村級治理的困難與戰略

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20世紀80年代之后,社會資本的功能逐步得到重視。它由社會學家率先提出,而后被經濟學家、政治學家等廣泛采納并用來詮釋和說明各自研究領域問題。早期的文獻主要致力于社會資本的內涵、形式、特征和作用等。經過二十多年的積累,社會資本理論和應用研究不斷拓展。社會資本理論在西方學術界一經出現就引起了廣泛的爭論?？傮w趨勢是越來越多的研究者對社會資本理論研究持肯定的態度。20世紀90年代以來,國內一些學者也注意到了社會資本的解釋能力以及在中國社會的適用性。目前,社會資本理論被認為是解決集體行動中個人利益與公共利益沖突的新嘗試。在這一方面,它之所以引起人們的關注,是因為它證實或力圖證實信任、寬容和集體行動在解決社會問題時的重要性。

一、村級治理的困境:社區社會資本缺失

集體行動困境日益成為村級治理的普遍困境。由于干群之間、村民之間缺乏基于相互認同而形成的基本的信任、團結與合作,在村級治理活動中,更多的是猜測、質疑甚至暴力。集體的規模越大,信念、價值理念更為多元化,就難以達成合作,促成共同利益。從社會資本的角度來看,村級治理的困境中所體現出來的是社區社會資本缺失。本文中所討論的社區社會資本可以這樣界定:嵌入于社區治理網絡并能提升社區治理績效的資源,是社區治理主體在社區治理過程中開展經常性活動的互動中所形成的共享知識、理解、規范、規則、信任和期望。我們調查小組在T村作深入訪談時,S書記講起的有關T村村級治理遭遇困境的兩個案例具有一定的代表性。

案例1:村級企業轉制與干群矛盾。1996年,村里的聯營企業由于受宏觀經濟影響面臨的形勢也非常嚴峻。有一些行業不景氣聯營企業面臨一年虧損50萬元的可能。在這樣的背景下,村委會經過反復討論后作出決定,將原有的一些低利虧損企業置換出去,盤活資產,以贏得日后的發展。企業轉制使得當時有200多名(占全村勞動力的近三分之一)村民失去了工作。村民不理解企業為啥要賣給私人?企業為什么要轉制?村民罵村干部是在“賣家當”,肥了干部,便宜了老板,而村民卻丟掉了飯碗。因此對村干部意見很大,一度干群矛盾尖銳,群眾上訪不斷。一些人天天到村里要求解決工作問題,情緒激動,和村干部發生了激烈的沖突。甚至出現了扯破衣服、掀翻桌子等過激行為。村干部的情緒也很激動,認為辛辛苦苦為村里企業找出路,村民不理解,干部的工作積極性也受到了很大的挫傷。

案例2:“箱子田”引發的筑路風波?！耙赂?先修路”。這正是T村遭遇的難題。T村的土地是“箱子田”,隨著經濟的發展,“箱子田”制約T村經濟發展。T村想引進外資,但好幾個外商看了都搖頭走了。村級經濟發展的瓶頸如何突破?村兩委考慮設法利用312國道交通便捷的優勢,加大招商引資力度,促進村級經濟發展。要利用312國道交通便捷的優勢,就必須筑一條連接312國道和村工業園區的道路。而“箱子田”的T村從哪里獲得這條路?通過村黨總支的不懈努力,幾經周折后終于同鄰村達成協議,置換了20畝土地,規劃了村里連接312國道的對外通道。由于當時村里財力有限,新路的建設只能分期實施,最初筑的是石子路。改道和筑石子路影響了村民的生活,村民意見很大。有的村民甚至認為村干部熱衷筑路的目的是為自己撈好處。因此,曾連續三次把新建的圍墻推翻。村干部感到委屈和苦悶,自己在辛辛苦苦為村里想辦法謀利益,但為什么不能得到村民的理解和支持?

