計劃生育服務與管理機制綜述

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流動人口是我國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現出的一支新型勞動大軍。他們為我國經濟發展和社會進步做出重要貢獻。山東省是流動人口大區域，流動人口總量現已突破1000萬人，其中跨省流動人口達到510萬人，是"五普"時的2．4倍。流動人口的主體是處在生育旺盛期的育齡人口，其中19～30歲年齡段的占全省外出勞動力的69．3％，35歲以下的達到80％。這個流動的龐大育齡群體，不僅使傳統的公共管理和社會服務面臨嚴峻挑戰，而且給人口計生工作帶來了新的更大的難題。這就要求我們必須積極應對新形勢，堅持與時俱進，著力攻堅破難，加快建立完善新機制，切實做好流動人口的計劃生育管理和服務工作。

一、流動人口計劃生育服務與管理中的難點問題。

做好流動人口計劃生育管理和服務工作，是新時期穩定低生育水平、統籌解決人口問題的重要任務。從現實情況看，流動人口計生服務與管理的難點問題主要表現在以下四個方面：

1、婚育信息難掌握。流動人口人員構成的復雜性、就業行為的隨意性、生育行為的隱蔽性、文化的多樣性增加了服務與管理的難度。同時，他們的工作、生活環境差，自我保健意識和能力不高，難以及時獲得避孕節育指導和計劃生育技術服務，流出地和流人地人口計生部門也很難及時、準確地掌握其婚育動態。山東省違法生育案例調查顯示，違法生育者39．61％發生在區域外，24．71％發生在區域內市外，12．12％發生在市內縣外，在戶籍地的占23．53％。人口計生部門對89．41％的違法生育行為不了解其婚育現狀，10．59％屬管理無效，強行生育。

2、合法權益難以保障。農民工除了普遍存在的-工資拖欠、勞動安全無保障、居住條件差等問題外，在就醫、子女入托入學等方面也享受不到應有的公正平等待遇。就人口和計劃生育工作來說，一是流人地沒有真正將流人人口納入常住人口的服務與管理體系，未能使其真正享受同等的計劃生育生殖健康和婦女保健服務，對法定的免費計劃生育基本服務未落實到位。流動人口對流人城市缺乏歸屬感和認同感。二是流出地對外出計劃生育家庭的獎勵優惠政策難以兌現。流動人口依法應得到的服務往往在兩地互相推諉中落空，他們實行計劃生育的合法權益直接受到侵害。

3、以現居住地為主、兩地共管的協調機制難形成。一是各區域地方人口和計劃生育立法規定生育以女方戶籍管理為主的原則。"以現居住地為主"的管理體制與現行的生育管理存有沖突，致使流動人口計劃生育服務手冊和生育服務證辦理兩地推諉、互相扯皮。二是現居住地普遍存在管理不到位或不想管到位的情況。迫于人口目標責任制考核的壓力，有的地區在統計工作中，對外來人員生育、政策外生育信息故意隱瞞不報或是虛假上報的問題比較突出。三是戶籍地片面強調"現居住地為主"，忽視共同負責協助管理的職責。有的只知開具證明，人走后則不再過問；有的甚至對流人地提交的信息有來無回。

4、違法生育難處罰。一是流動人口流動性大，違法生育查證屬實難、送達難。二是流動人口大多來自經濟欠發達地區，家境貧困，即使作出社會撫養費征收決定，也因征收對象無償付能力而難以執行到位。據對2007年上半年違法生育調查顯示，按時足額繳納的占45．3％，部分繳納的占36％，完全不繳納的占18．6％。三是戶籍地和現居住地征收標準差異懸殊，一些違法生育行為人絞盡腦汁鉆法律的空子，惡意規避處罰。四是對不按時參加孕檢、不及時終止意外妊娠、不按時寄回有關證件者缺乏有效管理手段和法律支持，基層在日常工作中有時陷于兩難的境地。

