我國基層民主創新研究論文

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【論文關鍵詞】：基層民主；議政會；探索與創新

【論文摘要】：近年來，各地基層在黨的領導下積極進行有益的民主探索與創新，取得了一定的成效。文章以浙江金華金東區東孝街道的議政會為例，進行了基層民主創新的個案分析，提出了推動我國基層民主發展的可能途徑，以期通過不斷創新民主的實踐形式，逐漸賦予民主以真實的內容。

一、基層民主的基本內容

（一）基層民主的內涵

"黨的十七大報告闡明了基層民主的主體是人民，領域是基層公共事務和公益事業，方式是"自我管理、自我服務、自我教育、自我監督"和"對干部實行民主監督"，范圍是基層群眾自治組織、企事業單位、基層政權機關和社會組織。"①

（二）基層民主的特點

我國的基層民主，不僅僅是一種自治制度，它的諸多內容是作為國家制度民主的具體化和民主內容的具體體現。因而，具有以下兩個特點：一是民主的直接性。二是民主的廣泛性。

二、推動基層民主創新的原因

"民主不應該只是一種政治形態、價值理念，更應該是一種政治實踐。"②面對中國廣大的民眾，基層的民主探索就顯得尤為重要。在建設和諧社會的大背景下，只有進一步發展基層民主，才能最大限度地調動一切積極因素為社會主義現代化建設服務，才能在新的歷史起點上發展和完善社會主義民主政治。

（一）國家政策

改革開放以后，我國政府大力倡導加快建設社會主義民主政治，尤其強調發展基層民主的重要性。如：1981年，十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確提出將"在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主"，作為逐步建設高度民主的社會主義政治制度的內容之一"。1987年，中共十三大強調"發揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦"。1997年，中共十五大把農村基層民主政治建設作為中國推進政治體制改革和加強民主法制建設，實施依法治國方略的重要內容。2002年，十六大報告把發展城鄉基層民主列入了全面建設小康社會的奮斗目標。2007年，十七大更是將基層民主定位為"發展社會主義民主政治的基礎性工程"，還將"基層群眾自治制度"納入了中國特色政治制度范疇，提升了基層民主的地位。

（二）民眾民主意識的提高

由于經濟的發展，社會結構的變動，廣大民眾的民主意識逐漸增強，政治參與的積極性不斷提高，開始慢慢有了政治上的需求。因此，基層民主也應該隨著經濟社會發展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應。

（三）基層探索本身的重要性

不同的基層面臨不同的問題，同樣的問題在不同的基層，需要不同的解決辦法。在這種情況下，很難設計出一套能解決所有問題的方案。基層最靠近問題，也最靠近解決問題的辦法。給基層一個比較大的空間，讓其根據自身情況探索突破，應該成為解決問題的基本途徑。

此外，"充分發揮基層探索的作用，可以將矛盾和問題局部化、分散化，即便探索中出了問題也只是局部問題，并不影響大局，"③在基層作一些民主的改革探索，風險少、成本低、成效大，而且更易使群眾感受到社會主義民主政治發展的成就。

近年來，在黨中央的領導下，各地基層政府都在積極進行有益的民主探索與創新，并取得了一定的成效，至少在當地是很受民眾歡迎的。例如，針對城市化建設進程中，某些鄉鎮改為街道后出現的人大權力的缺失，于是便開始嘗試制度上的突破，從而保障民眾的基本權利。浙江金華的"街道議政會"便是其中的一個典型例子，也是基層民主創新的一個良好示范。

三、案例分析

2005年12月31日，浙江金華金東區東孝街道首屆"街道議政會"召開。據稱，在街道一級設立議政會在全國尚屬首創，它是我國基層民主的一大重要創新。

（一）街道議政會簡介

1.產生原因

"東孝所在的金東區是金華市2001年成立的新區，為了推進新區城市化進程，02年8月，東孝由鄉改為街道。按街道的管理模式，原鄉鎮人大及其主席團自行撤銷，改設街道人大工委，作為區人大常委會派駐街道的工作機構。"④

