勞動力國際流動創造外匯論文

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編者按：本文主要從我國對外勞務輸出的現狀與問題；菲律賓對外勞務輸出的現狀與經驗；進一步加快我國對外勞務輸出的政策建議進行論述。其中，主要包括：我國對外勞務輸出的現狀與特點、業務總量保持增長、傳統行業增加較快，部分省市高級勞務派遣有所突破、亞洲市場份額最大，其他市場比重有所提高、存在的主要問題、對外勞務輸出面臨各種市場準入限制和障礙、勞工安全問題日益突出，對外勞務輸出立法滯后，多頭管理體制極易引起混亂、我國外派勞務結構不合理，高級勞務人才儲備不足、對外勞務輸出支持體系不完善、菲律賓對外勞務輸出中的許多經驗都值得我們學習和借鑒、政府積極的支持與參與、加強雙邊及多邊經濟合作，進一步發揮政府涉外職能、完善勞務輸出立法體系，改革勞務輸出管理體系、提高對外勞務人員素質，加強對外勞務人員培訓、建立起統一的、實時的勞務輸出網絡等，具體請詳見。

伴隨經濟全球化的不斷發展與深化，資本、技術、管理等生產要素在全球范圍內得到重新的優化配置和組合?？鐕驹谌蚍秶牟粩鄶U張，為生產要素在全球范圍內進一步的自由流動提供了可能。作為六大生產要素和國際服務貿易重要組成部分之一的勞動力國際流動，對于促進中國人力資源在世界范圍內的優化配置，提高勞動者的綜合素質，拓寬信息來源渠道，為國民經濟創造外匯收入，促進國內勞動力市場的可持續發展，具有十分重要的意義和作用。菲律賓是世界上勞動力國際流動比較頻繁的國家，在這方面積累了比較豐富的經驗。學習和借鑒這些經驗，對于等問題具有重要的價值和意義。

一、我國對外勞務輸出的現狀與問題

（一）我國對外勞務輸出的現狀與特點

我國的對外勞務輸出是建立在20世紀50、60年代向亞非等發展中國家提供經濟援助的基礎之上的。改革開放以后則是在對外經濟合作框架之下，主要通過對外承包工程以及和國外雇主簽訂勞務合同，并直接派出勞務人員（包括對外設計咨詢人員）這兩個渠道進行的。隨著改革開放的不斷深化和勞務合作渠道的不斷拓展，我國的對外勞務合作事業蓬勃發展。特別是上世紀90年代以后，年均派出人數增長迅速，地區市場分布日趨多元化，行業領域越來越廣，已經擴展到工業、農業、建筑、服務等多個領域。目前，我國對外勞務輸出呈現出以下特點：

第一，業務總量保持增長。據商務部統計，截至2008年底，我國對外勞務合作累計完成營業額達559億美元，合同額達599億美元，累計派出各類勞務人員462萬人。改革開放30年來，我國對外勞務合作年營業額增長近80倍，年末在外總人數（包括承包工程、勞務合作和設計咨詢）翻了幾番。對外勞務合作在經歷了20世紀90年代的高增長時期后，營業額增長率基本上保持在年均10%－15%的增速。年派出人數、年末在外人數等都保持了穩步增長。2002－2003年受某些國家暫停引進中國勞務政策和“非典”疫情的影響，我國對外勞務合作業務受到了一定影響，但2004年后恢復了良好的增長態勢。2008年，美國次貸危機導致的金融海嘯雖使外部宏觀環境發生了劇烈變化，但我國勞務輸出各項指標依然呈現增長趨勢。

第二，傳統行業增加較快，部分省市高級勞務派遣有所突破。目前，我國對外勞務合作的行業領域已日趨多樣化，由最初的援外工程施工擴展到工業、農業、建筑、服務、環保和高科技等廣闊領域，但我國外派勞務人員仍以非技術工人為主。統計數字顯示，從事制造業、建筑業和農林牧漁業的外派勞務人員仍然占據勞工大軍的絕大多數，約為75%，其中以制造業工人最多，占外派勞務總數的40%左右。與上述行業形成巨大反差的是，從事科教文衛、設計咨詢和IT服務業的高級外派勞務人員所占比重均不足1%。不過，隨著我國經濟的快速發展，人民收入和文化水平的日益提高，海外普通勞務工資吸引力降低，加之國外對高級勞務需求的不斷增加，我國外派勞務的構成將會發生變化，高層次勞務輸出會逐漸增加。近幾年，高級勞務極少的外派格局在某些發達省市已經有所突破，上海、江蘇等地的外派高級勞務業務發展較快，軟件工程師、高級廚師、醫師等“三師”在海外勞務市場十分走俏，高級勞務外派量已經超過上海市每年外派勞務總量的30%。

