鄧小平對加強黨的制度建設的貢獻

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【關鍵詞】鄧小平/建黨理論/黨的制度建設

【正文】

黨的領導是社會主義事業勝利前進的根本保證，黨的建設的水平直接關系到社會主義事業的成敗進退。十一屆三中全會后，鄧小平在探索有中國特色社會主義建設道路的同時，也以極大的精力狠抓黨的建設，在新的歷史條件下，逐步走出了一條不靠搞政治運動，而靠嚴肅黨的紀律，改革和完善黨的制度來全面加強黨的建設的新路子，對黨的制度建設做出了重大貢獻。

（一）總結黨的歷史經驗教訓，闡明黨的制度建設的重要性

十一屆三中全會后，為了把黨建設成為領導社會主義現代化事業的堅強核心，鄧小平不僅大力加強黨的思想政治建設，而且十分重視黨的制度建設。他在總結黨的歷史經驗教訓的基礎上，對黨的制度建設的重要性作了深刻的闡述。1980年8月，他在《黨和國家領導制度的改革》的講話中就明確指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。”所以，“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”［1］（p.333）。他還針對當時實際情況，指出：“黨和國家現行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優越性的發揮。如不認真改革，就很難適應現代化建設的迫切需要，我們就要嚴重地脫離廣大群眾”［1］（p.327）。其后不久，鄧小平在同意大利記者奧琳埃娜·法拉奇談話時也指出，今后要避免或防止“”這樣的悲劇在中國重演，就“要從制度方面解決問題”［1］（p.348）。鄧小平的這些論述表明，只要我們黨的“制度健全了，大家都受制度的制約，都按制度辦事，我們黨的建設，我們的社會主義現代化建設就一定能夠健康發展，一定能夠不斷地從勝利走向勝利?！保?］（p.353）

鄧小平關于制度建設重要性的思想，在十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中得到了充分反映。《決議》在分析、總結黨的制度建設方面的經驗教訓時明確指出，在社會主義現代化建設的過程中，由于種種原因，我們沒能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威，致使黨的權力過分集中于個人，滋長起個人專斷、個人崇拜的現象，也使黨和國家難于防止和制止“”的發動和發展。據此，《決議》提出：“必須鞏固人民民主專政，完善國家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴格遵守的不可侵犯的力量，使社會主義法制成為維護人民權利，保障生產秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行為，打擊階級敵人破壞活動的強大武器。決不能讓類似‘’的混亂局面在任何范圍內重演。”“必須把我們黨建設成為具有健全的民主集中制的黨。”［2］（p.158,p.160）根據鄧小平關于黨的制度建設重要性的論述，黨的十三大指出：“切實加強黨的制度建設，對于黨的正確路線的鞏固和發展，對于黨的決策的民主化和科學化，對于充分發揮各級黨組織和黨員的積極性、創造性，十分重要”［2］（p.366）。并提出我們要在新的歷史條件下，“在黨的建設上走出一條不靠搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子”［2］（p.370）。這是我們黨在十一屆三中全會以后加強黨的建設實踐過程中，總結出來的新時期黨的制度建設的指導思想，也是鄧小平對黨的建設理論的一個重要貢獻。

（二）指導黨章的修改，從根本上加強黨的制度建設

黨章是黨內的根本大法，是黨的制度建設的根本。十一屆三中全會以后，要在制度建設方面撥亂反正，恢復原有的好的制度，進一步加強黨的制度建設，必須修改受極“左”思潮影響的黨章。1980年1月鄧小平在中央召集的干部會議上的講話中就指出：“九大、十大搞的黨章，實際上不大像黨章，黨員有些什么權利和義務，究竟怎么樣才算個共產黨員，不合條件怎么辦，都沒有規定好，需要修改?！保?］（p.269）

1980年2月，黨的十一屆五中全會在討論《中國共產黨章程》（修改草案）的同時還討論通過了《關于黨內政治生活的若干準則》。《準則》共有12條，從不同的側面規定了黨內政治生活所應遵循的原則?！稖蕜t》作為黨的一項根本性的重要法規，“是對黨章必不可少的具體補充，它對發揚黨內積極因素，克服消極因素，發揮黨員的先鋒模范作用，具有重要的意義”［3］（p.439），體現了鄧小平加強黨的制度建設的思想。這是十一屆三中全會以后黨的制度建設的第一個重大舉措。

