南京國民政府失業問題對策研究論文

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一、以失業人員為救濟對象的治標方法

根據南京國民政府救濟失業方式的具體目的與效果的差異，可將其分為治標與治本兩種：治標方法目的是救濟已失業者，幫助他們恢復正常生活。如平民工廠、職業介紹所、公共事業、小本貸款與失業保險等；治本方法則是盡量避免失業的發生，減少失業人數，所謂的“防患于未然”，如振興實業與職業教育等。通過對治標與治本兩類救濟失業措施的分析，考求國家對自身承擔的社會責任的體認程度，它是如何調動社會各方力量，尋求治療失業的良方，揭示國家與社會之間的互動規律。

(一)臨時性救濟機構——平民工廠

平民工廠或稱為民生工廠，前身為貧民習藝所，是為了救濟失業，安排充斥于社會的失業者而開設的一種“福利工廠”，它對失業者的要求不高，享有政府的優惠與扶植政策，因地制宜相機而設，遍布全國各地，使貧苦無依的失業民眾得以生存，部分地補救了失業恐慌所造成的損失。早在1928年，省市一級的城市已經設立了平民工廠或民生工廠，市立的平民工廠為市政府社會局所屬的救濟機關之一。如南京市的第一平民工廠為接收失業人員，于是年成立，“本廠自1928年5月起算至今年1931年止共銷出布匹約8，000匹”（注：蔡光謨：《第一平民工廠沿革史及其業務情形》，《南京社會特刊》，南京市政府社會局1931年版，第131頁。），對城市的失業壓力有一定的緩沖作用。隨著省市平民工廠的成功開辦，加之全國的失業形勢愈加嚴重，1932年9月，“內政實業兩部為救濟失業起見，又會擬縣市設立民生工廠辦法及縣市政府勸辦工廠考成條例草案，通咨各省市辦理”（注：實業部勞動年鑒編輯委員會編纂：《民國二十二年中國勞動年鑒》(第三編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第60輯，臺北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁。）。其中“魯省所辦失業救濟事業，以平民工廠最有成績，1928年業已開始籌設，雖已成立無幾，實開全國縣立平民工廠之先河，辦理迄今，平民工廠已遍及全省，此項事業尤以近兩年來發展為最速”（注：實業部勞動年鑒編輯委員會編纂：《民國二十二年中國勞動年鑒》(第三編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第60輯，臺北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁。）。1932年，山東省103縣，開辦平民工廠121家，容納職員399人、工人185人、工徒1285人。與此同時，江蘇、河北、南京、上海、杭州、青島等省市結合本地實際情況，紛紛成立了此類工廠，工業類別側重于手工業，如上海在“一二八”事變后，為救濟戰區的失業工人，舉辦了各種傳習所，讓他們從事木工、印刷、針織等手工業制造。1933年，僅上海游民習藝所一處共收容失業貧民達493人。其社會效果由此可見，一方面，它可以使失業群眾獲得工作，暫時不必為生計發愁，避免發生大規模的社會騷亂；另一方面，通過政府的強制性銷售措施，工廠的產品基本上暢銷無阻，增強了其與外貨相抗衡的實力，促進國內實業的發達。在政府政策的扶持下，平民工廠短時期內會呈現一定的發展勢頭。但是，由于其資金短缺、技術水平低、規模有限與工人素質良莠不齊，后來又受到戰爭的影響，平民工廠便不能長時間地保持良好的發展態勢，以致于歇業關閉，工人再度淪為無業游民。因此僅僅依賴此手段，還難以治理長期、復雜的失業問題。

(二)經常性的救濟機構——職業介紹所

職業介紹所是調節勞動力的供給與需求的一種社會中介機構，它不僅可以預防失業，幫助失業群體順利地再就業，而且有助于提高工人的平均工資水平。我國的職業介紹，向來缺乏系統，求人求業，很難統計，可分為三種形式：(1)私人經營，收取手續費，名稱“薦頭館”之類。(2)社團辦理，收取登記費，名稱“職業介紹”之類。(3)政府公立，完全免費，名稱“社會服務”（注：李龍：《論職業介紹》，《新經濟》第11卷第8期，1944年，第204頁。）。

