構建有中國特色的權力制約機制 ——鄧小平權力監督與制約思想研究

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【關鍵詞】鄧小平/權力監督/權力制約/民主政治

【正文】

權力監督與制約，是現代民主政治的核心問題之一。人類政治文明的歷史發展進程，證明了這樣一個事實，那就是在政治社會中，政治的核心問題就是政治權力的構成形式問題。只有將政治權力置于一個有效制約的機制下，才能正常合理地運作，才不至于使掌握并行使權力的人濫用權力而導致民主制度的破壞。絕對的權力必然導致絕對的腐敗。因此，對政治權力必須進行監督和制約，凡是不受監督與制約的權力，必定會被濫用而導致政治的專橫與腐敗。在現代民主化進程中，對權力進行有效的監督與制約，更是成為世界上各個國家共同面臨的、同時又是必須解決的問題。中國自然也不例外。中國社會長期奉行集權專制體制，革命勝利后，又由于種種原因，沒有能夠建立相應的制度來解決這個問題，從而使得傳統的集權體制在很大程度上被延續下來。而這種不受監督和制約的集權體制的惡性發展，給中國的社會主義革命和建設造成了災難性的惡果?！啊钡慕逃枺鹆藝藢@個問題的深刻反思。而作為帶領中國人民從“”的陰影中走出，邁向現代民主社會的第二代黨中央領導核心的鄧小平，則是比較早地認識到了這個問題。（注：應當說，鄧小平的思想在不同時期，有著不同的側重點。在70年代末至80年代初，主要側重于政治體制改革的問題，包括領導體制改革、加強和改善黨的領導等。因為這一時期的工作重點，主要是糾正“”在政治思想和路線方面的錯誤，撥亂反正；而80年代初期以后，則主要側重于經濟體制改革方面的問題。當然，在鄧小平的思想體系中，政治體制改革和經濟體制改革本身就是密切聯系、不可分割的。所以，有關權力監督與制約的問題，是鄧小平在不同時期都始終予以關注的一個重要問題，是鄧小平關于政治體制改革思想理論的核心部分。）可以說，關于權力監督與制約的思想，在鄧小平理論體系中占有極其重要的地位，是鄧小平憲政思想和政治體制改革思想的核心部分。

（一）

很長一段時間以來，在對于權力制約問題上，一直存在著種種的誤區。不可否認，權力制約思想是資產階級的政治家、法學家最早提出的，其代表，便是以“三權分立”為基本模式的分權制衡主張。于是，人們一談到權力制約，便立即同“三權分立”聯系起來。而鄧小平又說過：“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。過去我們那種領導體制也有一些好處，決定問題快。如果過分強調搞互相制約的體制，可能也有問題?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第三卷，人民出版社1993年版，第178頁。）“資本主義社會講的民主是資產階級的民主，實際上是壟斷資本的民主，無非是多黨競選、三權鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會制度，共產黨領導下的人民民主制度，不能搞西方那一套?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第三卷，人民出版社1993年版，第240頁。）有的人也就因此認為鄧小平是反對搞權力制約的。其實，這是一種誤解。鄧小平不贊成搞西方式的權力制約體制，并不意味著不贊成對權力進行有效的監督與制約。相反，他從中國的歷史和現實出發，堅決主張建立有中國特色的權力監督與制約機制，并把這作為改革黨和國家的領導體制、堅持和完善中國共產黨的領導的一個重要方面和重要內容。鄧小平在1987年10月13日的一次談話中就曾明確指出：“我們要堅持黨的領導，當然也要有監督、有制約”，這是“為了更好地加強和改善黨的領導?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第三卷，人民出版社1993年版，第256頁。）

對權力進行監督與制約，是現代憲法與民主政治的一項重要的政治原則，也是憲政與法治的精髓。而說到憲法與民主政治，資產階級又是先行的。曾經指出：“講到憲法，資產階級是先行的。英國也好，法國也好，美國也好，資產階級都有過革命時期，憲法就是他們在那個時候開始搞起來的?！保ㄗⅲ骸哆x集》第五卷，人民出版社1977年版，第127頁。）西方資產階級政治家和思想家關于權力監督與制約思想和主張的核心，就是如何對國家權力進行有效管理，加以控制，在最大限度上減少乃至杜絕權力濫用的現象。法國著名的啟蒙思想家孟德斯鳩曾指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是條萬古不易的經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止?！币虼?，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”（注：孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館1982年版，第154頁。）孟德斯鳩的這一思想，對西方國家民主憲政的發展，產生了重要影響。經歷了資產階級革命后的西方各國，都在不同程度上確立了分權制衡的政治體制，并將權力監督與制約作為實行“法治”的一個重要方面，建立了一整套權力制約機制。

