地方政府機構改革中的“能力本位”構筑

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“真正建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統”（《鄧小平文選》第2卷第339頁）是鄧小平同志對政府建設的殷切期望?？匆粋€政府是強還是弱，從一定意義上說主要是看這個政府的能力，而不是它的人員多寡。毫無疑問，中央政府的能力在近幾年處理國內外重大問題上，尤其是在抵御亞洲金融危機的影響，維護國家經濟安全上已反映得淋漓盡致，無可挑剔。?。ㄊ?、自治區）、市（州）、縣（市、區）、鄉（鎮）四級地方政府（含省、市、自治區的派出機構地區行署）的機構改革，無可非議地提到議事日程，具有全新的意義。然而，地方政府機構改革較之中央政府機構改革來說，無疑要復雜得多、艱巨得多、困難得多。這種復雜、艱巨和困難的根由可能表現為多種形式，但歷史的觀念緣由和現實的思想障礙必然首當其中。如果把地方政府機構改革僅僅看成機構的撤并和人員的精簡，顯然未能抓住改革的實質。一個對現在，尤其是對將來十分有益的重大課題——“能力本位”構筑，才是地方政府機構改革的真正要義。

一、地方政府能力本位構筑對社會發展的聯動影響

政府能力問題是世界發達國家始終關注的一個重大問題。發展中國家在全球經濟一體化、政治多極化的沖擊下，也越來越重視政府能力建設。在中國，過去人們普遍重視的是機構的設置和人員的數量，總喜歡多設或增設機構，人員配置上是“韓信將兵，多多益善”。其實這是政府建設上的一大弊病，但它從一個側面反映了政府能力太弱，不增加機構、不依靠人力就難以支撐日趨繁重的政府工作。通觀世界各國政府，無論是發達國家還是發展中國家，中央政府機構很少超過20個，更何況地方政府。追根溯源不難發現，我們較少考慮政府能力，而較多注重數量，甚至主要看重權力。應該看到，追求質量優勢已經成為經濟競爭、軍事角逐中的世界性潮流。政府能力構筑，揭示了現代政府的內在要求，使政府建設逐步由數量型向質量效能型、由人力密集型向科技密集型轉變。同時，政府“能力本位”構筑作為社會發展大趨勢，對社會發展、對整個公務員隊伍素質的提高，都將起到積極的作用。

1、“能力本位”解放和發展人

生產力要素，無論是馬克思的傳統“三要素”（勞動者、勞動資料和勞動對象）學說，還是鄧小平的“四要素”（“科學技術是第一生產力”）理論，以及理論界提出的“五要素”思想（“管理也是生產力”），都強調了人是首要的和最重要的因素。解放和發展生產力，說到底，就是解放和發展人。社會上曾經出現過所謂“關系就是生產力”、“關系就是財富”的邪說，試圖把人們的思想引向歧途，似乎只要有了“關系”，就可以發展生產，就能獲得“財富”。殊不知，人是通過一種能力構成社會生產力，沒有能力的人是不能構成社會生產力的。原始社會、奴隸社會、封建社會之所以生產力水平低，一個重要的原因就在于人的愚昧和無知。他們沒有能力改進生產工具，沒有能力抵御各種災害的侵襲。即使有一定能力，也會被“關系”、“權位”無情地扼殺。資本主義從它產生到現在不過300多年，然而發展卻如此迅速，在一定意義上講與它構筑的“能力社會”不無關系。

