關于地方政府機構改革有關問題的思考

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無論是從地方政府的數量看，抑或是從地方政府的影響面看，地方政府機構改革舉措有效與否，將直接涉及到整個社會、經濟的發展。然而，地方政府機構改革措施是否有效，又不全賴于地方政府自身，還受到許多因素的制約，諸如上下級政府之間關系合理與否、市場機制功能是否得到正常發揮等等，都將左右著改革的成敗。因此，應真正依據社會主義市場經濟發展的要求，給各級政府定好位，明確好職權。本文試圖就這些問題談些看法。

一、推進地方政府機構改革，必須進一步理順上下級政府之間的關系。

上下級政府之間的關系，是一個老問題，也是個難以解決的問題，各層級地方政府在機構改革之中不可繞過、回避這一問題，因為政府職能范圍、權力大小、機構設置等的變革調整，都與其息息相關。如果上下級政府之間關系合理，地方政府機構改革的客觀性則較強，改革的措施則有效得力，改革的推進則會順利，反之則不然。為此，新一輪地方政府機構改革，應將進一步理順上下級政府（包括中央與地方、地方上下級）之間關系納入其中，否則，改革將難以實現初衷。

現行上下級政府之間的關系在法律中有明確的條文予以規定?！稇椃ā泛汀兜胤浇M織法》規定：“地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關”；“地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作?？h級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作”；“全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院”。還規定：“省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且受國務院主管部門的領導或者業務指導”；“自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且受上級人民政府主管部門的領導或者業務指導?！币罁傻囊幎ǎ胤秸哂须p重屬性：一為同級國家權力機關的執行機關，二為地方國家行政機關。地方政府工作部門有的需受雙重領導，即在接受同級政府領導之外，接受上級主管部門的領導。雙重屬性決定了地方政府的地位，確立了上下級政府及其工作部門之間的關系。

然而，盡管法律上的規定較為明晰，但一方面因兩種屬性存在較大差異，作為同級國家權力機關的執行機關，突出了政治上的民主性；作為地方國家行政機關，它是上級行政機關的下級機關，突出了行政上的集中性。另一方面，法律上的規定是一種靜態的關系，且內容籠統不具體，以致在實際運作過程中，上下級政府之間產生了許多不應產生的問題，諸如上級政府過多干預下級政府的工作；上級政府集中過多權力，對下級政府控制較緊；上級部門借領導之名實為利益而干預下級部門；下級政府不積極主動配合上級政府開展工作，甚至不服從上級政府的正確領導等等，這些不協調、不正常的關系，嚴重地影響了國家整個行政工作。為此，應就動態中產生的問題深入研究分析法律靜態規定中的不足，以采取有效的措施予以完善。

其一，應對雙重屬性各自對地方政府行政管理的具體要求作出相應的區分。

地方政府，作為同級權力機關的執行機關，應該管理哪些事務，管到什么程度；享受多大的權力，權力的界限在何處等等；作為上級行政機關的下級機關，又應該履行哪些職責；行使哪些權力；權力源于授權，還是委托，抑或是命令；管理程序與方式如何等，都應在法律法規中作出明確的規定，避免責任不清、相互干擾、受利益驅動等。

在明確雙重屬性各自應有的內容與要求的前提下，還應明確二者之間的關系。諸如向同級權力機關負責與報告的工作是否要向上級機關負責與報告；向上級行政機關負責與報告的工作是否要向同級權力機關負責與報告；若向一方負責與報告的工作達不到要求，另一方應如何處理對待；上級行政機關布置的工作任務（非法定的）與同級權力機關制定的法規相沖突，又該如何處理（理論上講，應交由上一級權力機關決定，因上一級權力機關既可否決同級行政機關不當決定，也可否決下級權力機關不當的決定。但實際上，因上一級權力機關受同級財政開支、利益的影響，對下級政府考慮則欠公正，往往偏向同級行政機關），等等，應有一套客觀的、公正的制度、機制、程序予以規定和保障。