20世紀30年代以前，中國有所謂“薦頭行”、“媒行”或“傭工介紹所”者，皆以營利為目的而經營職業介紹事業者也；其淵源已久，所介紹之職業，皆傭工廝養之儔（注：趙恩鉅；《各國職業介紹事業沿革》，《東方雜志》第32卷第20號，1935年，第75頁。），社會上數量眾多的失業者為謀得工作，只得向私營職業介紹所交納中介費，以期獲得一份工作，失業人員多為身無分文的貧窮者，因而有相當一部分人無法受惠于這種方式。此時，隨著國外興辦職業介紹所經驗的傳入，中國當政者結合本國實際，逐漸地意識到職業介紹所的社會公益性及其重要性，為預防工人失業與保證社會安寧，1931年12月實業部擬定并頒布《職業介紹所暫行辦法》，分為公營與私營二種。各地已設之公營職業介紹所，計有北平、天津、漢口、青島、上海、南京、廣州、濟南、汕頭等處，但辦理成績顯著者頗少。至私營職業介紹所，凡由私人設立之薦頭行、中人行、傭工介紹所等均屬之，就中以傭工介紹所為最多（注：實業部勞動年鑒編輯委員會編纂：《民國二十二年中國勞動年鑒》(第三編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第60輯，臺北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁。）。1933年，北平市大概有16所傭工介紹所登記，請求介紹的總人數為1，579人，被介紹的總人數為915人，成功率約為58％。其中請求介紹工作的女性有1569人，男性僅有10人，女性能覓得工作的為901人，而男性則全部就業。可見，作為傭工，城市中失業的女性居多，男性失業者較少且易尋得再就業的機會。另外，從總體上來看，私立職業介紹所為謀取利潤，千方百計地爭取促成謀業者與用人單位之間溝通的成功，有利于遏制這一社會病態現象的蔓延。

社會團體所舉辦的職業介紹所以中華職業教育社的成績最為顯著。把職業介紹作為社會公益事業來辦理而有成效者，在國內當以附設于中華職業教育社的上海職業指導所為嚆失，該所成立于1927年，其主要工作為指導擇業、升學及介紹職業等，頗得社會的信任，其經營情況，在某種程度上可反映出全國職業介紹所的經營狀況。通過1933年中華職業教育社上海職業指導所請求介紹及被介紹人數分月統計表，可以掌握其概況。

從上表可知，請求介紹職業的男性共有1520人，女性為25人，被介紹職業的男性有385人，女性有7人獲得工作，男性就業率約為25％，女性就業率為28％。為此，少數失業者通過職業介紹所可謀得一份工作，暫緩失業危機。

國家設立的職業介紹所，“經營專力，經費充足，又易于聯絡，可以自由調查各工廠情形。而且居第三者地位，無偏于雇主或勞工方面的弊病，所以辦起來極易收效，可算是各種介紹所中的最適當者”（注：侯厚培：《失業救濟問題》，《東方雜志》第21卷12號，1924年，第78頁。）。抗戰爆發后，失業人數有增無減，局面日趨敗壞，南京國民政府行政院1938年2月27日召集有關各機關商討救濟辦法，規定救濟失業原則三項：(1)關于公務員失業，由中央與地方政府分別辦理；(2)職工失業人員，由各主管機關辦理；(3)一般失業人員，交振濟委員會辦理（注：程海峰：《1938年之中國勞動界》，《國際勞工通訊》第6卷7期，1939年，第24頁。）。按照上述三原則，重獲職業的公務員780人、職工2000多人、教育人員45，780人與數目眾多的一般失業人員，收效顯著。非常時期公立職業介紹所具有私立職業介紹所無法比擬的社會控制力，國家依靠行政強制力，運用各種手段統籌規劃，通過多種渠道為請求介紹職業的失業者提供就業信息，發揮聯系求業者與用人者之間的媒介作用。從1938年振濟委員會公布施行的難民職業介紹辦法：“難民請求介紹職業，應向辦理難民職業介紹之機關團體申請登記；辦理難民職業介紹之機關、團體，對于已經登記之難民，應盡速設法介紹比較適合其技能之職業，必要時得報請本會核辦；需要員工之機關、團體、學校、工廠、商號或個人，均得向辦理難民職業介紹之機關、團體，請求介紹員工，但于接到介紹員工函件后，無論錄用與否，均應于三日內函復，其已錄用者，并須將其服務處所擔任職務及待遇情形，分別敘明，如有更動，仍須隨時函報備查；辦理難民職業介紹之機關、團體，不得向請求介紹職業之難民及征求員工者，收受任何費用；各地辦理難民職業介紹之機關、團體，應互相聯絡協助，并聯絡當地其他機關、團體、學校、工廠、商號及熱心慈善公益人士，取得其協助，以增進工作效率；辦理難民職業介紹之機關、團體，應于每半個月將此項工作詳情，造具表冊，報告本會，表冊式樣另訂之；辦理難民職業介紹之機關、團體，應自擬定辦事細則，報請本會備案”（注：秦孝儀主編：《抗戰建國史料——社會建設(一)》，《革命文獻》第96輯，臺北中央文物供應社1983年版，第464～466頁。）。公立職業介紹所呈現出運作有序、組織規范、要求嚴格與注重效率的現代特征。(三)預先性的救濟措施——失業保險