十二大前夕，鄧小平根據形勢的發展和我們黨自身狀況的變化，明確提出了修改黨章的指導思想和基本原則，即必須適應新時期的歷史特點和需要，針對黨的現狀，對黨員和干部提出更高、更嚴格的要求，提高黨組織的戰斗力，堅持和改善黨的領導，把黨建設成領導社會主義現代化事業的堅強核心。在鄧小平的指導下，黨的十二大通過的新黨章對十一大黨章作了很大修改，對黨的民主集中制和黨的干部制度等作了一系列新的規定，徹底糾正了九大、十大黨章中的錯誤，消除了“左”的影響，繼承和發展了七大和八大黨章的優點，成為一部適應新形勢發展需要的、比較充實、比較完備的黨章。

1987年11月，黨的十三大通過了《中國共產黨章程部分條文修正案》，對十二大黨章中的部分條文又作了修改。如規定了黨的全國代表會議的職權；規定了全民所有制企業實行廠長負責制后，企業黨委對企業的各項工作還要繼續發揮監督保證作用等十項內容。這些修改體現了鄧小平關于擴大黨內民主，實行黨政職能分開，加強和改善黨的領導的精神。黨章的修改和充實從根本上加強了黨的建設。

（三）提出黨政職能分開的原則，改革和完善黨的領導制度

黨的領導制度，一是指黨自身的領導體制、領導方法和組織形式；二是指黨在國家和社會政治生活中的領導制度，包括領導體制、領導方式、領導方法和組織形式、工作機構等內容。我們黨在國家政治生活中的領導地位，是國家憲法明確規定了的。要堅持黨的領導地位，就必須改革和完善黨的領導制度。鄧小平指出：“為了堅持黨的領導，必須努力改善黨的領導”［1］（p.268），又說“我們要改善黨的領導，除了改善黨的組織狀況以外，還要改善黨的領導工作狀況，改善黨的領導制度”［1］（p.269）。只有這樣，才能更好地發揮黨的無產階級先鋒隊作用，才能更好地實現憲法賦予的黨領導國家政治生活和社會主義事業的使命。

長期以來，在黨和國家的領導體制中存在黨政不分的現象。這種領導體制使得黨組織混同于國家機關，甚至凌駕于國家機關之上，把本來屬于國家機關的權力也掌握在自己手中，包辦代替國家權力機關、行政機關和司法機關的工作，使黨組織陷于具體行政事務，實際上削弱了黨的領導作用，降低了黨的領導水平。因此，鄧小平提出黨政分開的原則。黨委的領導，主要是政治上的領導，保證正確的政治方向，保證黨的路線、方針、政策的貫徹，調動各方面的積極性。鄧小平在談到黨和國家領導制度的改革時，就提出要“真正建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統。今后凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和文件，不再由黨中央和地方各級黨委發指示、作決定。政府工作當然是在黨的政治領導下進行的，政府工作加強了，黨的領導也加強了”［1］（pp.339～340）。他還提到要“有準備有步驟地改變黨委領導下的廠長負責制、經理負責制，經過試點，逐步推廣、分別實行工廠管理委員會、公司董事會、經濟聯合體的聯合委員會領導和監督下的廠長負責制、經理負責制”。并指出“過去的工廠管理制度，經過長期的實踐證明，既不利于工廠管理的現代化，不利于工業管理體制的現代化，也不利于工廠里黨的工作的健全。實行這些改革，是為了使黨委擺脫日常事務，集中力量做好思想政治工作和組織監督工作。這不是削弱黨的領導，而是更好地改善黨的領導，加強黨的領導”［1］（p.340）。根據這個指導思想，1986年9月，黨中央國務院頒發了《中國共產黨全民所有制工業企業基層組織工作條例》，1989年12月，黨中央頒發了《關于加強和改善黨對工會、共青團、婦聯工作領導的通知》、《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，十三屆六中全會又通過了《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》。這些文件的頒布和實施，理順了黨同這些團體之間的關系，做到了職責明確，各司其職，并且逐步走向制度化。