其二，應對各層級地方政府的職能范圍作出適當的界定。

《憲法》中規定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員”。這一規定表明，縣級以上地方各級人民政府職能范圍基本相同，區別僅在于行政區域，行政區域界限即是職能邊界。然而，行政區域存在著重疊性，在同一省內，上下級政府所轄區域是整體與局部之間的關系。如果僅以行政區域為區分職能范圍的標尺，在上級行政區域總是覆蓋著下級政府所轄行政區域的前提下，上下級政府之間不可避免地會產生摩擦，運作不可避免地會發生阻塞，上級政府難免不借口干預下級政府的工作，等等。為此，在新一輪機構改革之中，應對各層級地方政府職能范圍作出相對的區分，省、市、縣、鄉鎮各自的專有職能、與上級政府共有的職能，共有職能各自管理的側重點與管理程序等都應以法規、制度予以明確規定，從而，促使各層級地方政府能自主地依法開展各項活動，促進各層級政府之間有機協調、密切合作。

其三，應對各層級地方政府的權力予以列舉。

受職能范圍劃分的影響，各層級地方政府現有的權力劃分也不很清楚，哪些事項由上級政府管理，哪些事項要由上級政府審批，哪些部門受上級部門領導，或哪些方面受上級部門領導，哪些受上級部門指導、如何領導、如何指導，哪些事項完全由同一級政府決定與管理，政府領導人說不清，道不明，一般的行政人員也心中無底，百姓更是難以知曉。因此，新一輪機構改革，首先應將決定權與管理權作出劃分，再對經濟管理領域、文化管理領域、社會管理領域等各個領域的決定權、管理權予以明確規定。

現代市場經濟的發展要求盡可能地將權力予以下放，不宜過多地集中在上級。此次改革應根據社會公共事務的性質，將決定權配置在相應層級的地方政府，能下放的應盡量下放，上級政府對下級政府所管事務的過多審批權絕大多數應予取消。管理權應依職能范圍確定，凡下級政府能夠管理的需盡力交給下級。同時，還需對“領導”與“指導”作出界定，對領導與指導的內涵、范圍、方式與程序予以明確的表達。唯有如此，各項事務的管理方能井然有序，上下級政府之間方能構成有機的整體，行政責任方能明確，行政效率方能得到提高。

二、推進地方政府機構改革，應深入分析研究垂直管理問題。

垂直管理作為行政管理的一種方式，也是上下級政府之間關系的一大內容。在此之所以將其單列出來闡述，主要原因是，在全國九屆人大一次會議之后，各地工商行政管理、質量技術監督管理相繼垂直到省一級，從而使垂直管理問題顯得較為突出。垂直管理的實施，中央、省及省以下各層級地方政府的看法有很大差異。對此，不能以非此即彼的簡單方法看待，應從多角度分析垂直管理問題。

其一，能否實行垂直管理，應充分考慮地方制度。

從地方制度角度看，地方政府分為二種類型：行政體地方政府（地方政府由中央政府任命產生，完全隸屬于中央政府，服從其指揮，對其負責）、自治體地方政府（地方政府由本地域居民選舉產生，對當地選民負責，在國家憲法和法律規定的范圍內，擁有大小不等的地方自治權）、民主集中制地方政府（如我國各層級地方政府，具有雙重屬性）。我國地方政府屬于民主集中制地方政府，既是同級權力機關的執行機關，也是上級行政機關的下級機關，是中央和上級行政機關在當地的代表，要服從上級行政機關統一領導。由此可以看出，雖然上下級政府之間不是一種垂直管理關系，但存在領導關系，下級行政機關要向上級行政機關負責并報告工作，行政運作不存在渠道阻塞問題，重大問題只要上級政府統一安排，下級政府能整體協同運作起來。在這種地方制度前提下，不宜對過多的領域實行垂直管理，否則會損害民主集中制地方制度自身應有的特長。如果在民主集中制地方政府前提下，過多地實行垂直管理模式，就需對地方制度作出適當的修改完善，而要這樣作，無疑會增加制度成本。因此，在我國現有地方制度下，不宜過多地采用垂直管理方式，應盡可能地完善地方制度。