失業保險，是依法籌集失業社會保險基金，對因失業而暫時中斷勞動、失去勞動報酬的勞動者給予幫助的社會保險制度。失業保險的直接目的是保障勞動者的基本生活，間接目的在于促進勞動者的再就業（注：鄭尚元：《第十講：社會保險和福利》，《中國工運》，1994年Z1，第70頁。）。失業保險作為一種社會穩定機制，不僅在和平發展時期，而且在頻繁的經濟危機時期和戰爭結束后的動蕩年代，可以給廣大勞動者一種社會安全感，產生對個人生活和社會經濟前景的信心，消除其后顧之憂，這既使社會趨于穩定，也給社會發展創造了較好的環境和條件。

從世界范圍來看，英國于1911年最先采用失業保險制度，“其制為雇主及工人，在保險費各分認三分之一。凡工人繳納保險費，滿十五星期者，即可享受救濟金之利益”（注：祝世康：《中國之勞工立法》，《社會學刊》第1卷第2期，第11頁。），成效顯著，其他各國紛紛效仿。20世紀30年代，世界各國普遍實行失業保險制度，以緩解失業壓力。身處窘境的中國亦試圖借助這種方式，尋求排解失業的有效途徑。早在1922年，農商部曾試圖核查匯編全國勞工失業保險組織的資料，并飭令江蘇等省調查本區勞工失業保險組織的情形。但令人失望的是，就連工業比較發達的蘇滬地區也沒有發現任何失業保險組織，江蘇省長韓國鈞在復農商部的函中說：“現在滬埠各項工業雖稱發達，而關于此項組合，專為失業保險而設者，殊少聞見。雖其從前或現在工業界中或依事業之種類，各就其部分組成一種同業團體，如某業公所，某業公會，或某會社之類，察其旨趣，間有幾許含有失業保險意味，然亦未嘗明白規定，不能確認其為失業保險之一種組合”（注：《韓國鈞關于調查蘇省勞工失業保險組織情況并附蘇州各行業勞工失業統計表復農商部咨》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，江蘇古籍出版社1991年版，第182～185頁。）。1926年10月，國民黨中央及各省區聯席會議通過的《國民黨最近政綱》，提出了要“設立工人失業保險、疾病保險及死亡保險機關”等內容。1929年12月30日，南京國民黨政府社會部制定了《工廠法》，對工傷保險、疾病保險作了詳細規定，但對老廢保險與失業保險暫未規定。隨后1931年召開的全國工商會議提出實行“強制失業保險制度案”，因其需要大量經費，本已捉襟見肘的中國財政難以承擔，所以失業保險作為預防與補救社會失業問題的有效方法，在中國遲遲無法推行。直到抗戰爆發后，中國的失業保險仍停留于立法活動層面，如1944年擬訂的《社會保險方案草案》與1947年通過的《社會保險法原則》把失業保險列為重要險種，對其保險費率、保險給付、保險機構、保險基金都作了明確規定。若能依法執行并加以普及，對于減輕失業人群的痛苦，將是不無裨益的。然而戰爭摧毀了脆弱的經濟，全國人民處于水深火熱之中，在死亡邊緣垂死掙扎。巨額的軍事開支、難民的收容和安置及其他方面占去了國家財政支出的大部分，余下不多的資金無法保證失業保險法切實有效地廣泛推行，發揮減輕失業壓力的社會功能。但是，這一時期關于失業保險方案的草擬與立法的制訂，無疑會增強國家、資方與個人的失業保險意識，使他們明確各自的社會責任，為以后的真正實施理清障礙。同時亦是一種趨向現代的解決失業的對策。