首先，以權力制約權力，即通過民主政治體制本身形成的權力監督與制約機制，對權力的運作加以規范和限制。這也是權力制約的主要手段。其基本模式，就是西方資產階級國家普遍采用的“三權分立”制度。其次，以法律制約權力，即將權力的行使規定在憲法法律的范圍之內，通過憲法和法律約束權力，防止權力的濫用。這也是現代國家法治的基本要求。英國的憲法學家戴雪指出：法治首先意味著法律的絕對的至高無上和優勢地位，它排斥政府的專斷、特權和廣泛的自由裁量權的存在。（注：A.V.Dicey,IntroductiontothestudyofthelawofConstitution,10thedition(1959),London:MacmillamEducationLtd.,reprintedin1985,p.202.）其三，以權利制約權力，即通過公民民主權利的確認與保障，對國家權力形成有效的監督和制約機制。

毋庸置疑，西方資產階級國家的權力監督與制約機制并不是十全十美的，它在內容上，同樣存在著缺陷，（對此，西方的資產階級思想家與法學家也不否認）但是，它作為人類社會政治文明的產物，不乏合理的內涵。中國傳統社會的政治體制中，雖然在一定程度上，也存在權力制約，但這種制約主要是通過兩種途徑實現的。一是要求權力行使者通過道德自律，通過個人的道德修養，來約束權力的行使，使其不至于濫用權力；二是通過上下級之間的縱向的權力制約，監督權力的行使。從表面上看，這也是權力監督與制約的模式，但實質上，相對于現代民主政治所要求的以“制度”為主導因素的制約機制而言，它是一種以“人”為主導因素的制約機制，把對權力的監督與制約，完全放在了“人”的因素上面。因此，它與現代民主政治所要求的權力監督與制約是格格不入的，這種模式實行的結果，是更深層次的集權專制。

中國革命勝利后，由于在革命實踐中事實上形成的權威體制已經牢牢確立，加上當時作為老大哥的蘇聯的政治集權模式的影響，使得在當時不可能建立有效的權力監督和制約機制。雖然權威體制對于新中國政權的鞏固、對于中國社會的穩定、對于加強中國共產黨的領導等方面，無疑是有一定的積極作用的，但是，中國社會畢竟是一個有著兩千多年封建傳統的國家，集權專制思想根深蒂固，一旦與權威體制結合，便會朝著極端化的方向發展。晚年之所以能夠發動“”，根本原因就在于這種最高權力不受制約的政治體制。對此，鄧小平有著清醒的認識。他說過：權力過分集中的現象，“同我國歷史上封建專制主義的影響有關，也同共產國際時期實行的各國黨的工作中領導者個人高度集權的傳統有關。我們歷史上多次過分強調黨的集中統一，過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權。”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第329頁。）“舊中國留給我們的封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主的各項制度，法制很不完備，也很不受重視。”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第332頁。）鄧小平在總結晚年的錯誤原因的時候，也多次指出：在生前“沒有把過去良好的作風，比如說民主集中制、群眾路線，很好地貫徹下去，沒有制定也沒有形成良好的制度?！薄拔覀凕h的政治生活、國家的政治生活有些不正常了，家長制或家長作風發展起來了，頌揚個人的東西多了，整個政治生活不那么健康了，以至最后導致了‘’”。（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第345頁。）

正是為了防止類似情況的再次發生，鄧小平提出了進行政治體制改革的任務，并指出：“政治體制改革的目的是調動群眾的積極性，提高效率，克服官僚主義。改革的內容，首先是要黨政分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。第二個內容是權力要下放，解決中央和地方的關系，同時地方各級也都有一個權力下放的問題。第三個內容是精簡機構，這和權力下放有關?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第二卷，人民出版社1994年版，第177頁。）顯然，鄧小平把對權力的監督與制約作為政治體制改革的核心問題提了出來。