其二，如何實行垂直管理，應以合理的事權劃分為基礎。

上下級政府事權劃分通常按“專有權”、“共有權”、“保留權”進行的。只有合理劃分這三大塊事權，垂直管理的實施才具備良好的前提，否則，對哪些事項應該實行垂直管理，缺乏科學的標準衡量。一般情況下，適用于垂直管理的為上級政府的“專有權”、上下級政府的“共有權”；對各層級地方政府的“保留權”，則不適宜于采行垂直管理模式。另外，對于跨行政區域的行政管理問題，也適宜于實行垂直管理。即便如此，對適宜于采用垂直管理方式的事項，也不一定非要采行垂直管理方式不可，如在“共有權”領域里，既可由上級垂直管理，也可由上級委托或授權下級政府管理，還可由上級行使決定權，下級行使管理權，只要責任明確、管理程序明確，完全可以實行垂直管理以外的管理方式。

由于我國正處于從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌時期，政府職能、權限處于發展變化之中，政府職能還不能完全依據市場經濟發展要求定位，因此，上下級政府之間職能范圍的劃分權力的界定還難以合理地展開。——理順上下級政府的職權關系還有大量工作要做（上文已論述），不經過一定的時日，是無法確立好上下級政府之間關系的。在沒有合理的事權劃分的前提下，推行垂直管理，自然是問題多、難度大，即使強行實施了垂直管理，效果也會打折扣。為此，在現有的情況下，不宜擴大垂直管理的范圍，應對現有的垂直管理方式進行深入研究，剖析利弊，以采取更加切實有效的辦法完善之。

其三，全面推行依法行政，縮減垂直管理范圍。

依法行政是現代法治國家行使權力時所普遍遵循的基本準則，它要求行政機關必須依法設定和實施公共行政權力，從人治走向法治。實行依法行政，需將行政機關的職權以法律予以明確規定，行政機關只能在法律規定的范圍內活動，不得超出法定權限，也不能自行設定職權，不得侵犯上級或下級政府的權限，越權或不依法作為者違法。推行依法行政，有利于將各項事務依法明確由相應的行政機關管理，有利于各層級地方政府有序運轉。

實行垂直管理，實質上是強化行政手段。在法制不健全，依法行政不夠完善的情況下，實行垂直管理，在一定程度上，有利于加強和改善行政管理工作，但從長遠看，垂直管理不是有效行政的必由之路。有效的、規范的、科學的行政管理，是在事權劃分合理、責任明確的前提下推行的依法行政。為此，隨著社會主義市場經濟的發展，我們應全面推行、加強依法行政，強化法律手段，盡量減少行政手段（包括垂直管理方式），促使行政管理工作走向法制化、規范化軌道。

三、深化地方政府機構改革，必須根據社會主義市場經濟發展要求，全面轉變政府職能。

隨著社會主義市場經濟的發展，整個社會漸漸發生了變化，公民社會漸次發育成長，國家與社會、政府與公民之間關系逐步由一元結構向二元結構轉化，公民和社會獲得了一定的獨立行為領域，一元結構條件下的政府統攬一切、無所不管的格局被打破，政府職能范圍只能涵蓋公民社會以外的公共領域，公民社會內部事務只能由公民、社會自我管理，國家和政府不能侵蝕公民社會的經濟生活領域。

國家與社會、政府與公民之間的二元結構關系表明，要深化地方政府機構改革，必須依據時勢的變化，對現有各級政府職能進行徹底的清理，凡屬公民社會內部事務，須從政府職能中退出。具體來講，應從以下角度全面轉變政府職能。

