西部構建城鄉一體化社保體系

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提要:隨著我國西部大開發戰略的實施及經濟體制轉型速度的加快，西部地區工業化、城市化、現代化的進程快速提高，隨之形成了的城鄉迥異、相互隔離的“二元”社會保障制度。因此，建立涵蓋西部城鄉一體化社會保障模式成為完善西部社會保障體系建設的當務之急。筆者從經濟學、社會學的角度分析了西部城鄉一體化社會保障模式的框架體系，并提出了相關保障措施建議。

關鍵詞:社會保障；社會轉型；農村社會保障；一體化

1問題的提出

根據發展經濟學的觀點，人類社會總是要經歷從傳統經濟社會向現代經濟社會過渡的不同發展階段，而且各個階段都有其各自的城鄉經濟社會結構。我國是發展中國家，具有城鄉二元格局的典型特征，在建立社會保障制度時似乎更多地強調了區別對待，沿襲了計劃經濟時代所形成的城鄉迥異、相互隔離的“二元”社會保障制度。從歷史上看，與城鎮居民普遍享有社會保障的情形不同，社會保障對農村居民的覆蓋是極其有限的。新中國成立后，我國政府著手建立了面向城市企業勞動者的社會保障制度。在農村，通過和集體化，實行以家庭為主的、家庭與集體相結合的保障制度。作為現代社會保障核心內容的社會保險并未在農村實施，造成城鄉社會保障明顯的二元化特征。從整體上看，盡管建國以來黨和政府在農村逐步實行了一些社會保障措施，如社會救濟、救災、實行“五保戶”制度等；制定了有關的條例和法規，如社會優撫安置等；興了一些社會福利事業，如敬老院、光榮院、福利工廠等。但是，在農村實行家庭聯產承包責任制以前，以社隊為基礎的集體保障在保障項目、保障水平和保障內容上都無法與城鎮職工的“單位保障”相提并論。20世紀80年代初期推行的農村承包責任制，傳統的集體核算制被打破，農戶成為獨立自主的經營單位，原來靠集體經濟制有限的保障已名存實亡，除個別特殊對象外，農村居民基本靠土地保障，使原有的農村社會保障制度喪失了賴以支撐的集體經濟基礎，農村社會保障建設陷入停滯不前的狀態。土地承包責任制的實施，將農村居民的保障推向家庭保障和土地保障，農村地區經濟發展的不平衡使得農村居民沒有被社會保障制度覆蓋。此外，隨著西部大開發中工業化、城市化、現代化進程的加快，土地已不能抵御農民面臨的越來越大市場競爭風險和生活風險，給社會發展帶來極大的隱患，尤其是占農業人口比重較大的西部地區矛盾更為突出，而城鎮和農村的非公有制經濟主體中的勞動者沒有納入社會保障覆蓋范圍中，經濟主體多元化、勞動力市場化、收入差距擴大化和社會階層分化諸多社會問題的出現，如果不建立城鄉一體化社會保障制度，勢必引致社會矛盾激化，直接影響市場經濟體制改革的步伐和經濟的穩定發展。

目前我國正處于提高工業化水平和調整產業結構的社會轉型階段，城市化的迅速崛起，使大批沒有社會保障基金，特別是社會保險基金積累的農村居民在轉變為城鎮居民后給城鎮社會保障體系帶來巨大的沖擊。因此，建立城鄉有機銜接、一體化的社會保障模式可以更好地借助政府的力量，在完成風險有效分散和損失分攤的基礎上實現社會穩定，在最大范圍內通過社會保障的轉移支付功能達到社會的公平和穩定。

以陜西省為例，陜西是西部開發的橋頭堡，在西部城市化、工業化發展中具有重要地位。隨著西部大開發戰略的推進，陜西城市化、工業化發展速度的逐步加快，城鄉間社會保障矛盾日益突出。據統計，1998年，全省參加養老保險社會統籌的單位達1.54萬戶，職工158.2萬人，離

退休職工51.1萬人，養老基金當年收入17.4億元，其中單位繳納13.7億元，個人繳納1.8億元；支出19.2億元。1998年全省參加失業保險職工達232萬人，失業保險收入1.4億元，支出1.3億元，享受失業保險的職工5萬余人。到2000年，企業離退休人員已達72萬人，農村定期享受救濟人員有147706人，城鎮享受定期救濟人員28457人；城鎮從業人員470萬人，城鎮享受社會保障的國家職工119048人，集體職工13404人，離退休人員222618人；城市居民最低生活保障標準115元ö人，城市居民最低生活保障金人均支出水平僅為64元ö人，均低于國家標準。企業職工基本養老保險基金其他收入占當年收入的0.05%而支出則占當年支出的99.63%。由此可見，城鎮個體之間、城鄉之間都存在不同程度的差異化，這種差異使西部地區的社會保障制度建設進程緩慢。