社會主義的中國，之所以能在較短的時間內一改過去的貧窮和落后自立于世界民族之林，關鍵在于人民群眾長期被壓抑的積極性象火山一樣迸發，能力有了用武之地。50年代，一大批留學國外的科學家之所以回國，一方面表現了他們強烈的愛國熱情，另方面也反映了解放后的中國為人們能力的施展提供了社會大舞臺；80年代以后崛起的深圳等經濟特區，靠的是人才，一些不被內地或邊疆看中的人才，其能力在深圳等一片片熱土上得到了充分地顯現?？梢赃@樣說，社會發展的真正動力在于人的能力，一種顯現人的知識、才能和創造力的東西。馬克思主義執政黨的最終目標或最關注的重大問題，就是人的全面發展和徹底解放。怎樣解放和發展人？我們通常的做法：一是以人的發展為中心，“以人為本”，一切為了人、一切依靠人；二是強化教育，提高素質。堅持能力本位構筑，正是這兩種做法的具體體現。同時又強調要開發人本身深處未曾使用過的各種潛力和能力，進而認識自然、適應自然、利用自然、改造和控制自然。人的解放和發展，實質上就是人的主動性、積極性和創造性的充分發揮，是人的聰明才智和能力的盡情展現。

2、“能力本位”支撐21世紀中國的發展

社會的發展有其自身的規律。遵循規律，社會就發展、就進步，反之則失敗、倒退?！澳芰Ρ疚弧奔仁巧鐣l展的大趨勢，又是社會前進的一大規律。回顧歷史，支撐中國封建社會賴以存在2000多年的是“官本位”、“權本位”和“關系本位”；支撐資本主義社會早期生存和發展的是“金錢本位”。當今社會主義中國要發展憑借什么，不是官、權、關系，也不是金錢，而主要是能力。尤其是從計劃經濟走向市場經濟的中國，必須擺脫原有的生存方式和發展模式。我們的社會主義已經不是馬克思原有意義上的社會主義，我們的市場經濟也不是資本主義的市場經濟，而是市場經濟與社會主義制度二者的有機結合。應該說，一個國家的生機來自創造性實踐，一個政府的生機在于不斷改革創新。正如鄧小平同志所說：“一個黨、一個國家、一個民族，如果一切從本本出發，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前進，它的生機就停止了，就要亡黨亡國?！保ā多囆∑轿倪x》第2卷第143頁）這種創造性的實踐內涵，正是“能力本位”的再現。而且，市場經濟本身就是一種知識經濟、能力經濟。不具備一定的知識不行，不將知識轉化為能力更不行。

1989年，同志擔任軍委主席之后，對軍隊建設的要求很值得地方政府機構改革沉思。他提出要堅持質量建軍，走精兵之路。在他看來，走中國特色的精兵之路，核心是一個“精”字；精，既是對量的要求，更是對質的追求。很顯然，要達到質的要求，在很大程度上體現的是能力，而不是其他。當代行政改革既源于國際環境的變化，又源于政府所處的國內環境的變化。公眾對政府的期望值越來越高，政府的壓力越來越重，中國要在下個世紀強盛起來，必須靠“能力本位”支撐，而不是搞人海戰術。只有如此，才可能出現強政府、好隊伍、富國家。香港《亞洲周刊》10月18日載文認為，“在已經到來的資訊時代，十幾億中國人能不能變為龐大的經濟資源，并不在于總體數量大小，而在于其中有多少高素質的頭腦，能不能適應時展需要的頭腦”。