（四）貫徹干部隊伍“四化”的方針，改革和健全黨的組織制度

黨的正確的政治路線要靠正確的組織路線來保證，政治路線確定以后，干部就是決定因素。因此，十一屆三中全會后，鄧小平在改革和健全黨的組織制度方面，著重抓了干部制度的改革和完善。鄧小平指出：“現在我們面臨的問題，是缺少一批年富力強的、有專業知識的干部，而沒有這樣一批干部，四個現代化就搞不起來”［1］（p.221）。針對現行干部工作制度中存在的弊病，他提出要“堅決解放思想，克服重重障礙、打破老框框、勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度，大力培養、發現和破格使用優秀人才，堅決同一切壓制和摧殘人才的現象作斗爭”［1］（p.326）。關于選拔干部，鄧小平強調要按照“四化”的標準選拔德才兼備的干部，指出：“實現干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業化，是革命和建設的戰略需要”［1］（p.396）。為了實現新老干部交替，他還提出建立退休制度，廢除領導干部職務終身制。根據鄧小平改革和完善干部制度的思想，中央先后制訂了一系列有關干部選拔、任用、管理、交流的制度，使干部制度建設呈現出新的面貌。

在干部選拔任用方面，1986年1月，黨中央下發了《關于嚴格按照黨的原則選拔任用干部的通知》，針對干部選拔任用工作中的一些不正之風作出八個方面的規定，即：領導干部在用人方面必須模范地遵守黨的原則，維護組織人事工作紀律；選拔任用領導干部嚴格按照規定的程序辦事；選拔任用領導干部必須充分走群眾路線；提拔干部前必須按擬任職務所要求的德才條件進行嚴格考察；選拔干部必須由黨委集體討論決定，不準個人說了算；提拔干部應從經過實踐鍛煉的同志中擇優任用；嚴禁擅自增設機構、提高規格和增加領導干部職數；各級組織人事部門必須認真履行職責，當好黨委的參謀和助手。這八個方面的規定，加強了干部隊伍和領導班子的建設，促進了干部選拔任用工作的制度化。

在干部管理方面，1979年11月，中央組織部制定并下發了《關于實行干部考核制度的意見》，規定：對于干部的考核應堅持德才兼備原則，按照各類干部勝任現職所應具備的條件，從德、能、勤、績四個方面進行；要實行領導和群眾相結合的方法，把平時考核和定期考核結合起來；應做到賞罰分明，有升有降；應在黨委領導下，按照干部管理權限，由各級組織、人事部門負責；應加強領導，勇于試點，慎重從事，有計劃有步驟地進行。這些規定，對于提高干部素質，全面了解干部，正確評價干部、合理使用干部和調動廣大干部積極性，發揮了重要作用。

1983年，中共中央、國務院下發了《關于縣級黨政機關機構改革若干問題的通知》，要求結合機構改革，對縣級主要領導干部有計劃地實行交流。以后，黨中央對干部交流的對象和范圍又作了具體規定。干部交流制度的制定和實施，有利于改善領導班子結構，增強領導班子的整體功能，促進領導干部解放思想，開拓視野，提高領導水平。

1982年4月，中共中央做出《關于建立老干部退休制度的決定》，國務院又制定了《關于老干部離職休養制度的幾項規定》，對黨的各級領導干部的離退休作出了具體規定。建立干部離退休制度是干部制度方面的一項重大改革，是關系我們黨興旺發達，國家長治久安，社會主義現代化建設宏偉目標順利實現的具有戰略意義的重大決策，是保障黨和國家政治生活正常進行和健全發展的一項極其重要的制度。它對于廢除領導干部職務終身制，實現新老干部合理交替，促進優秀中青年干部脫穎而出，發揮著重要作用。