其一，充分激發市場的作用。凡是市場能自我調節、自我解決的事情要堅決放開，由市場依其應有的規則去辦理，政府的責任重點在于市場不能做和失效、效能差的地方。各層級政府應在改革中依據市場經濟發展要求，把這部分職能交給市場，取消不必要的行政審批，取消不必要的行政干預，加強宏觀調控、制定產業政策、規范市場、基礎建設、環境保護和組織公共服務等職能。

從我國現實情況看，市場經濟發育程度各地參差不齊，東部沿海地區與中西部地區之間存在較大差異，政府職能轉變也不可能整齊劃一。東部沿海地區市場經濟發展較快，國家應允許這一地區加快政府職能轉變步伐，允許有條件的政府，大膽地進行行政管理體制改革試驗，大幅度地轉變政府職能，不能在職能轉變方面求得地區平衡，更不能以上下對口為由阻撓職能轉變超前探索之地。對那些市場經濟發展慢的地區，應允許他們采取逐步過渡的措施，積極推進政府職能的轉變，不斷激發市場自身的活力。

其二，切實理順政府與企業的關系。社會主義市場經濟發展程度如何，標志之一是企業能否依市場信號自主經營、自負盈虧。如果企業不受政府部門不必要的干預與束縛，自主地開展經營活動，則表明市場經濟發展程度較高，反之則不然。我國在實行政企分開方面，雖然作了大量努力，取得了不少成績，但因對國有經濟認識及國有企業某些問題的認識、處理有欠妥當，以致政府與企業之間的關系總也理不順，在實際經濟活動中，割斷了此鏈條，又接上了彼線索，二者總是維持著不合市場經濟發展要求的關系。新一輪機構改革，必須采取切實有效的措施，徹底理順政企關系。

同志在黨的十五大報告中指出：“建立現代企業制度是國有企業改革的方向。要按照‘產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學’要求，對國有大中型企業實行規范的公司制改革，使企業成為適應市場的法人實體和競爭主體?！薄耙塾诟愫谜麄€國有經濟，……對國有企業實施戰略性改組?！苯衲辏揪蛧衅髽I改革與發展問題先后在華中、華東，西北等地主持召開了幾次座談會，會議再次強調了十五大精神，指出“沒有企業在管理和市場經營方面的有效機制的建立，社會主義市場經濟體制最終是建立不起來的，公有制同市場經濟的有機結合最終也難以實現?！薄案骷壵仨氜D換職能，按照精簡、統一、效能的原則，進行機構改革，改變政府直接經營管理企業，承擔無限責任，企業多方面依賴政府的狀況。黨政機關要同所辦的經濟實體和直接管理的企業在人財物等方面徹底脫鉤?！蓖镜膱蟾婧椭v話精神，指明了國有企業改革方向，強調了理順政企關系的重要性、迫切性。各層級政府應以此為指南，依據實際情況，采取有效、可行的措施，徹底實現政企分開。

其三，真正還權于社會。公民社會的發展，要求政府將社會能自我服務的工作歸還給社會，由社會中介組織去提供社會服務，政府應在改革中適應社會發展的要求，真正還權給社會，激發社會應有的活力，讓社會充分釋放其能量。

推進政府職能轉變的另一大措施是，改變政府管理方式，在公共服務領域引入市場競爭機制，把政策制定（掌舵）同服務提供（劃漿）予以分開，如住房政策、城市綠化政策由政府制定，具體的住房建設、綠化的維護等由企業競爭去承辦，政府不宜直接從事這些具體的服務工作，從而改變政府低效率運行狀態，提高整個社會服務水平與質量。當然，在掌舵與劃槳分開的過程中，“政府移交的是服務項目的提供，而不是服務責任的移交?！斦鸦顒映邪o私營部門時，這些政府仍然決定政策，仍然提供資金?！保ù骶S·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業精神如何改革公營部門》第24、25頁）。在政府管理中，積極引入市場機制，有利于提高工作效率，克服官僚主義，激發整個社會與市場的活力。新一輪機構改革，應在這方面作出努力和探索。

