內外專家指出，中共這一理念變革，意在遏制近年收人分配狀況惡化、貧富差距不斷擴大的趨勢。在十七大上作報告時說，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”;他還強調，要“提高勞動報酬在初次分配中的比重?！笔杖朔峙湔呤歉母镩_放后黨代會報告的重要內容。改革開放以來，我們在“效率優先，兼顧公平”思想的指導下，以經濟建設為中心，大力發展生產力，鼓勵一部分人一部分地區通過誠實勞動、合法經營先富起來，取得了舉世矚目的成就，但是在這一發展過程中也存在許多問題。其中，公平問題就是一個突出的問題，貧富差距過大、城鄉之間以及區域之間的差距越拉越大，經濟社會發展不協調，這些都嚴重地影響到整個社會的穩定和可持續發展。正是在這種效率和公平失調的背景下，黨的十六屆四中全會第一次提出和闡述了“構建社會主義和諧社會”的科學論斷，并把它作為加強黨的執政能力建設的重要戰略任務提到全黨面前。建設社會主義和諧社會是我們黨在總結社會主義現代化建設歷史經驗的基礎上，從我國社會主義初級階段實際出發，反映社會主義本質要求，與社會主義市場經濟、民主政治和先進文化相適應，以全面建設小康社會為目標和以追求更高和諧狀態為理想的、新型的和諧社會，是我們黨領導全國人民全面建設小康社會過程中的一項戰略決策，具有十分重要的理論意義和現實意義。社會主義和諧社會是一個以人為本、協調好社會整體利益和個人利益、充分激發社會活力，使社會各個群體和社會成員各盡所能、各得其所的公平和正義的社會，是一個公平和效率相統一的社會。處理好公平和效率的關系，是我們建設社會主義和諧社會的關鍵性環節。

三、推行公平行政的對策與啟示

至于如何推行公平行政，本文認為，正如新公共行政學所倡導的，要“改變那些在制度上妨礙社會公平的政策和結構。”改革那些在制度上、功能上、效果上妨礙社會不公的政策與影響社會公平目標的政府行政管理體制。目前，推行公平行政宜從以下三個方面人手:

第一，對于傳統計劃經濟體制產生的社會不公問題，惟一的辦法是堅決改革、廢除產生社會不公的政策。以目前的“三農”問題為例。有學者指出:“三農”問題的根本原因在于社會等級制度及其思想觀念影響下的社會運行機制與運行方式。在社會等級制度的影響下，國家政策根據等級利益制定，主要傾斜維護高等級階層的利益與生活，以城市和國有企業為中心，對農村，不僅限制其勞動力流動，而且在物質資本投資和人力資本投資上，對農村少而又少。哪圖’

第二，我國采取的是漸進式改革，雙軌制并存。在新舊體制轉換和交替過程中，出現了一種靠權力和關系牟取暴利的嚴重利益分配不公現象。對這類社會不公問題，政府要盡快建立和完善市場經濟體制，實現政資、政企、政社分開，切實把政府職能轉變為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。

第三，對純粹由市場經濟本身產生的社會不公問題，政府主要用法律制度、經濟手段來解決，少用、慎用行政手段。如對收人分配差距過大問題，政府要利用稅收政策，合理調節高收入者，同時建立和完善社會保障體系，加大政府轉移支付的力度，切實保護低收人者的利益，解決收人分配中的收人差距過大和分配不公問題，實現公平和效率的動態平衡。為此，我們要以科學發展觀為指導，轉變觀念，統籌各方面發展之間的關系，實現由“效率優先、兼顧公平”向“公平和效率并重”或“公平與效率優化雙贏”過渡。因為科學的發展其中就包括效率與公平的協調發展，和諧社會的一個非常重要的內容就是公平與效率的和諧統一。在建設中國特色社會主義發展模式中，公平與效率不是一對“冤家。”如果二者關系處理得好，將使得中國特色社會主義發展模式成為中國特色社會主義的和諧發展模式。

總之，堅持公平和效率的統一，既是構建社會主義和諧社會的必要條件，也是社會主義和諧社會的基本特征一方面，要讓效率促公平，注重效率，做大物質財富的“蛋糕”，為公平提供物質條件;另一方面，也要讓公平出效率，通過維護公平，使物質財富的分配更加公正、合理，從而為效率的提高創造條件，在公平與效率的和諧中建設和諧社會，在社會主義和諧社會中達到公平與效率的和諧統一。