第三，亞洲市場份額最大，其他市場比重有所提高。在我國對外勞務合作不斷擴大和發展過程中，我國外派勞務人員在世界各大洲的分布情況隨著輸入國的政治經濟形勢的變化也不斷變化，總體來說，亞洲市場份額最大的格局會長期保持。據我國對外工程承包商會的2006－2007年發展報告顯示：亞洲市場的地位不可撼動，占據55%左右的份額，歐洲市場的比重保持近兩年的上升勢頭。從總體上看，我國對外勞務輸出主要分布在日本、韓國、新加坡和香港等國家和地區。

（二）存在的主要問題

我國對外勞務輸出經過了30年發展，取得了巨大成績，但是也應該看到，我國對外勞務輸出業務總量與我國這樣一個勞動力資源大國是很不相稱的，與亞洲很多勞務輸出大國，比如菲律賓、印度也有相當大的差距。行業中存在的問題日益突出，這嚴重制約了我國對外勞務輸出事業的進一步發展。當前，我國對外勞務輸出發展主要面臨以下瓶頸問題：

一是對外勞務輸出面臨各種市場準入限制和障礙。目前，勞務輸入國出于保護國民就業和社會秩序等多方面考慮，均對普通勞務人員的引進在數量或行業上施加嚴格的限制，此種限制對以非技術工人為主體的我國勞務人員跨國流動形成了巨大障礙。同時，雖然勞務進口國都鼓勵大量引進中高級技術人員，但是對引進人員的專業技術資質、學歷文憑等認證方面的要求也甚為苛刻。此外，一些國家引進外國勞動力的政策也對我國勞務輸出形成了隱性壁壘，比如美國法律規定，必須依次從本州、全美國以及北美自由貿易區范圍內證明無法滿足職位空缺，才能雇用其他國家的勞動力；歐美的部分國家至今尚未向我國開放勞務市場。

二是勞工安全問題日益突出，對外勞務輸出立法滯后，多頭管理體制極易引起混亂。目前，我國對外勞務輸出還沒有統一的立法。立法的嚴重滯后導致政府主管部門管理和調整對外勞務輸出關系的法律依據不足，處理外派勞務法律糾紛時適用法律困難。對外勞務輸出法律的缺位，還導致了政府各部門依據部門規章管理外派勞務業務，使多頭管理問題日趨嚴重。一直以來，由商務部來負責對外勞務輸出業務的管理，形成了以《對外勞務輸出經營資格管理辦法》為中心的管理體系。但近幾年來，其他部委也開始進行外派勞務企業資格審批和市場管理工作，還有其他行業主管部門及其掛靠機構辦理外派勞務工作。這種多頭行政許可，多頭對外的格局，造成了部門之間的矛盾，妨礙了政策貫徹的一致性和對海外勞務市場的統一管理，影響了市場秩序，浪費了資源，不利于我國對外勞務輸出統籌規劃，制約了我國“走出去”戰略的有序推進。

三是我國外派勞務結構不合理，高級勞務人才儲備不足。從結構上看，在我國潛在勞務輸出人員中，主要是農村剩余勞動力和城鎮下崗工人，技術含量低，外語水平低，對外交往能力差，絕大多數人只能從事非技術性工作，而專業技術人員和管理人員比例很低。從國際比較來看，這種情況更加嚴重，比如在計算機軟件服務領域，我國所占市場份額僅為世界市場的1%。此外，我國的設計監理、經營管理、高級海員等行業的人才儲備嚴重不足，對外勞務輸出基地的建設亟待完善和提高。