"東孝雖然改成了街道，但街道辦事處基本上還是一級基層政府實體，保留著原來的財政體制，其經濟機構、社會成員等與之前并沒有發生實質變化。"⑤街道的百姓仍習慣叫東孝鄉。

鄉改街道前，鄉政府由鄉人大及其人大代表監督，民眾可以通過他們與鄉政府進行溝通。鄉改街道后，雖設立了街道人大工委，但新組織的產生并不等于職能的到位，由于其沒有法律的保障，其對街道辦事處的監督是無力的，所以人大工作在基層出現了"斷層"。東孝街道便出現了街道辦事處由誰來監督，對誰負責的問題，基層民眾的參政議政和民主監督受到了極大的影響。城市化進程加快之后，人大制度建設與城市化發展進程嚴重脫節，在全國可以說是一個共性的問題了。

同時，金東區人大也認識到了轄區街道人大工作面臨的困境，經過一系列調研之后，開始嘗試制度上的突破，"建議’在街道設立人大代表、村民代表議政會，采取定期聽取街道工作報告的形式，以加強街道工作監督’。"⑥

議政會的提法第一次浮出水面。

2.進展

在金東區人大的支持下，2005年12月9日，東孝街道黨工委下發了《關于建立東孝街道村（居）民代表議政會的實施意見》，表示要建立街道議政會，并將其列為"街道開展工作的一項基本制度"。

根據這一建議，議政會成員總人數定為32人，一個村（社區）推選一個代表，街道衛生院、學校、銀行等各一個名額，由各村（居）、企事業單位黨支部推薦。議政會接受街道黨工委領導，議政會會議由人大工委召集，每年至少舉行兩次，必要時可臨時舉行會議。東孝街道黨工委書記、法工委主任等4名街道工作人員也成為議政會成員。

3.議政會的任務

根據隨后出臺的《村(居)民代表議政會章程》，議政會的主要任務被定為兩項：一、定期聽取街道辦事處對本區域內的經濟社會發展、財政預算等的通報，并進行討論；二、及時聽取并反映人民群眾對本街道工作提出的意見、建議，協助辦事處推行工作。

（二）議政會取得的成果

議政會是區人大常委會和街道黨工委為填補當前街道無本級人民代表大會與人大代表的空白，進一步加強民主監督而設立的一種民主監督新形式。"民主監督是基層民主的重要內容，只有實施并完善民主監督，才能保證民主決策、民主管理的落實。"⑦作為民眾與行政機關之間的紐帶，東孝街道議政會在設立至今已取得了一些令人可喜的成果。

1.吸收了民意，維護了民眾的切身利益

議政會集中民智，反映了群眾的心聲和利益訴求。由于溝通渠道的暢通，在前兩次議政會所提的37項建議中，有34項關于民眾的生產、生活問題的建議，被及時辦理完畢。可以說，這在一定程度上，維護了民眾的切身利益，改善了民眾的生活環境。

2.增強了基層民主，密切了政府與民眾之間的聯系

議政會的根本生命力在于把政務公開，讓民眾了解政府的動向，它為民眾與行政機關之間架起了一座溝通的橋梁，利用這一平臺，民眾加強了對政府的監督，從而填補了鄉改街道后監督真空的缺陷，豐富并增強了基層民主，密切了政府與民眾之間的聯系。3.擴大了基層民主，基層民主隊伍不斷壯大

東孝街道的議政會作為民主實驗，很快引起了周邊街道的關注。"一周后，多湖街道也召開了類似的議政會并取得了一定的成效。"⑧浙江省內的嘉興平湖市和江蘇的揚州邗江區人大常委會都派人到東孝街道學習，在此基礎上，紛紛進行不同形式的民主探索，這在一定程度上擴大了基層民主的范圍，壯大了基層民主的隊伍。