3、“能力本位”營造良好的社會環境

社會環境，通常包括硬環境和軟環境。不言而喻，硬環境主要依靠經濟實力；軟環境則更多的依靠教育或培育。長期以來，在中國的社會發展和個人生活中，有一種東西在無形地操縱或支配人的思想和行為，這就是以“官本位”為核心的、由“官本位”派生的“權本位”，以及由“權本位”繁衍的“金錢本位”的文化價值觀。這種文化價值觀給社會、給人們生活造成了極其惡劣的影響。一方面它抑制人的現實能力、創造個性和主體積極性的充分發揮，促使一些人憑借權力生存，借助金錢開路；另一方面阻礙社會主義市場經濟體制的建立和完善，使市場經濟失去應有的公平與公正，由此而出現擠“官道”、爭權力、撈金錢等社會不良風氣?！澳芰Ρ疚弧鼻∏∈轻t治社會不良風氣的妙方，它提倡人只有依靠其努力和能力才能生存；人只有不斷的努力和奮斗才能實現理想、抱負；人只有獲得成功和追求社會成就才能為社會所認可。由此看出，兩種不同的價值取向，造就兩種不同的社會環境。“權”、“錢”在一定程度上造就了社會的不平等，乃至社會的扭曲；能力本位鼓勵的是積極向上、追求知識、培育能力、奮力進取的時代精神。主席向中國人民解放軍三軍發出的“科技強軍”、“質量建設”號令，是“能力本位”在軍隊建設中的典型體現。十年來，軍隊現代化建設高揚這一主旋律，使三軍將士的軍事素質發生了質的飛躍：我軍一線飛行員全部具有大學學歷，海軍一線艦長百分之百畢業于專業院校，戰略導彈部隊的技術軍官幾乎都是學士或碩士。與此同時，順利裁減軍隊員額50萬。

4、“能力求位”構筑和諧的人際關系

社會主義需要一種健康的、和諧的人與人之間的關系，這種關系構筑的基礎不是權力，也不是金錢，而是一種友好的、平等的、有著共同理想和追求的能力基礎。人是社會的人，要想獲得生存和發展，就必須學會為自己創造一個良好的外部人際環境。能否得到眾人之助，是一個政府、一個部門、一個人事業成功的關鍵一環。

從某種意義上說，中國社會是一個人情網絡型社會，重視人際關系無論是對政府，還是對公務員個人都十分重要。首先，人際關系的著眼點是廣大群眾。群眾路線是我們黨和國家的一條根本的工作路線，它要求一切從事公職的人必須予以堅持。群眾關系就成為一個人工作業績的重要組成部分。構筑和諧的人際關系通常包括：平民心態的保持，即看淡權力，把群眾始終放在心上，用行動去體現你對群眾的關心和愛護；實實在在地辦事，為群眾解決實際問題，而不是海闊天空、高談闊論；同甘共苦，平易近人，與群眾融為一體，真正體現“魚水關系”。其次，構筑人際關系的主要基礎在能力。人民群眾對政府的擁護與贊成，一方面源于政府自身的政績，一方面源于政府與群眾的相互理解與溝通。政績的取得要靠能力，理解與溝通同樣需要能力。美國的亨利·福特就曾經說過這樣一句話，如果說成功有任何秘訣的話，那這個秘訣就是這樣的能力：了解他人的觀點，從你自己的角度看問題的同時也從他的角度看問題。

二、地方政府“能力本位”構筑中的現實阻抗力

市場經濟呼喚政府職能的轉變，而政府職能又從多視角、多領域向政府能力提出挑戰，政府能力構筑已經成為一個非?，F實的問題擺到了地方各級政府面前。但是，任何一種新的價值觀的確立，必然會遇到各種阻力，而“能力本位”構筑中的阻力遠遠超出人們的想象。

1、“官本位”的阻撓

“官”作為舊時擔任國家或政府職務的人員稱謂，本應隨時代的變遷而發生質的變化，尤其是作為社會主義國家的工作人員已經不再是官，而是社會的公仆。但是，我國歷來是一個“官”念極濃的國家，“官本位”思想可謂根深蒂固。古時候讀書人把做官當作唯一的出路，所謂“萬般皆下品，唯有讀書高”，“學而優則仕”就是一種真實寫照。直到現在，這種“官本位”意識不僅沒有多大改變，而且大有擴展之勢。促使人們“官”念嚴重的重要原因，一是令人羨慕的權力、尊嚴、待遇、安全感和社會地位；二是舊的管理體制，似乎只有當官才有出路，只有當官才最有出息。因此，勞模當官、先進當官、教練當官、學者當官、優秀企業家當官在國外不可思議，在中國卻顯得非常正常。至于能力，似乎并未引起人們的高度重視?，F實生活中，如果沒有一官半職，即使你很有能力、本事，你照樣沒有車坐，安不上電話，說話沒有分量，辦事沒人幫忙。由于不重能力，這幾年出現的買官、賣官，跑官、要官也就不足為怪了?！肮俦疚弧睂Α澳芰Ρ疚弧钡亩髿?，必然進一步驗證和導致帕金森的“官場通病”，即“自上而下奉行的‘能級遞減’”、“一流的找二流的當部屬，二流的找三流的做下級，愚蠢的手下多多益善，精明的對手拒之門外”。長此下去，便不可避免地使一些公務員的素質偏低，政府能力變弱。