二、以未失業者為對象的治本方法

無論是平民工廠、職業介紹所，還是失業保險，它們只是應對失業的治標方法。若使失業率降到最低點只能采取標本兼治的方法，南京國民政府大力提倡振興實業與開展職業教育，探尋根治失業的有效方法。

(一)振興實業——謀求經濟之發達，消弭失業于無形

20世紀30年代，西方國家發生失業的根本原因在于工業的發達、生產的過剩及其引起的經濟恐慌。而中國則不然，工商業的不發達與農業的破產，致使許多求業者覓業無門，引發了失業危機?？梢?，實業的不發達是中國失業問題的癥結所在，只有振興實業，才是中國擺脫貧困，走向富強的根本途徑。工業的發達會帶動農業、商業的發展，無疑使更多的勞動者獲得工作，減少失業人數或者容納已失業人員，同時也會吸收一部分知識分子。

孫中山在《實業計劃》中提出了振興實業的具體步驟：“予之計劃，首先注重于鐵路、道路之建筑；運河、水道之修治；商港、市街之建設。蓋此皆為實業之利器，非先有此種交通運輸囤集之利器，則雖全具發展實業之要素，而亦無由發展也。其次，則注重于移民、墾荒、冶鐵、煉鋼。蓋農礦二業，實為其他種種事業之母也。農礦一興，則凡百事業由之興矣。且鋼鐵者，為一切事業之體質也。凡觀一國之實業發達與否，觀其鋼鐵出產多少可知也?！保ㄗⅲ骸吨袊鴮崢I當如何發展》，《總理全集》第1集下，第1016～1017頁。轉引自劉楓：《孫中山的振興實業和利用外資思想》，《學術月刊》1986年第9期，第15頁。）這種以交通運輸為先導，以礦業、農業、墾荒為重點，以機器工業為核心，以解決民生為目的，帶動整個國民經濟全面發展的經濟計劃理論，對于民國初期的經濟建設起到了一定的指導作用。隨著失業問題的日益嚴峻，政府對實業就愈加重視。1930年召開的全國工商會議曾多次提出關于救濟實業的議案，“實業為國家根本，亦即國民生計之所賴，是以救濟實業，即以救濟國民之失業，實業衰落，失業愈多，除由政府辦理屯墾、濬溶河筑路以工賑辦法救濟民生外，應請盡力提倡以濟民生辦法：一、凡國內原有工廠當酌量免除貨稅助其吸收原料，俾其出品，增加銷運暢達；二、由政府撥出資本于各項重要實業，設一模范工廠與商民共同合作，俾資提倡而知工商之甘苦，并以吸收失業工人；三、由政府組織工商銀行，俾實業工廠之金融得以流動接濟，減少經濟上的束縛；四、由政府仿照日本聘請專家組設實業指導機關，俾為國內企業家之顧問，使一切設施合乎科學與經濟之原則”（注：實業部總務司商業司編：《全國工商會議匯編》(上)，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第20輯，臺北文海出版社有限公司1987年版，第441、445頁。）?？梢?，當政者對實業的重要性與實業的振興有了更加清醒的認識與合理有序的安排。