四是對外勞務輸出支持體系不完善。雖然我國各級政府和有關部門都積極采取了相應的措施來支持對外勞務輸出，積極推動與有關國家簽署勞務合作協議、簡化出國審批程序、建立勞務人員履約保險制度，并制定了一系列鼓勵和優惠政策，比如提供優惠貸款、減免費用等。但總體來看，支持對外勞務輸出行業發展的力度仍然不夠，支持體系不完善。企業管理人員和外派勞務出入境手續可以進一步簡化，周期仍然可以縮短。政府有關部門在維護市場經營秩序、維護經營公司合法利益方面缺乏有效的支持手段，對外交涉力度不夠。至今，我國尚未建立起一個能夠搜集并及時傳遞國際勞務市場信息的專業化網絡，經營公司和勞務人員得到的勞務信息極為匱乏，對國別市場政策法律環境不夠熟悉。我國對對外勞務輸出的法律支持也不足，對在國外發生的各種法律糾紛，也缺少相應的法律援助和支持。

二、菲律賓對外勞務輸出的現狀與經驗

擁有8000萬人口的菲律賓，是亞洲最大的勞務輸出國，是僅次于墨西哥的世界第二大勞務輸出國。從最初的因國內經濟不景氣而外出務工，到今天“菲傭”品牌的建立，菲律賓只用了20多年的時間。根據菲律賓海外就業管理局公布的數字，2008年菲海外就業人數達到137.68萬，超過2007年的107.76萬，創歷史新高。作為國家的主要外匯來源之一的對外勞務輸出，極大地推動了菲律賓的經濟發展。盡管對外勞務輸出可能會給勞務輸出國帶來一些政治、社會和文化等方面的政策風險，但對于發展中國家而言，積極促進對外勞務輸出健康可持續地發展，能夠有效地解決發展中國家勞動力過剩的問題。菲律賓對外勞務輸出中的許多經驗都值得我們學習和借鑒。

一是政府積極的支持與參與。菲律賓將對外勞務合作定位為一個產業，在勞務輸出的組織和管理等方面制定了完備的政策，從中央到地方統一協調，體系相對完善。同時，菲律賓政府還積極主動地進行勞務市場開發、與對應輸入國進行多邊與雙邊勞務合作談判，有效地消除了他國對本國勞務輸出的限制及顯性和隱性的壁壘，此舉極大地增加和擴大了菲律賓勞務輸出的海外市場份額。

二是信息供給相對充分，服務保障體系較為健全。菲律賓有專門提供對外勞務輸出信息的網站和合法規范的公司，政府在對外勞務輸出較為集中的國家的大使館專門設立了勞工事務參贊和秘書，及時提供所在國的勞務合作信息，同時幫助勞工處理糾紛、解決難題。此外，政府在財政方面也予以適度傾斜。比如，設立了緊急返遣基金、海外移民工人貸款擔?；?、法律援助基金等海外勞工基金。

三是對外輸出的勞務人員素質具有比較優勢。對外勞務輸出從勞務性質上看分為技術勞務輸出和普通勞務輸出，而菲律賓的勞務輸出人員以前者居多。在菲律賓，90%的居民可以熟練使用英語，這為其居民進行海外勞務提供了天然的優勢條件。同時，菲勞務輸出人員在受教育程度上也存在比較優勢。據調查統計，在菲律賓海外勞務人員中，接受過初等教育的占19.2%、中等教育的占29.3%、高等教育的占19%；取得學士學位的占12.28%，學士以上學位的占0.88%。菲律賓女傭受教育的程度更高。在菲律賓女傭中，具有初級以上教育水平的人占近95%，很多是大學畢業生，有的甚至是教師。良好的教育，進一步增加了菲律賓海外勞務人員的競爭力。此外，菲律賓勞務人員素質也與其高水平、嚴格的海外勞務人員培訓是分不開的。值得注意的是，菲律賓人的文化背景和民族性格也增加了其勞務輸出人員的對外適應能力。隨著外出勞務人員素質的進一步提升，菲傭正逐步從“傭家型”向“智家型”轉變，這為其贏得了更廣闊的市場。目前，“菲傭”幾乎占據了我國香港地區家政服務市場的絕大部分份額，人數超過20萬。