2、“權本位”的抵抗

鄧小平同志指出：“領導就是服務”，“那種只靠發指示，說空話過日子的壞作風，一定要轉變過來?！保ㄠ囆∑剑骸陡骷夵h委和政府要把教育工作認真抓起來》，《人民日報》1985年5月20日）鄧小平在這里明白地告訴人們政府的根本性質。社會的進步與發展已經證明，并將繼續證明完全靠權力、用命令的方式正逐步終結，取而代之的是能力水平、服務精神。但是，在中國社會政治生活中，沒有什么比權力更能引起人們的興趣和關注，可謂“無時不有”，“無處不在”，滲透于社會政治和經濟生活的每一個角落，制約和干預每一個人的正常生活。有權的，千方百計用權，“有權不用過期作廢”；無權的，想方設法弄權，“一朝權在手，便把令來行”。這幾年出現的亂收費、亂集資、亂攤派、亂罰款憑借權；以權謀私、權錢交易、弄權枉法還是一個權。加之長期以來權力缺乏制約，導致政府人格變異，政府人格的背后就是權力人格，人格的變異即權力變異?！皺啾疚弧钡膹娀?，使本來就不十分重視的“能力本位”降到了非?？蓱z的地位，致使一些地方政府無能力處理本應屬于自己管轄范圍內的事情。

朱róng＠①基總理1999年7月6日在全國依法行政工作會議上指出：“‘民告官’，對各級政府依法行政是一個有力的鞭策，也暴露出依法行政的問題。例如，在近一兩年的行政訴訟中，有的地方縣一級行政機關的敗訴率達40％，有的地方鄉鎮政府的敗訴率達70％。這就說明，政府機關執法問題不少，依法行政水平不高?！彼鼜囊粋€側面反映了政府執政的能力。該管的沒有管好，不該管的管了很多，致使能力與職能相背離?？梢?，“權本位”對“能力本位”抵制造成的嚴重后果。

3、“關系本位”的破壞

中國是一個人情味極濃的國家，“關系學”非常興盛，其影響之壞，危害之大，早已為人們所認識。但似乎又總跳不出“關系”的圈子，就在于它的能量遠遠超出了人的能力?？梢院敛豢鋸埖卣f，辦事拉關系、走后門，已經不是什么新鮮的神秘話題。在經濟領域，上項目、批條子、要貸款、給政策靠關系；在社會生活方面，干部的提拔、職工的調配、嬰兒的落戶、孩子的入托、上學和就業、先進的評選、職稱的評聘，甚至打擊各種違法犯罪，都程度不同地存在拉關系走門子的情況。這些問題在地方政府，尤其是縣、鄉政府中尤為明顯。親屬關系、朋友關系、同事關系、上下關系、戰友關系、同學關系、同鄉關系等構成了龐大的社會“關系網”，在一些地方起著相當的作用。行政機關中的親緣化傾向在全國不少縣鄉政府中較為普遍，有時如果沒有這些“關系”的“潤滑”，國家機關就難以運轉。在一些地方，“人情、關系、金錢大于國法。對違法亂紀的人和事不是依法查處而是說情成風，甚至包庇開脫，以至大事化小，小事化了或者以罰代刑，結果總是處罰過輕?！保ㄖ靣óng＠①基：1999年7月6日《在全國依法行政工作會議上的講話》）由此可見，“關系本位”的不斷演化，導致了“能力本位”的逐步退讓，導致了人際關系的極不正常。在有的地方，超編安置各種“關系人員”和超編提拔各種“關系人員”似乎都順理成章、在情理之中。

