小議計劃生育利益導向機制的挑戰

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關鍵詞：計劃生育利益導向制度運行

內容摘要：我國計劃生育利益導向政策體系逐步趨于完善，但在實踐中依然存在著政策運行層次低，部門缺乏協調，政策銜接不足以及偏重激勵，忽視約束等問題。這在一定程度上制約著利益導向制度的不斷完善和功能的有效發揮，因而需要進一步優化政策體系和創新工作格局。

計劃生育利益導向機制的建立和實施，對轉變廣大群眾的生育觀念，促進農村經濟的發展，提高農村計劃生育家庭的地位和改善他們的生活起著重要的作用，對新形勢下提高人口素質、穩定低生育水平具有重要意義，標志著我國計劃生育工作思路和工作方法的根本性轉變，開創了我國人口和計劃生育工作的新局面。

利益導向政策的具體實踐

（一）國家層面的利益導向制度建設

關愛女孩行動。關愛女孩行動是我國開展的一項旨在提高女性地位、維護女性合法權益、促進婦女發展、推進男女平等、形成新型婚育觀念、綜合治理出生性別比偏高問題，向女孩和生育女孩的計劃生育家庭提供各種服務，或者在制度上向她們進行傾斜，使她們從中受益的一項社會活動。2005年“關愛女孩行動”在全國普遍開展起來，引導著各地利益導向政策的制定，成為利益導向機制事實上的實施載體。

獎勵扶助制度。2004年2月國務院辦公廳轉發《人口計生委、財政部關于開展對農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點工作意見的通知》，獎勵扶助制度開始在部分地區試點。2006年進入到全面實施階段。獎勵扶助制度是針對農村只有一個子女和兩個女孩的計劃生育家庭，由中央和地方財政安排專項資金進行直接獎勵扶助的一項政策。

“少生快富”工程?！吧偕旄弧惫こ痰娜Q是“西部地區計劃生育少生快富”工程，是國家針對西部地區人口和計劃生育工作實際，為穩定西部地區低生育水平以及實現西部地區人口與資源、環境的協調可持續發展而組織實施的一項工程。該工程旨在通過經濟獎勵和政策扶持，在生育政策比較寬松的地區鼓勵符合政策規定可以生育3個孩子的夫婦，放棄生育1個孩子，并采取安全、可靠的長效節育措施。

計劃生育家庭特別扶助制度。又稱獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度。2007年8月，我國正式出臺計劃生育家庭特別扶助制度，并在全國中、東、西部地區的10個省市開展試點工作。主要內容是對獨生子女傷、病殘或死亡后未再生育或合法收養子女的夫妻，滿49周歲后，按規定條件由政府給予一定扶助金，直至亡故或子女康復為止。

（二）地方層面的利益導向實踐

獎勵制度。一是落實對農村部分計劃生育家庭的獎勵扶助。二是節育獎，即對自愿放棄二胎生育指標、終生不再生育的農村家庭給予一次性獎勵或按月給予獎勵。三是貢獻獎，主要是對“一女戶”符合再生育政策而放棄生育指標，自愿領取獨生子女父母光榮證的家庭。四是法定獎，即獨生子女父母獎勵。優惠制度。優惠制度是一種對計劃生育家庭減免一定數額的費用或給予一定補助的利益導向制度。目前的主要做法是收入分配上的優惠以及教育和就業方面的優惠。優先制度。優先制度是在同等條件下，優先向獨生子女家庭和“二女戶”家庭進行傾斜和給予照顧的一種利益導向制度。扶助制度。這一制度主要以“三結合”工作和少生快富”工程為操作平臺，一方面著力解決農村計生貧困戶生產和生活中的實際困難；另一方面則是將具體扶助措施與發家致富相結合，使計生家庭真正實現少生、優育、快富。保障制度。首先是養老保障。主要形成兩種模式，一是納入城鄉一體化的社會養老保險體系；二是建立農村計劃生育家庭養老保險制度。第二是醫療保障。很多地方以農村新型合作醫療為制度載體，通過給予參保補貼的方式，使農村獨生子女戶和“二女戶”家庭優先優惠享受到醫療保障。第三是公益金制度。政府設立的扶助特殊計生家庭的公益性基金，援助對象主要是獨生子女父母意外傷亡、計劃生育手術并發癥家庭和計劃生育低保戶等。第四是獨生子女保險。政府為獨生子女家庭買單辦理商業保險，提高獨生子女家庭抗風險能力的一種利益導向制度。懲罰制度。獎勵扶助重在利益激勵，依法懲處重在利益制約，二者相輔相成。在當前人們的婚育觀念仍較落后、政府財力有限的現實情況下，依法制約應成為利益導向機制的重要組成部分。目前的懲罰手段主要是向不按政策生育的家庭征收社會撫養費。近年來，很多地方逐步建立起了“懲處多生、獎勵少生”的合力機制，加大了依法征收社會撫養費的力度。