二、溝通與信任:走出村級治理的困境

哈丁的“公用地的悲劇”講述了公共草地上牧民過度放牧摧毀大家都賴以生存的整個草場的困境。最終大家都受罪。這種悲劇形成的核心是缺乏信任和溝通。在村級治理過程中,信任和溝通也是培育社區社會資本的重要路徑。

1.公民參與:促成溝通與信任。安斯坦(ArnstEin)認為參與式治理是決策機會的再分配,使那些無資產者可以加入現行的政治及經濟運作過程,從而爭取有機會決定資源的分配、資訊的分配、政策的制訂、服務的運行和利益的分布。聯合國的普及參與研究計劃(PopularResearchProject)認為參與式治理使那些沒有控制力的人走在一起去增強對社會結構的影響力。就村民參與的內涵而言,有廣義與狹義的理解。狹義的村民參與主要指村民參與投票選舉的活動,這是現代民主政治的一項重要指標。廣義上村民參與還包括對于村民公共利益、村莊公共事務管理等方面的參與。本文所討論的村民參與是基于廣義的理解與運用,指村莊社區村民參與村莊社區事務,從而推動村莊社區發展和治理績效的提高。主要包括村莊社區層面上的政治參與、村莊社區公共管理中的參與、村莊社區村規民約性制度的制定與執行。村民參與是村莊社區建設的內源性動力,其參與的規模、程序和制度化水平與村莊社區的整體發展具有直接的關聯性。

村民參與對于矯正政府、村委會與村民之間的矛盾,促進相互溝通與信任具有重要意義。通過村民參與進行有效溝通信息,上情下達,下情上達,不但有利于村級治理充分體現民意,沿著正確的方向進行,還起到“安全閥”的功能,保證村莊共同體的穩定。反之,當村委會違背民意,村民對村委會懷有明顯的不信任感與離異感時,村委會與村民之間的關系將日趨緊張。如果村委會沒有足夠的能力消解,很容易選擇強烈壓制村民參與的策略,這種做法在短時期內可能有效,但這只不過是假象。村民參與一旦壓抑超過一定的限度,村委會與村民之間關系的緊張程度將達到新的水平。

村民參與對于促進共同信念和價值理念的認同也具有重要作用。它促使村民理解、配合和支持村級治理,降低村級治理,減少村級治理失誤。日益多元化、碎片化的社會,分歧和沖突的特征日漸明顯,各種意見和觀點不斷碰撞也是正常的。如果矛盾涉及的是群體性的,當這種不滿和怨恨缺乏適當而有效的途徑而以非常態方式釋放時,就會以強烈的社會沖突、暴力等形式表現出來。研究表明:村民參與能加強村民對政府、村委會、政策的信心和信任,村民會予以執行上的方便和合作。村民參與有助于激發村民對村級治理行為的認同感和接受性。還有助于政府、村委會等改變過去自上而下的單一視角,采用自上而下和自下而上相結合的雙重視角,從而真正保護村民的公共權利。

2.公民參與的治理網絡。社會資本的研究始于社會網絡分析,社會網絡分析的中心概念與社會資本研究所關心的問題在很大程度上是交叉的。社會網絡分析強調社會實體之間的關系以及這些關系之間的模式和含義。帕特南在他的社會資本概念中也強調網絡,但他稱之為公民參與網絡,公民參與網絡在帕特南的社會資本概念中扮演了非常重要的作用。帕特南區分了兩種不同的網絡形式:水平網絡(將平等地位和權力的主體聯系在一起)和垂直網絡(將在等級和依賴不對稱關系中的不平等主體聯系起來)。帕特南認為,公民參與網絡代表的是稠密的和水平社會聯系而且對整個社會有極其有益的附帶效益。而垂直網絡也能在一定程度上有利于解決集體行動問題。帕特南認為:公民參與網絡增加了人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在成本;公民參與網絡培育了強大的互惠規范;公民參與網絡促進了交往,促進了有關個人品行的信息之流通;公民參與網絡體現的是以往合作的成功,可以把它作為一種具有文化內涵的模板,未來的合作在此之上進行。我們調研組對于T村的調研發現,T村在村級治理過程中構建了一張村級治理網絡,即村民參與的網絡。T村的村民委員會以及村民管理小組、老齡協會、群眾自治性管理部門、聯合工會、婦女代表會等覆蓋全村的治理網絡中遍布了“帕特南式的社會資本”。