三、地方政府能力本位構筑需要解決的幾個問題

地方政府能力本位構筑是一個全新的事業，也是一個漫長的歷史進程。但是，地方政府能力本位構筑在當前必須解決好幾個基礎性的問題，并以此為契機走出一條政府機構改革的新路。

1、政府概念清晰

政府是什么？恐怕在我們的不少政府官員中，特別是鄉鎮一級的官員中是不清楚或是不完全清楚的。地方政府能力本位的構筑，前提在于理解現代政府的內涵。中國民主革命的先驅孫中山先生曾經把國家權力劃分為民權和治權，即人民權（政權）和政府權（治權）。人民權包括了選舉權、罷免權、創制權和復決權。政府權包括了立法、行政、司法、考試、監察等五種權力。這里的政府，實際上變成了處理立法、行政、司法等多種事務的機關，兼有統治、執行和管理的職能。后來，不少中國學者對政府概念進行了諸多闡述，但均未能擺脫孫中山先生的基本思路，即政府就是國家表示意志、命令和處理事務的機關，是立法、行政、司法事務的統治、執行與管理機關。

隨著政治學研究的不斷深化，尤其是行政管理學在我國的興起，對政府的界定越來越科學。羅豪才教授說：“國家行政機關是一個國家的統治階級運用國家權力，組織和管理國家事務的機關。國家行政機關又稱國家管理機關，簡稱政府?！保_豪才：《行政法論》第三章）《辭海》稱，“政府，即國家行政機關。國家機構的組成部分?！薄逗喢髡螌W辭典》認為，“政府，通常指國家行政機關。國家機構的重要組成部分。統治階級行使國家權力和實施其政策的主要工具?！睆哪壳翱?，比較統一的看法，政府即國家權力機關的執行機關。正如馬克思所說，“所有的國家都在行政機關無意地或有意地辦事不力這一點上去尋找原因，于是它們就把行政措施看作改正國家缺點的手段。為什么呢？就因為行政是國家的組織活動?！保ā恶R克思恩格斯全集》中文第一版第一卷第479頁）這里，一方面把行政管理同其他管理相區別，指出它是“國家”的組織活動，而不是其他社會組織的管理活動；另一方面，把行政管理活動同國家的立法和司法活動區別開來。

2、政府職能定位

同志在中共十五大報告中指出：“機構龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入和經濟的發展，影響黨和群眾的關系?！薄耙凑丈鐣髁x市場經濟的要求，轉變政府職能?！苯▏詠淼亩啻螜C構改革，之所以收效甚微關鍵是政府職能沒有嚴格定位。沒有職能定位的機構精簡和人員分流都是不科學的，都或多或少帶有“人治”的痕跡。任何一級政府，憑借什么精簡機構，憑借什么確定人員編制，它不能靠領導一個講話、一個批示來完成，而只能靠職能去定位。政府應該干哪些事，哪些事是政府義不容辭的責任，這是任何一級政府必須明確的。只有如此，才能使政府機構設置、人員分流建立在科學的根據上。長期以來，政府職能錯位，總弄不清政府應該管什么。加之，職能劃出就意味著權力調整、利益損失，因而職能越多越好。當然，政府職能定位一定要科學、要準確，要能反映當地社會經濟、政治、文化發展的需要，切忌“一刀切”，上下一般粗。