（二）

鄧小平從中國共產黨過去歷次的工作失誤，特別是“”的教訓中，總結出了一條經驗，即造成這些失誤和錯誤的一個重要原因，就在于對權力缺乏有效的監督與制約這一傳統的政治體制的弊端。因此，在十一屆三中全會前召開的中共中央工作會議的閉幕會上，鄧小平作的“解放思想，實事求是，團結一致向前看”的主題報告中指出：“黨內確實存在權力過分集中的官僚主義。這種官僚主義常常以‘黨的領導’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀律’的面貌出現，這是真正的管、卡、壓。許多重大的問題往往是一兩個人說了算，別人只能奉命行事?！比绻粚嵭懈母?，及時改變這種狀況，那么“我們的現代化事業和社會主義事業就會被葬送?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第二卷，人民出版社1994年版，第141～142、150頁。）在此基礎上，明確提出權力監督與制約的主張，并對權力監督與制約作出了初步構想。

鄧小平認為，傳統的政治體制中，對權力缺乏有效監督與制約的弊端，主要表現在以下五個方面。

第一，官僚主義現象。官僚主義現象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題。它的主要表現和危害是：高高在上，濫用權力，脫離實際，脫離群眾，思想僵化，機構臃腫，辦事拖拉，不講效率，不負責任，壓制民主，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等。造成官僚主義的原因，一是同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制有密切關系；二是我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規定。（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第327～328頁。）鄧小平指出：“官僚主義是小生產的產物，同社會化的大生產是根本不相容的?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第二卷，人民出版社1994年版，第150頁。）

第二，權力過分集中現象。權力過分集中的具體表現，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此變成了個人領導。全國各級都不同程度地存在這個問題。權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權人的負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第328～329頁。）

第三，家長制現象。家長制是歷史非常悠久的一種帶有濃厚封建主義色彩的陳舊的社會現象，它的存在和影響在黨的歷史上產生過很大的危害。革命隊伍內的家長制作風，除了使個人高度集權以外，還使個人凌駕于組織之上，組織成為個人的工具。不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權力不受限制，而別人都要唯命是從，甚至形成對他們的人身依附關系。一些同志犯嚴重錯誤，同這種家長制作風有關。因此，“不徹底消滅這種家長制作風，就根本談不上什么黨內民主，什么社會主義民主?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第二卷，人民出版社1994年版，第329～331頁。）

第四，干部領導職務終身制現象。鄧小平指出：干部領導職務終身制現象的形成同封建主義的影響有一定關系，同我們黨一直沒有妥善的退休解職辦法也有關系。這種實際上存在的領導職務終身制，不利于領導層更新，不利于年輕人上來，這是我們制度上的缺陷。這不是一個人的問題，是整個制度的問題，更多地是關系到我們的方針、四個現代化能否實現的問題。（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第331、350頁。）

第五，特權現象。鄧小平指出：我們今天所反對的特權，就是政治上經濟上在法律和制度之外的權利。搞特權是封建主義殘余影響尚未肅清的表現。（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第332頁。）

如前所述，上述五個方面的弊端的形成，有著深刻的體制方面的原因。有學者認為，中國長期以來奉行的是權威體制，這種權威體制的基本特征是：一元集權型憲政模式、主要官員由長官任命、社會遵守長官意志、政府不廉低效、輕視民意等。權威體制在一定的歷史階段固然有其合理性與必要性，但存在著嚴重的弊端。鄧小平深刻反思國際共運史和我國建國后憲政實踐的教訓，總結了權威體制的主要弊端：首先，權威體制導致黨政不分，個人專權，以言代法。領導者為維護個人地位和權威，必然限制公民權利，從而妨礙了民主的發展和社會的進步；其次，權威體制容易滋生官僚主義，妨礙經濟改革和社會生產力的發展；其三，權威體制難以保證政府平穩更迭，難以保證國家長治久安。（注：王美舟：《權威、法治與鄧小平憲政思想》，載《廣東教育學院學報》1999年第4期。）因此，從根本上說，權威體制的最大弊端，就是對權力缺乏必要的監督與制約。鄧小平認為，要從根本上克服這些弊端，就必須形成一整套有效的權力監督與制約機制，解決因權力缺乏監督和制約而形成的種種弊端，并提出了建立這種權力監督與制約機制的基本思路。

1，要加強社會主義民主，健全社會主義法制，通過民主和法制的手段，建立并強化對權力的監督與制約機制。鄧小平指出：在國家政治生活和各項事業中，由于中國共產黨居于領導的地位，黨的路線、方針、政策正確與否，工作做得好壞，關系著國家的前途和社會主義事業的成?。煌瑫r，由于我們黨的執政黨的地位，我們的一些同志很容易沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習氣。因此，對于我們黨來說更加需要聽取來自各個方面包括各派的不同意見，需要接受各個方面的批評和監督，以利于集思廣益，取長補短，克服缺點，減少錯誤。（注：《鄧小平文選》第二卷，第205頁。）