(1)村民小組:最小的村務管理單位。村民小組具有熟人社會的特點。30戶~50戶的范圍也使村民具備共同交往和熟識的能力。村民管理小組作為最小的村務管理單位,成為T村村民參與村級治理的最基層的一條途徑。村民管理小組在組織村民活動、關心群眾生活、解決內部矛盾等方面扮演了重要角色。村民小組類似熟人社會,它的成員在規范和文化方面具有同質性。成員之間聯系越密切,對外聯絡越廣泛,彼此的信任度會越高,社會資本的存量會越大。

(2)村民代表:村兩委到村民的橋梁。T村建立的由村兩委到村民代表再到村民的聯系渠道,使村民代表成為黨總支、村委會聯系村民的橋梁。村民代表由村民選舉產生,每個村民代表聯系3名~7名村民。村民代表會議原則上每季度召開一次,會前7天~10天發議題預告,由村民代表向被代表的村民征詢意見和建議,并整理匯總,帶到代表會上陳述和表決。會議的決定再由代表反饋給村民。這樣一種模式一改過去往往由幾個村干部決定村里事情的局面。這一治理溝通網的建立,促進了決策透明公開。并且,村民代表是村民自己選出來的,具有較高的認同度和信任度。

(3)群眾自治性管理部門和崗位:長效管理機制的基礎。為了使基層自治組織運行更加規范,T村設立了許多群眾自治性管理部門,同時相應地設置了自治管理的崗位。對于這些崗位,T村都明確了崗位職責,并在年末對相關人員進行考核,考核結果向廣大村民公開?！皠摻ㄐl生村長效管理制度”是T村的一項特色制度。這項制度涉及的管理人員眾多,如村級保潔員、村民管理小組組長、環衛清潔員、河道保潔員、綠化管理員等,多方面管理者共同協作,且每一個環節都責罰明確。

此外,老齡協會、聯合工會、婦女代表會以及活躍在T村的各支志愿者服務隊,也是實現村民自我教育、自我服務、自我管理的重要渠道。

3.參與網絡:培育社會資本的重要路徑。首先,村民參與網絡強化了村民共同體意識。共同體意識是村民參與公共事務的直接動力來源。由于地理條件的特殊性,村民仍具有強烈的本地感以及村莊共同體中地域性的村組認同。村民(包括新村民)追求村莊的身份認同。鄉村社會網絡仍然維持著家鄉觀念下的反哺意識,地域性的村組認同,退休人員的人格魅力,村莊中互惠與懲罰機制,這些都是村級治理所依賴的社會資本。

其次,村民參與網絡培養了生機勃勃的普遍化互惠慣例,即我現在這樣誠懇地對你,希望你或者其他人能夠相應地回報我。一個依賴普遍性互惠的社會比一個沒有信任的社會更有效率。村民參與網絡增加了交易中背信棄義的成本,有利于克服機會主義,從而使互利互惠的規范更加牢固。

第三,讓村民在網絡參與中直接受益。網絡參與也需要投資,如時間、財力、知識、信息等的投入,但它也能形成如就業、收入、保障、信息、知識、能力提升、心理滿足等利益。村民在網絡參與中直接受益,成為村民進一步參與的直接動力。

第四,通過村民參與活動實現村民意識的社會化。社區角色社會化使每個社區成員都獲得適合自己身份、地位的社會角色,每一角色都有其權利義務及行為規范。關于社會化這一概念有不同的說法,本文這里所談及的社會化主要是指個體形成某一特定村莊社區所要求的參與村級治理的態度和行為的過程。

第五,村民參與網絡在體現過去合作成功的同時,也為將來的合作樹立了摹本。社會資本存量有自我強化和積累的傾向,基于一次成功合作所建立起的聯系和信任會促進未來其他不相關的任務時的合作。廣泛的村民參與網絡為成功的合作以及社會資本的積累構建了基礎。