四、深化地方政府機構改革，規范政府公共管理。

政府公共管理，既受上下級政府之間關系、政府職能轉變程度的影響，同時也受到其他因素的制約，諸如部門利益、崗位職責界定的合理度、法規與制度健全與否等等，對政府公共管理都有著極大的制約作用。

其一，應從根本上消除部門利益驅動。部門受利益驅動，行政管理則缺乏公正與公平，廉政則無法保證，因此，應從根本上消除部門利益驅動。目前，行政性或公益性收費是導致部門利益驅動的主因。由于收費管理制度不合理，致使各部門利用權力隨意增加收費項目，或提高收費標準；任意開支，或自行改善辦公條件，或擴大人員福利待遇等。收費成為部門利益所在，不可避免地擾亂了公共管理應有的規則與秩序，為此，一、應對各部門的收費項目進行全面清理，重新審定收費項目與標準。二、應對所收費用實行“收支兩條線”管理制度，將所收費用全部納入財政管理，不得作為部門的“小金庫”。三、應規范公共支出，建立合理的財政支出制約機制。四、應對政府工作人員工資福利待遇進行合理改革調整，凡能納入制度內解決的，應全部在制度內予以解決，不應再實行傳統上那種“制度內不夠的制度外補”的作法，消除利益驅動的負面影響，促進政府公共管理的規范性。

其二，應改變事業單位影響行政管理的局面。事業單位本是政府興辦的為社會提供公益性服務的組織。然而，現有的事業單位除學校醫院等類單位外，其余的大多數具有濃厚的行政色彩。具體表現為其職能為主管部門的延伸，運作依托主管部門的權力，經費由財政劃撥，人員享受行政待遇，業務范圍靠主管部門劃定等，名為事業單位，實為政府的附屬物。這種狀況遮蔽了政府公共管理的視角，影響了公共管理的客觀公正性。因此，對事業單位應進行全面改革，徹底解決政府職能“體外循環”和事業單位行政化趨向問題。一是將具有經營性的事業單位改組為公司（如公路養護等），按公司制運作、經營，政府不再直接管理。二是將一般服務性的事業單位（如培訓中心等）推向市場，使其在市場中求生存。三是將具有準行政、準經營性的事業單位改組為法定機構，由法律法規授予其管理權、經營權，此類機構不以盈利為主要目的，而按公司法人運作，自負盈虧（少數特殊的由財政予以補助）。四是實行政事分開，改變事業單位為部門所有、部門包辦的格局，改革事業單位人財物管理制度等。唯有如此，才能既激發事業單位的活力，規范市場秩序，又能改善公共管理，規范政府行為。

其三，應通過明確職責改善政府管理行為。將職能分解成一項一項的工作職責，并將職責落實到每個工作崗位及工作人員，是確保政府公共管理有序、高效運行的前提。然而，現實中，機構改革雖然推行了“三定”，公務員制度改革實行了職位分類，崗位及職位的職責作了相對的劃分與明確，但這種職責或僅停留在紙面上，現實中沒有依此執行；或者所明確劃分的職責不合理，未按行政管理自身的要求進行科學合理地界定，而是將傳統的價值觀貫穿于其中，導致工作中有職無權、有權無責，事無巨細皆要請示匯報等現象無法得到解決。為此，我們應按現代行政管理的要求，對管理職責予以相對明確的界定，并嚴格依據職責權限進行運作，確保管理規范、運行有序。

其四，應依健全的法規與制度保證規范管理的長期性。公共管理既要規范，且要使這種規范保持長期性，而這種長期性不能依賴于某個人，必須以法規和制度予以保證，為此，應制定相應的管理、程序、監督等方面的法規與制度，使公共管理能堅持依法規、制度規范運作。