筆者認為，地方政府職能定位一要考慮社會的要求，二要考慮政府的能力。目前看可用“三級定位法”，即省、（州）市、縣鄉三級。既可從宏觀、中觀、微觀三個層級上考慮，也可從決策、協調、執行三個側面把握。我們講政府職能的轉變，主要是講政府領導和管理經濟工作的方式、方法的改革，以及政府職權、作用、功能的變化、轉換與發展。省一級政府處在地方政府的最高層，考慮其職能時主要是宏觀調控和科學決策；州、市政府處在地方政府的中間，起到承上啟下的作用，它的職能定位決定了其協調職能的不可或缺；縣、鄉（鎮）是最基層的政府，它的基礎性和微觀性決定了這兩級政府的執行性和直接面向基層的務實性，同時也就決定了其職能的管理型和服務型，以及由管理向服務的重大轉變。

3、與政府職能匹配的能力構成

政府職能的定位，只是回答了政府干什么，還未解決怎么辦的問題。因此，進一步探索與政府職能相匹配的政府能力，就必然提到議事日程。精簡機構的要義并不在“減”，而在于“精”；信息時代，尤其是知識經濟即將到來的時代，要求政府是高能的政府，即很高的效率和極高的能力；市場經濟條件下政府官員必須廉潔，它已成為現代政府面臨的重要任務。國家行政學院劉熙瑞教授認為，過去我們討論政府職能，往往只從市場失靈或政府失靈角度，來確定政府應該干什么，不應該干什么。實際上這是不全面的。因為它沒有考慮到政府本身的即時的質量與能力。當它根本沒有能力完成某項任務時，硬性賦予它該項職能，就是不正確的。從這個意義上說，政府職能是客觀要求與本身即時條件的統一。政府如何精干、高效、廉潔，如何以最少的投入獲得最大的效益，已經是整個時代賦予的要求。達到這種要求的唯一途徑，只能靠政府能力去實現。一般說來，地方政府的能力主要包括服務能力（服務社會、服務公民、服務企業、服務市場的能力）、管理能力（政府管理已經不是原本意義上的權力管理，而是憑借能力進行管理）、競爭能力（表現為知識的占有、知識的應用、知識的創新）。

4、國家公務員的角色轉換

政府自身的能力在一定程度上決定并影響著整個國家的競爭力，然而政府能力又源于國家公務員的素質。地方政府機構改革從深層意義上意味著公務員的角色轉換，它包括從社會對公務員角色的期望、組織對公務員角色的進一步規范，以及個人對公務員角色的認知等都將發生質的變化，他將以嶄新的角色行為出現在公眾面前。因此，公務員無論在心理準備上，還是在實踐行為上都必須盡快完成這種轉變。但是，地方政府機構改革面臨許多現實問題，諸如權力剝離、利益分割、人員分流等又不能回避，幾乎件件涉及切身利益。由此可見，地方政府機構改革的難點在公務員本身，而關鍵又在其觀念?！肮俦疚弧?、“權本位”、“關系本位”和“錢本位”的陳舊觀念不除，“能力本位”觀念不樹，即使強行精簡，也會象過去那樣出現反彈，重走“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的老路。國家公務員角色如果不從“官”、“權”、“錢”中擺脫，數以百萬計的地方政府機關公務員一下成為改革的“犧牲品”，其怨氣可想而知。只有樹立“能力本位”的思想，才能從根本上解決政府權力的影響，在中國真正形成一種能力社會。

國家公務員的角色轉換是一個長期、艱苦的過程，切忌操之過急。人類社會的每一重大發展或變革，總是以思想的進步和觀念的更新作為先導的。一方面，在地方政府機構改革一開始就強化角色意識，思考“社會主義市場經濟條件下的政府官員應該具備哪些能力”、“不當官能干什么”；另一方面，施以必要的壓力。這種壓力應包括社會變革壓力、知識更新壓力、崗位競爭壓力等。至于對公務員個人的去留，現階段只能是逐步過渡，用漸進方式淘汰能力弱的，用新的制度輸入能力強的。

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