2建立西部城鄉一體化社會保障模式的理論基礎

西方國家社會保障制度的建立均與工業化的迅速發展相伴而行。社會保障從工業化起步階段的“特殊主義”向工業化高級階段“普遍主義”的發展，不僅適應了社會結構變動的需要，同時也促進了社會結構的整合與一體化，甚至成為社會結構轉型的一個重要的標志與內容。工業化、城市化導致的社會結構從傳統向現代的轉型，以及自給自足的小農經濟向現達的商品經濟的轉變，使社會生活的風險結構發生了重大的變化，過去人們賴以依存的傳統保障方式已開始過渡到現代保障方式。然而，不論社會成員所從事的職業和所在地域有何種差別，在社會生產和社會生活過程中，都不可避免地承受一定的風險，這些風險表現為:一是自然風險，如天災，人的生以及先天素質的機能缺陷等等，由此引發生活危機。二是社會風險，如社會變革中的意外事故，人口眾多，家庭負擔沉重，個體社會化失效等，使社會成員無法預期未來社會風險所帶來的保障壓力。

三是經濟風險，由于社會競爭的日趨激烈，由于社會成員所屬單位經營失利而造成個體失業，使社會成員無法得到基本生存所需生產資料和生活資料，由此遭受損失和傷害。根據馬斯洛的需求層次理論，社會成員的需求是以層級的形式出現的，并由低級向高級層次逐漸遞進發展，其中生理需求、安定或安全的需求是社會成員的最基本的共同需求。社會保障的職能就是在很大程度上確保每位社會成員擁有憲法所賦予的基本生存權。因此，從社會成員承擔風險及需求出發分析社會保障體系。

2.1我國農村社會保障體系框架

農村社會保障是以法律為依據，以國家、集體、農民投入為主體，對暫時或永久喪失勞動能力或因意外事故而在生活上發生困難的農戶給予物質幫助的制度，其目的是穩定和提高農民物質文化生活質量。農村社會保障主要包括社會保險、社會福利和社會救濟三個方面.我國的農村社會保障長期以來處于社會保障體系的邊緣，在我國城市化進程和社會轉軌期，有相當部分社會保障的內容將整個農村人口排斥在社會保障體制之外。目前在農村社會保障項目中最重要的是社會救濟、合作醫療和養老保險。這是由工業化過程中的農村的實際情況所決定的。

2.2我國城鎮社會保障體系框架

我國《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中將我國城鎮居民社會保障的主要由社會保險、社會福利、社會救濟、社會優撫和社會互助五部分構成，隨著產業結構的調整，國家確定了“兩個確保”的指導方針，出臺了最低生活保障的措施。其中城鎮職工的社會保險在社會保障占到絕大比重，包括基本養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險等。

城鎮社會保障體系

可見，在兩種保障體制中有共同的保障項目，即養老保險、醫療保險、社會福利和社會救濟，這為建立城鄉一體化社會保障模式奠定了基礎。

3建立西部城鄉一體化社會保障模式

一個地區社會保障工作的進展程度同其所處的經濟發展水平有著密切的關系，它涉及到該地區整個社會經濟資源的分配與社會公正、政府責任等。由于西部地區經濟發展水平較東部沿海地區相對落后，因而導致西部地區的社會保障制度建設較東部發達地區相對緩慢。在國家進一步加大對西部地區投資和西部大開發的戰略指導下，西部地區的經濟發展將迅速提高，為此，應該盡快建立符合西部地區社會發展的城鄉一體化社會保障模式，即建立基本保險普及化、一體化、社會化；職域型保障與地域型保障相結合、權利與義務結合、公平與效率結合、自保與互保相結合，主體多元化、籌資多渠道、結構層次化的社會保障模式。

隨著西部經濟發展環境的逐步改觀，在保障項目上應該逐步擴大城鄉以養老保險、醫療保險為主的基本保險覆蓋面，建立個人儲蓄性保險機制，并通過代際繼承的激勵手段提高參保人的積極性，實行自主繳費、財政補貼、代際傳遞。同時按被保障對象所在職域和地域的不同劃分多層次、多結構的保障內容，并通過建立信息化平臺將二者有機結合，體現被保障對象的權利義務對等性和公平效率性。對于社會福利和社會救助則應體現城鄉居民的平等性，具體實施可采用地域性保障。目前我國屬職域性保障的主要表現為城鎮職工的社會保障，屬于地域性保障的主要是農村居民、城市無固定收入者及家庭婦女的社會保障。此外，城鄉最低生活保障制度、兒童及老人照顧、社區服務等也屬地域性保障。