（三）議政會存在的問題

議政會的設立，毫無疑問是基層民主探索道路上的一個創新之舉，它的成果是不可否認的。盡管如此，議政會作為一個民主實驗，在贏得一片掌聲的同時，也引發了一連串的爭議。

1.議政會在法律上缺乏依據

由于人大制度建設與城市化發展進程的嚴重脫節，設立了街道人大工委，但現在還沒有從法律上明文規定其對街道辦事處有監督權。于是設立了街道議政會，議政會雖然通過了章程，但它在法律上同樣也是沒有保證的。它提出的議案是否一定要予以答復，并沒有界定。

2.議政會代表的產生方式

議政會總成員為32人，其中有4名街道工作人員，其余的代表均由各村（居）、企事業單位黨支部推薦。這就存在這樣一個問題：這些村（居）民是否能真正代表廣大民眾，他（她）們能否反映有關民眾的切身利益問題，能否替群眾說話？

3.議政會與街道辦事處的關系

議政會由街道人大負責召開，它的存在是否會導致難以處理與街道辦事處的關系？這也很值得我們思考。失去監督的權力可以想象，擁有這種權力的人會做出什么樣的事我們也可猜測一二。而議政會的設立，使得這種權力受到了一定的制約，況且我們必須承認有些基層干部是自私利己的，議政會也不是每天都在召開，這就給某些人以可乘之機。

四、推動基層民主發展的可能途徑

在基層民主的探索與創新過程中確實會出現各種各樣的問題，面對這些問題，我們需要冷靜的思考，需要政治家們和民眾的集體智慧和共同努力。

（一）完善法律制度，在法律上保障基層民主創新

民主與法制是相輔相承的。議政會的探索沒有碰撞現行的法律，但是法律上沒有依據卻是個事實。"沒有法律作為保障的基層民主是不可能穩定向前發展的"⑨。因此，我們需要加快程序性法律的立法步伐，把群眾利益訴求納入法制化、規范化的軌道，從而使基層民主創新具有法律上的保障。

（二）轉變政府官員的觀念，加強政府的主導作用

不容否認，有些基層干部為了一己私利，抵制議政會的召開，殘酷打擊基層民主的創新。政府官員應轉變以往"視民為仆"的觀念，積極引導基層進行各種不同形式的民主實踐嘗試，不斷推動基層民主的創新與發展。

（三）民眾要加強民主意識，提高自身素質

民眾參與是基層民主的精髓。現代政治內容深廣、程序復雜，民眾要有效、客觀地參與其中，必須不斷提高自身的民主意識和能力。案例中，議政會代表的產生方式存在一定的問題。我認為在這一點上，民眾的民主意識與能力是有待提高的，他們完全可以向有關部門施壓，完善選舉制度，從而選出滿意的代表，使議政會的召開更具意義。

五、總結

民主必須有嘗試，才會有進步；民主必須重細節，才能逐步完善；民主必須不斷大膽試驗，才能最終找到適合國情的成功之路。基層通過不斷創新民主的實踐形式，使得民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權益，從而不斷賦予民主以真實的內容?；鶎用裰鞯奶剿髋c創新，可在一定程度上保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，這是社會主義民主最廣泛的實踐，也是我國社會主義本質的重要體現。

注釋：

①2007年黨的十七大政府工作報告.

②何得桂.《擴大基層民主必須直面三個問題》，載《天水行政學院學報》,2007,3.

③《發展基層民主的基本策略》，INTERNET文獻，，2007-6-1.

④《創新浙江：金華"議政會"破冰前行擴大基層民主》，INTERNET文獻，，2006-1-30.

⑤⑥《浙江首創街道"議政會"》，INTERNET文獻，，2006-12-31.

⑦羅平漢.《村民自治同史》，福建人民出版社，2006，P314.

⑧《浙江金華試水"街道議政會"》，INTERNET文獻，.

⑨李凡.《2005中國基層民主發展報告》，知識產權出版社，2006,P15-16.