二、流動人口計劃生育服務與管理難的原因。

形成流動人口服務與管理難的因素是多方面的，具體分析主要有以下原因：

1、認識上有偏差，制度上有缺陷。一是在全社會尚未真正樹立理解、尊重、善待的意識，沒有體現"公平對待、一視同仁"的原則，就人口計生工作而言，流人人口沒能與常住人口一樣獲得服務、參與管理、實行救助的市民化待遇，致使流動人口的生殖健康需求得不到滿足，違法生育行為得不到有效制止，合法權益得不到應有的保障。二是流人地片面強調管理，忽視以人為本，便民維權。三是由于法律制度的不完善和管理體制的缺陷，使得流動人口中的孕婦更容易獲得非法鑒定胎兒性別和選擇性別的人工終止妊娠的機會。

2．、流動人口計劃生育綜合治理機制不夠完善。流動人口管理涉及面非常廣泛，僅靠人口計生部門難以服務與管理到位。在流動人口服務與管理方面，一是《國務院關于解決農民工問題的若干意見》文件下發前，政府缺乏統一的牽頭部門，實際工：作中存在著"決策難、協調難、落實難"等現象，未真正形成綜合治理的局面。二是在深化國企改革、戶籍制度改革、農村稅費改革、行政審批制度改革中，有些部門推出的政策措施，沒有充分考慮對人口計’生工作產生的負面影響，在一定程度上弱化了綜合治理的力度；三是行政許可法頒布實施以后，流動人口"一證先行、無證不辦"的規定難以落實。

3、流動人口管理機構不健全、力量薄弱。流動人口變動性大，信息交換量重，數據的收集、錄入及上報需要從村居、街道到縣各級的密切配合，投入足夠的精力?，F有的按戶籍人口數量配置機構編制和管理人員的現狀，遠不能適應以現居住地為主管理體制的需要。目前，部分縣沒有設立專門的流動人口計生管理機構，鄉鎮(街道)只能由計生辦人員兼職，難以承擔日益劇增的流動人口服務與管理的重任，即使有的縣設立了流動人口管理站，屬事業單位，不具備執法權，開展工作難度較大。

4、經費投入不足是制約流動人口計劃生育市民化服務落實的瓶頸。有的地方沒有合理核定流動人口計劃生育管理和免費服務的支出成本，流動人口計劃生育管理和技術服務未納入現居住地財政預算。流人人口越多，現居住地管理任務越重，經費投入越大，財政負擔越重。經費問題直接影響到屬地化管理和市民化服務的落實。

三、對策與措施。

要加快破解流動人口難題的進程，人口計生部門必須堅持以人為本的科學發展觀，順勢應時，更新觀念，理清思路，按照"公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務"的指導方針，進一步加大工作力度，加快建立"屬地化管理、市民化服務、信息化支撐、依法維權、綜合治理"的流動人口計劃生育服務與管理體系。

1、全面落實屬地管理體制，依法明確社會各方職責，實現無縫隙覆蓋、無漏洞服務。按照"城市流人抓社區、市場流人抓雇主、單位流入抓法人、房屋租賃抓房東"的原則，突出四個依托。一是依托社區，夯實流動人口服務與管理的根基。把流動人口計劃生育服務與管理納入社區建設總體規劃，把流動人口計劃生育服務與管理重心下移到社區(村、居)。整合社區資源，將流動人口計劃生育工作與暫住人口登記、警務責任制、出租房管理、住宅物業管理、工商注冊登記、勞動用工管理等項工作相結合，構建流動人口合署辦公平臺，共同搞好服務與管理。二是依托單位，落實法定代表人管理責任。街道與轄區內國有、集體企事業單位法定代表人簽訂責任書，與民營、股份制企業簽訂協議書，落實管理責任，配合社區做好外來人員的計劃生育服務與管理，接受街道辦事處的指導檢查、監督考核。三是依托房主，加強出租房管理。對工作單位不固定、在社區租賃房屋的流動人口，實行"全貌劃片、戶況顯示、聯合服務"和"逐戶建卡、依房管人、同住同管、優質服務"的做法，并在社區劃分責任區域建立"房主管房客"制度。四是依托協會，開展村(居)民自治。在流動人口集中的社區、企業、市場建立流動人口計生協會，實行自我教育、自我管理、自我服務、自我監督。