在加強對權力監督與制約方面，民主與法治又是不可分割的。在加強民主的同時，必須強化法制，實行依法治國。法治是民主政治的產物，只有真正的民主政治社會，才能有健全、完備的法制，才能真正實行法治?，F代社會法治的價值與基本功能，就是對國家權力的有效的監督與制約。根據鄧小平的設想，運用法律手段加強對權力的監督與制約，必須從以下幾個方面入手：第一，要有健全的法律制度和完備的法律體系，使各項工作和活動都有法可依；第二，要維護法律的權威，不允許存在法律以外的特權，要真正做到法律面前人人平等；第三，建立和健全有效的法律監督系統，嚴格依法行政；第四，提高全民的法律意識，特別是領導干部的法律意識，使他們在工作中嚴格依法辦事，減少和杜絕各種違反法律規定，濫用權力現象的發生。鄧小平特別強調了維護憲法權威、運用憲法來制約權力的重要性。他多次指出：全黨同志和全體干部都要按照憲法、法律、法令辦事。（注：《鄧小平文選》第二卷，第371頁。）在談到關于憲法修改的問題時，鄧小平也強調：“關于不允許權力過分集中的原則，也將在憲法上表現出來?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第二卷，第339頁。）隨后制定通過的新憲法即1982年憲法，在內容上就充分體現了鄧小平的這一主張。

2，實行黨政分開。鄧小平認為，因權力缺乏必要的監督與制約而造成的權力過分集中、官僚主義等等弊端，在相當程度上與長期實行的黨政不分的體制有著很大的關系。因此，他把實行黨政分開作為政治體制改革中的一個重要問題提了出來。（注：在1980年的《黨和國家領導制度的改革》的講話中，鄧小平就把解決黨政不分、以黨代政的問題作為進行政治體制改革的一個重要原因（見《鄧小平文選》第二卷，第321頁）；而在1986年的《關于政治體制改革問題》的談話中，仍然強調：“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題?！保ā多囆∑轿倪x》第三卷，第177頁。）由此也可見鄧小平對黨政分開問題在政治體制改革中的重要性的認識是一貫的。）鄧小平指出：“黨政分開，從十一屆三中全會以后就提出了這個問題。我們堅持黨的領導，問題是黨善于不善于領導。黨要善于領導，不能干預太多，應該從中央開始。這樣提不會削弱黨的領導。干預太多搞不好倒會削弱黨的領導，恐怕是這樣一個道理?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第三卷，第164頁。）為了更好地解決黨政分開問題，進一步加強和改善黨的領導，首先必須明確黨的領導的職能。在黨政分開、黨和國家職能分開的情況下，黨的領導是政治領導、思想領導和組織領導，通過制定并保證實施黨的路線、方針、政策來實現的。鄧小平指出：黨的領導“主要是政治上的領導，保證正確的政治方向，保證黨的路線、方針、政策的貫徹?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第二卷，第98頁。）“從原則上說，各級黨組織應該把大量日常行政工作、業務工作，盡可能交給政府、業務部門承擔，黨的領導機關除了掌握方針政策和決定重要干部的使用以外，要騰出主要的時間和精力來做政治思想工作，做人的工作，做群眾工作?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第二卷，第365頁。）同時，“真正建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統。今后凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和文件，不再由黨中央和地方各級黨委發指示、作決定。政府工作當然是在黨的政治領導下進行的，政府工作加強了，黨的領導也加強了?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第二卷，第339～340頁。）因此，黨政分開并不是要否定黨的領導，而是要更好地加強和改善黨的領導，“我們要堅持黨的領導，當然也要有監督、有制約?，F在提出黨政分開，但不管怎樣還是共產黨領導，是為了更好地加強和改善黨的領導?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第三卷，第256～257頁。）當然，對于“黨政分開”的問題，不能機械地、片面地、簡單化地理解，那種認為只要黨政一分開，所有問題都能解決的規定，是極其錯誤的。在此，我們需要特別強調的是：第一，黨政分開并沒有、也不能否定黨的執政地位；第二，要肯定和鞏固黨的執政地位，關鍵在于提高黨的領導水平和執政的藝術，解決好“善于領導”的問題，否則，只會進一步削弱黨的領導，“黨政分開”的問題也就無從談起了。