針對中國工業的復雜現狀，煤礦等重工業大部分被英日等國家把持，棉紡織業與制絲業等輕工業作為中國民族工業的支柱工業，受到國外同類產品的競爭與排擠，銷售市場逐漸萎縮，很多棉廠與絲廠紛紛歇業倒閉。南京國民政府采取種種措施來挽救處于頹勢的民族工業。以浙江的蠶絲業為例，1927年至1930年，當地政府籌設蠶絲改良所，幫助蠶農改良蠶種以提高產量，改良的過程卻頗多曲折。改良蠶種“初試行于蕭山，以該縣蠶農均已購有土種，經省政府籌發巨款，將農民所有之土種，一律給價收買焚毀，同時以改良蠶種無價補充，而農民仍不愿接受，群起責難；嗣由指導所擔保平均有六成以上之收成，若將來結果不及此數，準由官廳按數賠償；尤恐空言不能取信，乃先將現款匯存沈玄廬先生處，俾作擔?！保ㄗⅲ荷蚓湃纾骸栋四陙碚憬【葷Q絲事業之概述》，《浙江省建設月刊》第9卷第3期，1935年，第77頁。）。幸好這幾年風調雨順，加之蠶繭與蠶絲的市場行情緊俏，農民收入尚佳，蠶絲改良初顯成效。1931年以后，國內局勢變得更加混亂，產品的銷售市場緊縮，蠶絲改良所的處境較為艱難。鑒于此，中央與地方政府對栽桑、發種、育蠶指導、收繭、繅絲、銷絲等項實施統制管理，取得了一些成績。通過這一個“點”，可窺知南京國民政府運用行政權威，采取多種手段為民族工業的發展創造有利環境。此外，在發揚民族主義的口號下，國內開展了轟轟烈烈抵制外貨的國貨運動，凝聚社會的整體力量去振興民族工業。然而，戰爭的全面爆發使中國民族工業再次陷入了絕境，為避免充當炮灰與保留基礎，國內大部分工廠進行西遷。中國實業的發展需要穩定的國內政治局面與和平的國際環境，而當時的中國卻被內憂外患弄得焦頭爛額，振興實業的夢想化為泡影。

(二)職業教育——訓練謀生技能，避免失業或增加就業機會

職業教育，就是授予未就業人員、面臨失業威脅的在職人員或已失業者從事某種生產、工作所需知識和技能的教育。中國的職業教育萌芽于洋務運動時期，于民國初年得到了充分的發展，以1917年5月中華職業教育社的創立為成熟標志。教育界與實業界各方人士面對“在失業者方嗟嘆活計之難尋，在事業界方憂慮需用人才之無多”的現狀，黃炎培提出要“溝通教育與職業”，改變普通教育與社會需求相脫節的局面，消除大學生“畢業即失業”的不良社會現象。為此，中華職業教育社創建后，通過調查研究、演講、職業指導與出版等工作的開展，對全國的職業學校及其畢業生進行定量分析，以演講的方式宣傳職業教育的思想，借助職業指導這一先決條件，為職業學校的辦學與畢業生就業指引了方向，出版關于國外先進的職業教育理論與國內職業教育的實施情況的論著，讓世人了解職業教育，增強民眾的職業教育意識。中華職業教育社沒有停留于宣傳層面，而是把注意力更多地投向社會實踐層面，從為貧寒子弟設立新的職業學校和為在職人員提供職業補習教育兩方面，積極地推廣職業教育。