利益導向機制建設面臨的挑戰

普惠政策與計劃生育政策在導向上的沖突。近幾年，國家實施“民生”工程，相繼出臺了一系列普惠性政策，實實在在惠及了千家萬戶。但是，這些政策基本上都是按照家庭人口數量進行補助，或根據家庭經濟狀況進行篩選，在導向上沒有考慮計劃生育的因素，沒有考慮計劃生育家庭的利益，反而使計劃生育家庭失去了以往從這一部分政策和項目中得到的優先、優惠，而且由于家庭人口少，得到的優惠和補償遠不及多子女家庭，客觀上造成了“多生多受益”、計劃生育家庭吃虧的現象，形成了與計劃生育政策的矛盾和沖突。

計劃生育家庭養老保障制度亟待提升到國家層面。利益導向制度設計中解決農民養老問題的制度依然滯后，實施中的獎勵扶助等項目不能從根本上解決農村計生家庭的養老問題。很多地方也在積極進行嘗試建立針對農村獨生子女戶和“二女戶”夫妻的養老保險制度，并在局部加以實施。但是，由于國家缺乏相關政策，各地自主實踐的結果是多種形式的計劃生育養老保障政策遍地開花，這一方面形成養老保障制度碎片化的發展趨勢，不利于養老保障制度建設；另一面受地方財力和制度規范性的影響，這些地方性政策的前景難料，一旦中途夭折必然會失信于民，也會影響到利益導向機制的公信度。因此，由中央政府出面制定和實施針對計劃生育家庭的統一的養老保險制度成為目前一項十分迫切的任務。只有上升到國家層面，才能使這一制度更具穩定性、長期性和規范性，才能體現基本國策的特點。

因此，由中央政府出面制定和實施針對計劃生育家庭的統一的養老保險制度成為目前一項十分迫切的任務。只有上升到國家層面，才能使這一制度更具穩定性、長期性和規范性，才能體現基本國策的特點。利益導向政策多而散，缺乏系統性。已經出臺的計劃生育獎勵、優先、優惠、扶助等制度，除了獎勵扶助制度外，都是各有各的做法，對象、標準不一，各種單項措施幫扶金額都不大，有些措施還缺乏連續性。種類繁多的政策缺乏整合且力量分散，既不利于利益導向機制建設的整體推進，群眾也難以做到知情，從而影響了利益導向政策的實施效果。缺少具體保障措施，獎勵優惠政策兌現難。由于各地經濟條件和工作基礎不同，國家和各省制定的計劃生育獎勵優惠政策多是一些原則性規定，對具體的兌現方法和兌現措施沒有明確的規定，給各地留下了很多的自主空間。尤其是在市場經濟形勢下，隨著經濟主體日益多元化，用工形式越來越靈活，企業在兌現計劃生育獎勵優惠政策方面的積極性比較低，也難以對其進行監督。同時，由于缺乏配套的監督機制和獎懲機制，對于兌現不力的地區和單位，人口計生部門往往又無能為力，從而造成“兌現與不兌現一個樣、兌現好與兌現差一個樣”的局面，進一步加劇了兌現難的問題。處罰彈性大，激勵效應難以體現。對一些違反計劃生育政策的家庭，社會撫養費實際征收的標準過低。另外，一些計生部門和基層政府沒有嚴格執行計劃生育政策，對意圖超生者睜一只眼閉一只眼，一旦超生成為事實，便“繳錢了事”，一些地方甚至存在“放水養魚”的問題，這樣就會導致遵守計劃生育政策的群眾心理嚴重失衡，產生了負面的誘導現象。

相關建議

一是準確把握人口和社會經濟發展方向，做好人口和計劃生育政策與各種惠民政策的銜接，確保計劃生育家庭真正得到實惠。二是緊緊把握解除農民養老的后顧之憂這一主線，借助當前我國正在部署新型農村社會養老保險試點工作這一有利時機，推動建立國家層面的農村計劃生育家庭養老保險制度。三是不斷總結各地利益導向制度實施中的經驗教訓，完善國家層面利益導向的政策措施。

參考文獻：

1.李建民.計劃生育利益導向機制的理論闡釋與廣東實踐[J].南方人口，2008（2）

2.周麗蘋.計劃生育利益導向的理論與實踐—結合浙江實際的理論分析[J].人口與經濟，2006（4）