社會保險權利平等理論和社會保障的普遍性原則決

定了勞動者之間，只存在著社會保障交費額和享受水平的不同，而不應該存在有無保障的差別。實行社會保險的普及化，即對勞動者而言，不論其所屬部門和行業，就業單位所有制形式，就業或失業，只要遭遇暫時或永久喪失勞動能力，生存發生困難，都應無例外地得到社會給予的基本生活的物質保障。市場經濟和勞動制度改革要求勞動力在社會范圍內可以自由流動，因而基本的社會保險對所有的勞動者在給付標準和辦法上應是統一的，實行社會統籌和個人賬戶相結合，不存在由于所有制和身份不同的差別，特別是對基本生活保障和基本醫療保障，應不分所有制，不分產業，不分用工形式，不分地區，所有勞動者是統一的。這樣可以促進勞動制度改革和產業結構調整所引起的勞動力在不同所有制單位和不同地區之間流動，也可以克服勞動制度改革和產業結構調整中勞動力流動和再就業的障礙。同時，西部人口的增加以及社會的老齡化問題日益突出，對社會保險的需要不斷增加，應該建立國家法定的基本保險外，還應附之于職域型和地域型相結合下的補充保障和個人儲蓄，以及最低生活保障的多層次保障結構。

4構建西部城鄉一體化社會保障模式的對策建議

為確保西部地區城鄉一體化社會保障模式的實施，改變被保障對象與其所屬單位的依賴和依附關系，社會保障必須實行統一集中管理，即統一決策、統一收繳，積累的社會保障基金統一運營增值，統一服務。

4.1統一管理、分級管理

目前，我國社會保障中的社會保險、社會救濟、社會福利等項目的實施缺乏統一管理機構。為實現西部地區社會保障內容、管理、服務的社會化和一體化，從長遠的發展目標來看，應建立統一管理的社會保障機構，統一的社會保障業務管理機構，統一的基金運作機構，統一的監督管理機構。社會化服務和管理的主體是社會保險機構和社區組織，要建立以社會化管理為主，社區為主要依托，單位管理為輔的管理服務體系。

4.2加快信息化水平建設

加快西部地區社會保障管理的信息化、數字化建設，及時統計和了解西部地區社會保障的覆蓋范圍、保障水平、管理服務以及信息化交流。便于勞動者在區域間流動是及時交納保障金，同時監督相關單位對勞動用工人員的保障措施的具體落實情況，監督社會保障資金的使用及籌集、運營狀況。

4.3加大政府財政及政策支持

西部地區的地方政府應在扶持本地區經濟發展的同時，加大對社會保障資金的投入力度，并對積極參保、投保的地區與行業給與經濟發展等方面的政策支持，將城鄉一體化社會保障制度建設作為西部發展與穩定的長遠戰略納入發展規劃。盡快發展地域經濟，縮小地域差距，提高收入，改善西部城鄉居民的物質生活水平，最終實現全社會成員都有所依、有所保的小康社會。

4.4加強法律法規建設

目前，由于我國現行的社會保障法律體系與市場經濟發展的要求不相匹配和完善，致使在具體實施中缺乏必要的法律保護，無法做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。制約了西部地區社會保障的改革進程，因此，應本著公平與效率的原則，以國家頒布的憲法和相關法律為依據，根據西部地區經濟、社會、文化發展的特點，逐步建立完善城鄉一體化社會保障制度的法規建設。

4.5加快經濟發展，提高保障水平

利用各種資源，發揮市場和政府的雙重機制，解決產業結構的升級以及由此帶來的城市化問題。在加快現代部門產業結構調整的同時，也應加快對傳統部門生產技術水平的改進，通過現代部門擴張對傳統部門的觀念與制度現代化產生的影響——新技術提高產量，土地使用制度得以改善，農民進入農業合作機構保障等等，提高農業勞動力的邊際生產率。要加快產業經濟發展，使得第二和第三產業在產業結構中逐漸占據主導地位，消化吸收城鎮和農村大量的剩余勞動人口，加快城市化進程，逐漸消除城鄉二元結構及其造成的社會矛盾，尤其是要解決好“三農”問題。三要加快區域經濟發展，發展區域特色經濟，帶動地方經濟的快速發展，加大保障投入，完善社會保障項目，帶動社會保障水平的總體提高。