在1927年南京國民政府形式上統一全國政權之前，職業教育多是由教育界與實業界的知名人士積極倡導，呼吁社會各方力量的踴躍參加與大力支持，國家很少介入。而1927年南京國民政府成立后，情況則發生了變化，為了鞏固新生政權的統治基礎，遏制勢如潮涌的失業大軍，加之職業教育在解決就業方面所具有的社會成效，政府當局運用行政權力，采取多種措施給予保護與支持，同時也加強了對社會團體的監督與控制，其中對勞工教育的重視程度尤為突出。1931年，實業部為謀全國勞工教育之發展，會同教育部擬定勞工教育設計委員會章程，并于1931年5月12日會令公布。1932年2月公布施行《勞工教育實施辦法大綱24條》，該大綱規定：“勞工教育分識字訓練，公民訓練，及職業補習三種，凡農工商各界勞工均應受此種訓練，責成地方教育行政機關督促當地農工商及其他各業之廠場公司商店等負責完成之”（注：錢景舫、劉桂林：《論中華職業教育社在近代教育中的地位和作用》，《華東師范大學學報(教育科學版)》1998年第4期，第94頁。）。隨后，全國各地一律遵照勞工教育實施大綱，籌設勞工學校。據調查，1929年，北平市共有市立民眾學校38班，學生人數1，533人，1930年增至68班，學生數為1，618人，1931年增至74班，學生人數為1，704人。其他地方情況大體類似，只是數量上存有差異。此外，政府鑒于職業指導的重要性，命各省設立專門職業指導機關。1933年7月教育部頒發《各省市縣教育行政機關暨中小學施行升學及職業指導方法大綱》，至此，職業指導實踐在官方指導下全面展開（注：孫本文：《現代中國社會問題》(第4冊)，上海商務印書館1947年版，第135頁。）。中國的職業教育秉承著“教育救國”的主旨，最初由社會團體舉辦，后來轉向了以國家倡導為主，社會辦學為輔，“使一般勞工階級，都能受過相當職業教育，獲得職業上必須的知識技能”。這種由職業學校教育、職業補習教育與職業指導等三方互動形成的職業教育，適合了中國國情。然而，抗日戰爭的爆發中斷了職業教育的繁榮局面，最終“職業救國”的夢想成為天方夜譚，其應對失業的根治作用亦受到了限制。

三、結論

綜上觀之，面對失業恐慌的種種危害，南京國民政府采取了傳統與現代交融的治理失業的措施，堅守“堵”源與疏導的原則，盡量避免失業人數的增加，同時運用多種手段促進社會再就業工程的構建，安置社會上失業與無業的閑散人員。南京國民政府憑借政權的力量，在繼承傳統的救濟失業方式的基礎上，借鑒了西方國家治理失業的方法，并訴諸于法理層面，結合各地的實際情況采用標本兼治的方法，發起了應對失業的社會運動。這種以國家為主導，社會各界紛紛響應的運動，改變了昔日社會民間勢力為之奔走呼號、國家則持觀望態度的尷尬局面。在多方力量的共同協作下，增強了社會吸納無業或失業人員的能力，為失業群體創造更多的就業機會。經過不懈的努力，失業危機得到了一定程度的緩解。

然而，南京國民政府沒有從根本上解決失業問題，實現所謂的“充分就業”。從失業對策本身而言，南京國民政府應對失業的對策不同于西方發達國家的現代式，是傳統與現代的中西雜糅式，既有對中國舊有方式的繼承，又有對西方現代方式的引進與借鑒，但主要還是依靠傳統的治理方式。這種失業對策與西方國家相比具有明顯的滯后性。如，當時一些歐美發達國家已經普遍采用失業保險制度，社會成效頗佳。而中國的失業保險僅限于法律層面(我們暫且不考慮多種因素的不利影響)，離實踐層面還有相當長的距離。此外，中國的失業對策主要側重于事后的補救，其未雨綢繆的防范能力十分有限，因而很難實現“標本兼治”的完美效果。

從客觀的社會環境來看，首先，經濟的衰敗使國家財政愈加捉襟見肘。失業救濟是一項龐大的社會系統工程，耗資巨大，國家卻無力提供其經營運作所需要的巨額資金，有些治理措施不得不擱淺作罷，如失業保險因資金的缺乏而無法切實有效地推行。為此，失業對策的社會功能受到了限制。其次，復雜動蕩的政治局面，降低了政府的行政效率。20世紀30年代的中國國內外戰爭連續不斷，南京國民政府集中力量開展政治與軍事斗爭，無暇給予失業問題更多的關注?？谷諔馉幍娜姹l中斷了原本有序的救濟行動，新一輪的失業狂潮再次襲來，政府對此是“心有余而力不足”，失業問題變成了歷史遺留問題。最后，中國幅員遼闊，人口基數過大。政府對失業救濟雖有通盤之計劃，惟因全國地域廣大，失業群眾殊多，“欲求皆沾救濟之實惠，亦惟勢所難能”。中國人口過多是勞動力市場供大于求的根源所在，也是無法根治失業的主要因素之一，唯一的辦法就是控制人口增長，而南京國民政府不可能把其作為一項長期國策加以推行?？傊?，雖然南京國民政府的失業對策存在諸多弊端，再加上客觀因素的影響，以致于失業問題最終沒有得以徹底解決，但其治理失業的嘗試及其取得的經驗，是值得我們借鑒的，對此，應當給以充分肯定。