三、進一步加快我國對外勞務輸出的政策建議

結合現階段我國對外勞務輸出發展中存在的問題以及勞務輸出大國菲律賓的發展經驗，我們提出從以下幾個方面進一步加快我國的對外勞務輸出。

（一）加強雙邊及多邊經濟合作，進一步發揮政府涉外職能

菲律賓的經驗告訴我們，政府對勞務輸出的態度直接影響著國家勞務輸出事業的發展，在勞務輸出過程中，要充分發揮政府職能。菲律賓之所以能夠在海外勞務市場上立于不敗之地，是同政府的組織、管理、協調以及對海外勞工實施種種鼓勵政策分不開的。因此，政府應加強與勞務輸入國政府的多邊、雙邊勞務合作協議的簽署工作，建立長期的勞務合作機制，積極參與國際服務貿易規則的制訂，加強同勞務輸入國政府的協調，督促發達國家逐步放開對勞務輸入的限制，消除勞務壁壘，為我國爭取勞務輸出自由化的利益，進一步開拓海外勞務市場。

（二）完善勞務輸出立法體系，改革勞務輸出管理體系

當前，我國缺乏統一完整的對外勞務輸出立法，存在勞務輸出“多頭管理”的問題。為避免此類問題，菲律賓早于1985年即頒布了《海外就業規則與條例》。借鑒其經驗，在立法和管理過程中可以進一步完善有關的政策制度：第一，由國家專門立法機構根據我國國情建立一套完整的法律規章制度，在全國范圍內統一實行，地方各級部門只能依據國家統一的法律法規來建立自己的規章制度。只有這樣，才能夠實現我國勞務輸出行業的統一和規范管理，才能消除各級部門的“多頭管理”現象。第二，設立一個全國統一的協調機構來專門負責中央與地方在勞務輸出方面的監督、管理和協調等工作。這樣，可以防止地方政府“各自為政”、“政令不一”等現象的發生。第三，弱化政府的行政職能，強化管理職能。我國政府在勞務輸出方面對勞務輸出經營主體干預過多，承擔了較多不合理的負擔。政府各主管部門應轉換職能，把握其宏觀管理，弱化其微觀管理，給經營主體自主經營權，使勞務公司成為自主經營、自負盈虧、自我發展和自我約束的法人實體和市場競爭主體。在宏觀方面對勞務輸出主體進行監管，加強勞務輸出行業自律作用。只有這樣，才能規范我國勞務輸出行業有序發展。

（三）提高對外勞務人員素質，加強對外勞務人員培訓

如前所述，菲律賓對外勞務輸出人員比較優勢的獲得離不開系統、嚴格的培訓。菲政府規定每個出國人員，無論是第一次，還是再次出國，都要參加由招募機構或勞務人員所在實體單位舉辦的免費出國前定向學習班，基本做到輸出勞務的全員培訓，使受過培訓的勞工在國外基本上都能找到工作并很快適應環境。針對我國外派勞務人員結構不合理，高級勞務人才儲備不足的問題，應當采取以下措施來加以改善：一方面，從中央到地方建立一個統一的培訓機構，對培訓機構進行統一管理，扎扎實實做好勞動力培訓工作，提高務工人員素質。將每一個勞務人員都當成一個“產品”來經營，多形式、多層次地開展引導培訓和職業技能培訓，提高務工者綜合素質和就業競爭能力，促使勞務輸出向技能型轉變是形成勞務競爭力的必由之路。只有經過嚴格的培訓，才能實現勞務品牌所要求的勞動力質量優質化、數量規?；⒔M織有序化和競爭特色化。另一方面，加強對勞務人員培訓的管理，使勞務培訓不再流于形式。設置一個專門機構對勞務培訓的內容、時間、效果等進行嚴格考核，對合格者才給予派遣。只有這樣，才能改變我國勞務培訓流于形式的現狀，才能真正提高我國勞務人員的素質。

（四）建立起統一的、實時的勞務輸出網絡

互聯網的出現為信息的與搜尋提供了便捷條件。一種不完善和時滯的信息，不僅不會有助于決策的判斷，往往還會引入誤區。因此，我國政府不僅要由專門機構建立起一個對外勞務輸出網絡，將政府主管部門與有關部門以及國際勞務公司或境外就業服務機構等收集到的信息進行匯總，還應做好分析篩選，確保其真實性后，在網站上及時公開，以便勞務輸出單位及時掌握國際勞務輸出的最新動態，做到有的放矢，更多地爭取到勞務輸出機會。另外，要盡快建立有關技術、服務出口的科學統計系統，以便對勞動力的供求狀況進行預測和統計分析，包括跟蹤、分析、引導、扶持技術、服務出口。同時，建立國內勞務輸出后備人員的人才庫，必要時由國家統一調用。