第六,村民參與的網絡具有促進協調和溝通的作用,并且通過村民參與網絡放大了其他個人值得信任的信息。密集的互動聯系容易產生公共輿論和其他有助于形成培養聲譽的方式。

三、參與式治理與社會資本的培育

傳統的鄉土社會中“信任”是建立在小農經濟基礎之上的以宗法家族為核心的社會關系網絡中。這個人文生態圈是傳統社會人們得以正常生活之必要前提,地域性和血緣宗族性是它的兩個顯著特點。這種信任是一種特殊信任,以交往關系為基礎的的信任,屬于典型的關系性社會資本。憑借的是交往主體間的特殊關系而認定交往對方身上價值的至上性,具有著較強的同質性。20世紀50年代,費孝通在其《鄉土中國》一書中討論鄉土社會的基層結構時提出“差序格局”理論?！拔覀兊纳鐣Y構本身和西洋的格局是不相同的,我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴,而是好象把一塊石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋。每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心。被圈子的波紋所推及的就發生聯系”。改革開放之后二十多年的市場化邏輯以及城郊村民的大量流動,對于城郊村民價值觀念形成潛移默化的影響。當代的中國城郊村莊正在日益原子化,“流動的村莊”取代了傳統意義上封閉的城郊村莊共同體。城郊村莊由原來的熟人社會向半熟人社會轉變的過程之中,原有理想類型意義上的傳統中國村莊正在經歷一個歷史未有之大變局。在現代鄉土社會中,信任關系、社會資本是如何獲得與維持的呢?

1.重建信任:基于相互認同而積累的信任。英國謝菲爾德大學政治學教授保羅?懷特利提出的“社會資本創造的可供選擇的模型”對我們分析這個問題頗有啟示。他考察了三種解釋模型:一是社會資本由個體的人格特征所創造。這些人格特征主要是由家庭內部的社會化過程形成的,盡管它受到志愿性組織內部個體之間互動的影響;二是社會資本由個體關于規范的信仰和道德密碼創造。這些信仰和道德密碼盡管也許會受到志愿性組織的影響,但從根本上說,它們是從早年生活中習得的一組內化了的價值觀;三是社會資本是由“想象的”社群的成員身份創造的。

所謂“想象的”社群,指那種個體認同的、但從未在面對面的基礎上實際互動過的社群。

由于遭受市場化和城市化的現代性的“破壞”,傳統村莊社區以血緣、地緣等關系為主的信任運行機制在社會轉型期受到了沖擊,面對信任、合作等困境,村民們是以什么方式重建信任?我們可以從實踐中獲得一些啟示。基于相互認同、社會道德以及村莊社區歸屬感可以積累社會信任和社會資本。這種相互認同以及村莊社區歸屬感主要是通過持續的溝通、村民參與來實現的。溝通、村民參與是現代城郊村級治理過程中社會資本培育和積累的重要基礎,是村民、干群相互認同的重要方式。此外,禮儀和人情也是一個傳統而又重要的相互認同方式。其最重要的特點就在于它是一種互惠互利的社會性交換行為,在這種交換行為中,有未加明確規定的義務,即回報。社會互助也是一個重要的相互認同方式。各種互助圈在具體事務上,一般是相對固定的。從互助對象來看,農村民間的互助圈主要有以下幾種:血緣互助圈、姻緣互助圈、地緣互助圈、業緣和友緣互助圈等。村民小組具有熟人社會的特征,因此,在村民小組的活動中,禮儀和人情要素更顯得重要。

2.治理網絡結構中資源的變化:社會資本在行動和結構層面的過渡。保羅?懷特利的研究把我們關于社會資本產生來源的思考引向個人人格的培養和社會成員價值觀念形成的微觀層面上,那也就告訴我們,家庭環境、社區氛圍、社區教育等社會化過程是非常重要的。由社區內部的社會化過程形成了社區特有的“人格特征”。從參與治理實踐的實證案例中可以發現,盡管是一些村級治理中日常管理的一些小變革,但是卻有一條相當明晰的主線,即圍繞村級治理布局了一張治理變革的網絡,也是村民參與的網絡。這張治理網絡的變化體現了治理結構以及嵌入在治理網絡結構中資源--社會資本的變化,以及對于村莊社區治理過程中社區成員個人人格的培養和社區成員價值觀念形成的社會化過程的關注和努力,從而實現了社會資本在行動和結構兩個層面的過渡。