2、大力推行市民化服務，依法維護流動人口合法權益。一是盡快修訂國家、區域流動人口計劃生育法律法規，為市民化待遇的落實提供法律保障。二是堅持公平對待、一視同仁，為流動人口提供便捷、高效的服務。采取切實措施，保障流動人口依法生育，依法享有免費技術服務和獎勵政策兌現，依法獲得計劃生育生殖保健服務以及法律法規規定的其他各項權利。三是在政策導向上求突破。對流動人口計劃生育家庭在就業、就醫、子女人托、入學等方面提供優先、優惠服務，營造關心、關注、關愛流動人口的社會氛圍。

3、創新服務手段，提高流動人口計劃生育信息化水平。要充分利用信息化技術和手段，建立完善信息交流、共享與反饋的長效機制。一是完善流動人口信息交流共享制度，形成穩定可靠的工作運行機制。建立統一的流動人口信息數據庫，整合規范區域際流動人口信息交流工作制度、區域內流動人口信息管理制度、區域內流動人口信息網上信函聯系制度，提高信息交流、查詢、聯系、反饋的及時性、準確性。二是強化流動人口信息網上交換和交流的監控督查。實行一月一調度、每季一通報制度，促進服務與管理的科學化、規范化。三是加強系統內部、地區之間、部門之間的團結協作，形成資源共享、優勢互補、良性發展的工作格局，實現資源整合、信息共享。四是以區域內人口計生系統"三網一庫"為基礎，充分利用政府及相關部門的信息網絡，加快建立和完善橫向互通、縱向延伸、良性互動的人口信息共享體系，推動人口信息跨部門、跨地區資源互補、信息共享。

4、建立科學務實的考核評估制度，促進流動人口服務與管理上水平。一是制定流動人口服務與管理雙向考核評估指標體系，促進以現居住地為主，兩地共同管理職責的落實。對現居住地重點考核計劃生育率、綜合治理、免費服務、信息聯系制度、市民化服務和經費投入等內容，加大對流動人口違法生育的考核權重；對戶籍地重點考核婚育證明辦理和及時回函率，依法落實獨生子女父母獎勵政策和流出前避孕節育措施落實等內容。二是加大平時抽查、薄弱環節專項調查和通過網絡交換流動人口信息準確度的考核力度，積極探索將流動人口管理考核辦法、考核重點逐步過渡到平時抽查和信息網絡的覆蓋率、準確率上。三是實行常年有獎舉報制度，把流動人口的服務與管理置于社會的監督之中。四是加大對相關部門履行法定職責的考核力度，充分發揮人口目標考核的引導、規范、保障和監督作用，促進流動人口的綜合治理，提高流動人口計劃生育服務與管理水平，努力推動人口和計劃生育工作實現更好更快地發展。

5、加大齊抓共管力度，抓好綜合治理。積極構建黨政領導、部門配合、各方參與、優勢互補、資源共享的工作格局。一是建立部門聯動機制，形成齊抓共管的合力。成立由政府牽頭，綜治委、人口計生、公安、民政、勞動等部門為成員的流動人口計劃生育服務與管理領導小組，明確各成員單位職責，建立聯席會議、綜合執法、信息通報、督查督辦制度，及時解決流動人口服務與管理中的重大問題。二是建立區域協作機制，加大邊界地區綜合治理力度。通過與相鄰地區定期召開聯席會議，簽訂雙向協作意向書，明確各方責任。建立邊界地區清理清查聯手、治理出生人口性別比聯動、行政執法聯合、信息交流聯通、優質服務共贏的"四聯共贏"機制。三是完善現居住地與戶籍地共同管理的協調機制，做到互聯、互通，在時間、空間和信息掌握上不留漏洞。