（五）堅持民主集中制，充實和完善黨的工作制度

民主集中制是黨的根本組織原則，充實和完善黨的工作制度必須認真貫徹民主集中制。這個問題極為重要。鄧小平在談到黨的歷史經驗時就指出：“從遵義會議到社會主義改造時期，黨中央和同志一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，黨內民主生活比較正常?？上В@些好的傳統沒有堅持下來，也沒有形成嚴格的完善的制度……從1958年批評反冒進、1959年‘反右傾’以來，黨和國家的民主生活逐漸不正常，一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類家長制現象，不斷滋長”［1］（p.330）。正是由于“家長制或家長作風發展起來了，頌揚個人的東西多了，整個政治生活不那么健康，以至最后導致了‘’”［1］（p.345）。事實表明，民主集中制被破壞，集體領導被破壞，是“”得以發生的重要原因之一。因此，鄧小平明確指出：“在黨內生活和國家政治生活中，要真正實行民主集中制和集體領導”［1］（p.360），并對貫徹實施集體領導和個人分工負責相結合的制度作了具體闡述，他說：“各級黨委要真正實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。要明確哪些問題應當由集體討論，哪些問題應當由個人負責。重大問題一定要由集體討論和決定。決定時，要嚴格實行少數服從多數，一人一票，每個書記只有一票的權利，不能由第一書記說了算。集體決定了的事情，就要分頭去辦，各負其責，決不能互相推諉。失職者要追究責任。集體領導也要有個頭，各級黨委的第一書記，對日常工作要負起第一位的責任。在黨委的其他成員中，都要強調個人分工負責”［1］（p.341）。鄧小平還提出發揚民主的問題，指出“民主是解放思想的重要條件”，“我們需要集中統一的領導，但是必須有充分的民主，才能做到正確的集中”［1］（p.144）。他強調“在黨內和人民內部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取壓制、打擊的手段，憲法和黨章規定的公民權利、黨員權利、黨委委員的權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯?！保?］（p.144）公務員之家版權所有

鄧小平堅持民主集中制，實行集體領導，反對個人專斷，發揚民主的思想在十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》中得到充分體現，成為黨內政治生活中必須遵循的重要原則。黨的十三大又根據鄧小平的思想對以民主集中制為中心內容的工作制度作了具體規定。主要是：建立中央政治局黨委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度；建立中央政治局、政治局黨委會、中央書記處的工作規則和生活會制度，使集體領導制度化，加強對黨的領導人的監督和制約；改革和完善黨內選舉制度，明確規定黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法；制定保障黨員權利的具體條例，切實保障黨章規定的黨員民主權利；疏通黨內民主渠道和健全民主生活，使黨員對黨內事務有更多的了解和直接參與的機會。在中央的率先垂范下，各省、市、縣的領導班子也都參照黨中央的工作規則，結合本地區、本部門的具體實際情況，制定了各自的工作規則。這些都扎實、具體而富有成效地加強了黨的制度建設。

（六）嚴格黨的紀律，建立與健全黨的監督制度

建立黨的監督制度是黨從人民的利益出發，貫徹從嚴治黨方針的重要措施，是黨進行自我約束、自我完善的重要手段。長期以來，這一直是黨的制度建設中的薄弱環節。正是由于長期缺乏有效的黨內外監督，所以黨內違的政治原則、組織原則和黨員標準的種種消極現象不能及時得到糾正，甚至發展成令人民群眾深惡痛絕的腐敗現象。十一屆三中全會后，鄧小平在談到黨存在的問題時就指出：“期間，黨的紀律廢弛了，至今還沒有完全恢復，這也是黨不能發揮應有作用的一個重要原因……所以，要堅持和改善黨的領導，必須嚴格地維護黨的紀律，極大地加強紀律性”［1］（p.271）。還指出：“黨員在黨章和黨紀面前人人平等”，“誰也不能違章黨紀，不管誰違反，都要受到紀律處分，也不許任何人干擾黨紀的執行，不許任何違紀的人逍遙于紀律制裁之外”［1］（p.332）。在鄧小平加強黨的制度建設，嚴格黨的紀律思想指導下，黨中央加大了監督制度建設的力度。

其一，重新建立黨的紀律檢查機關。十一屆三中全會根據十一大黨章的有關條款，重新建立了中央紀律檢查委員會，并明確規定其根本任務就是維護黨規黨法，切實整頓黨風。全會以后，地方上也陸續建立起黨的各級紀律檢查機構。黨的紀律檢查機關重建伊始，鄧小平就明確指出：“各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的是維護黨規黨法，切實把我們的黨風搞好”［1］（p.147）。1982年9月，黨的十二大通過的新黨章中專門設了“黨的紀律檢查機關”一章，規定黨中央和地方各級紀律檢查委員會的主要任務，是維護黨的章程和其他重要的規章制度，協助黨的委員會整頓黨風，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況。并規定，各級紀律檢查委員會“要經常對黨員進行遵守紀律的教育，作出關于維護黨紀的決定；檢查和處理黨組織和黨員違章黨紀和國家法律法令的比較重要和復雜的案件，決定或取消對這些案件中黨員的處分；受理黨員的控告和申訴”［2］（p.223）。關于黨的各級紀律檢查機關的產生，十二大黨章作了新的規定。此前七大、八大、十一大的黨章都規定黨中央和地方監察（紀律檢查）委員會，由同級黨的委員會全體會議選舉產生。新規定改為中央和地方的紀律檢查委員會，均由同級黨的代表大會選舉產生。重新設立黨的紀律檢查機構，提高其地位，并明確其根本任務在于維護黨規黨法，搞好黨風，目的就在于加強紀律檢查監督。