【內容提要】20世紀30年代，中國到處彌漫著失業恐慌的陰霾。南京國民政府堅持“標本兼治”的原則，采取中西雜糅的方式治理失業，收到了一定的社會成效，反映了國家對其所承擔的社會責任的體認程度。由于失業對策自身存在局限性和局勢的日益惡化，政府無法獲得根治失業的兩個支撐點即政治的穩定與經濟的發展，最終失業問題變成了歷史遺留問題。

在20世紀30年代，失業問題是受到國人關注的一個問題，民國時期的報刊雜志時常發表國內外關于失業統計、失業救濟與失業保險等方面的論著，以期借鑒他國的先進方法，引起國家與社會的普遍注意，使中國擺脫失業的窘境。目前，史學界對這一時段失業問題的研究成果頗少，主要集中論及個別區域與人群的失業（注：這方面的成果主要有：武增鋒的《20世紀30年代大學生失業問題的教育反思》(《南京社會科學》，2003年第10期)、陳文彬的《1927-1937年上海失業人群再就業狀況述略》(《安徽史學》，2004年第3期)與胡勇的《略論一九三○年全國工商會議關于失業及工商業救濟的議案》(《南京社會科學》，2004年第10期)等。），從總體上進行論證的，尚不多見。鑒于此，本人在吸收他人學術成果的基礎上，從宏觀角度，溯其源頭，闡釋其解決的歷史路徑，總結經驗教訓，推動此領域的進一步深入，并為今日中國失業問題的治理提供史鑒。

失業現象是一種經濟制度的不良病癥。20世紀30年代，世界處于失業恐慌之中，中國亦受波及。此時，中國國內戰亂不止，日本帝國主義又掀起了侵略狂潮。加之自然災害頻發，社會秩序動蕩不安，全國經濟行將崩潰，各行各業的民眾紛紛失業，生計日艱，失業問題日益嚴峻。時人對此也有深刻的認識，“失業問題，為整個國民經濟衰落之象征，比年以來，吾國外受國際間經濟恐慌之襲擊，內因災禍之侵尋，致農村都市，均趨破壞，百業凋敝，失業問題之嚴重，遠非其他各國所可比擬”（注：實業部勞動年鑒編輯委員會編纂：《民國二十二年中國勞動年鑒》(第三編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第60輯，臺北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁。）。失業是一個涉及個人、社會與國家等方面的復雜社會問題，其爆發勢必會牽動三方的利益關系，加速了社會秩序的瓦解，動搖國家的統治基礎。

1930年11月，南京國民政府召開了全國工商會議，有一組專門討論失業救濟的議案，商討應對辦法，通過率達到80％以上。提議的內容可謂全面系統，包括提倡手工業以救濟各項失業者及一般無業游民足以生活不致附亂案、設立全國職工介紹事務局以資救濟失業案、國民失業問題救濟案、實業救濟案、擬請政府厲行職業指導救濟失業民眾案、設立勞工介紹所救濟失業案、籌設國立勞動介紹所并厲行強制失業保險制度案與擬制定勞動保護法以調協勞資而救濟失業案等，力圖從多個角度尋求解決問題的辦法。其中以南京市社會局局長的提案較具有代表性，擬定如下辦法：舉辦失業登記，統計失業概況；推廣職業教育；設立失業介紹所；興辦實業；制定失業保險法；厲行移民政策等等（注：實業部總務司商業司編：《全國工商會議匯編》(上)，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第20輯，臺北文海出版社有限公司1987年版，第441、445頁。）。不難看出，南京國民政府為更好地發揮控制社會的功能，針對失業問題欲采取層次分明的治理措施，首先設立調查統計機關，查清全國各地的失業人數、失業種類與失業原因，然后通過興辦實業、開設平民工廠、舉辦職業介紹所、實行失業保險與移民墾殖等辦法，籌建社會再就業工程，促成失業人員的重新就業。

【摘要題】民國史研究

【關鍵詞】20世紀30年代/失業問題/南京國民政府/失業對策