其二，制定對黨員和黨員領導干部實行監督的規定和條例。1979年11月，針對以權謀私和干部特殊化，中共中央和國務院聯合發出《關于高級干部生活待遇的若干規定》，以加強對黨員領導干部的監督。1980年2月，黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》劃清了黨內政治生活的重要是非界限，并具體指出：“必須采取自下而上和自上而下相結合、黨內和黨外相結合的方法，加強黨組織和群眾對黨的領導干部和黨員的監督。要監督他們是不是認真學習和貫徹執行黨的路線、方針、政策，是不是遵守黨紀國法，是不是堅持黨的優良傳統和作風，是不是搞特權，是不是在生產、工作、學習和對敵斗爭中起模范作用，是不是密切聯系群眾和為人民謀利益”［2］（p.84）。1987年7月，中央紀律檢查委員會發出《關于對黨員干部加強黨內紀律監督的若干規定（試行）》，對黨內紀律監督工作的分級負責辦法，保護監督者和被監督者的正當權利，加強對黨內紀律監督的領導等問題作了明確規定，邁出了黨內監督制度化的重要一步。

其三，制定和頒布黨的紀律處分條例。為了嚴肅黨的紀律，1988年3月，中央紀律檢查委員會就開始起草《中國共產黨紀律處分條例》。1988年5月，中央紀律檢查委員會制定了《關于黨員領導干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規定》，詳細規定了黨員領導干部在政治思想工作、經濟建設工作、生產經營管理工作、對內對外經濟貿易活動等方面犯嚴重官僚主義失職錯誤時所應受到的黨紀處分。同月，中央紀律檢查委員會又頒發了《共產黨員在涉外活動中違犯紀律黨紀處分的暫行規定》，1989年還制定了《關于共產黨員違反社會主義道德黨紀處分的若干規定（試行）》。1990年7月，中央紀律檢查委員會制定了《關于共產黨員在經濟方面違法違紀黨紀處分的若干規定（試行）》，詳細規定了共產黨員貪污受賄、詐騙財物、挪用公款等經濟方面的違法違紀行為所應受到的黨紀處分。同時，為了保障各級黨組織及時準確地查處黨內違紀案件，排除案件查處工作中的干擾和阻力，中央紀律檢查委員會還制定了《關于對妨礙違紀案件查處的黨組織和黨員黨紀處分的規定（試行）》。

此外，中央紀律檢查委員會還于1987年7月，制定了《關于處理檢舉、控告和申訴的若干規定》、《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》、《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例（試行）》，1988年4月又發出《關于建立健全報告制度的通知》。以上各種條例、規定、制度的制定和實施，表明黨的紀律建設和檢查監督工作走向制度化、規范化，是黨的制度建設進程中的重要成果。

回顧鄧小平大力倡導和積極探索黨的制度建設的歷史，可以使我們深刻認識到：要加強黨的制度建設就必須在思想上把制度問題提到應有的高度，要看到這更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，是關系到黨和國家是否改變顏色的重大問題；要加強黨的制度建設就必須在堅持黨的根本制度即民主集中制的前提下，加強黨的各項具體規章制度的建設；要加強黨的制度建設就必須注重制度建設的成龍配套；要加強黨的制度建設就必須注重方法的細密和步驟的穩妥；要加強黨的制度建設就必須在堅持繼承傳統的基礎上，根據形勢發展的需要有所創新。

十一屆三中全會以后，鄧小平不僅大力抓好黨的思想政治建設，而且積極進行黨的制度建設，從而使黨的制度日趨完備，逐漸形成了以民主集中制為核心，以領導制度、組織制度、工作制度、監督制度為內容的制度體系。鄧小平在這方面所作的貢獻，豐富和發展了建黨理論，為黨在改革開放進一步深化的新的歷史條件下加強黨的建設，開拓了一條新的路子，具有重大的現實意義和深遠意義。