3，明確集體領導和個人分工負責的關系。為了加強對權力的監督與制約，提高工作效率，從根本上克服官僚主義，就必須在強調集體領導的前提下，明確領導者個人的職責和權限。鄧小平指出：官僚主義的一個重要表現，就是“我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題”。（注：《鄧小平文選》第二卷，第328頁。）為了克服這種現象，就必須在強調集體領導的同時，把分工負責的制度建立起來，“集體領導解決重大問題；某一件事、某一方面的事歸誰負責，必須由他承擔責任，責任要專?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第二卷，第282頁。）“現在各地的企業事業單位中，黨和國家的各級機關中，一個很大的問題就是無人負責。名曰集體負責，實際上等于無人負責?！约毙杞栏竦呢熑沃?。列寧說過：‘借口集體領導而無人負責，是最危險的禍害’，‘這種禍害無論如何要不顧一切地盡量迅速地予以根除’?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第二卷，第151頁。）公務員之家版權所有

（三）

如前所述，鄧小平在談到權力監督與制約時，特別強調了制度建設與完善的重要性。他對于權力不受監督與制約而造成的種種弊端及其表現的分析，也主要是從制度性缺陷的角度進行的。

長期以來，由于“人治”傳統的影響，我們在分析政治方面的問題時，總是特別強調“人”的因素，而忽視了“制度”方面的因素。對權力的授予與行使同樣也是如此。即使是在制定一些有關的措施時，在很大程度上也是建立在對掌握和行使權力者的良知和個人品質的充分信任的基礎上的。人們不敢、也不愿設想那些掌握并行使權力的人“可能”會濫用他們手中的權力，去危害授予他們權力的人民的利益，理由就是這些人既然是人民所信任的，那么他們自然也就不會辜負人民的信任。如果對他們在行使權力的過程中進行監督和制約，那么首先是對自己的不信任。即使有什么不是，通過思想道德教育，也就能夠解決。這種思想觀念的根源，無疑就是中國古代儒家所倡導的“性善論”。其實，這實際上只是善良的人的一相情愿。人是社會的人，必然受到社會環境的影響，正如恩格斯所指出：“人來源于動物界這一事實已經決定了人永遠不能擺脫獸性，所以問題永遠只能在擺脫得多些或者少些，在于獸性和人性程度上的差異。”（注：《馬克思恩格斯選集》第三卷，第140頁。）壞人是如此，好人也不例外。

歷史的經驗教訓告訴我們，把權力的使用維系于掌權者個人的良知、品質，是非常危險的。被稱為美國憲法之父的麥迪遜說過：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統治人，就不需要對政府有外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能夠管理被統治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但是經驗教導人們，必須有輔助性的預防措施?！保ㄗⅲ骸堵摪铧h人文集》，商務印書館1997年版，第264頁。）正因為人不是天使，因而一個健全的社會不能沒有國家的管理；同樣，一個組織良好的社會，還需要對國家權力本身的管理。因為那些掌握并行使權力的人在行使權力的過程中，往往容易使權力自發擴張而超過應有的限度。在這種情況下，如果沒有必要的監督和制約機制，那些掌握并行使權力的人就可以隨心所欲地濫用權力。（注：參見李秋心：《略論權力監督與制約的重要性》，載《云南師范大學學報》1999年第2期。）對于這一點，鄧小平有著清醒的認識。他明察到了人的復雜性、可變性，提出了只有完善的制度，才能有效地對權力進行監督與制約，防止權力的濫用而走向其反面。他在《黨和國家領導制度的改革》的講話中指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事甚至會走向反面。即使像同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨和國家對他個人都造成了很大的不幸?！薄八勾罅謬乐仄茐纳鐣髁x法制，同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的?！币虼?，“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”（注：《鄧小平文選》第二卷，第333頁。）只有從制度上著手，進行制度建設，健全各項制度，才能建立根本性的權力監督和制約機制。例如，在解決干部領導職務終身制方面，鄧小平認為，關鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部（包括選舉產生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定。（注：《鄧小平文選》第二卷，第331頁。）在反對特權方面，鄧小平同樣認為：克服特權現象，要解決思想問題，也要解決制度問題。除了強調公民在法律和制度面前人人平等外，還要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。對各級干部的職權范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。（注：《鄧小平文選》第二卷，第332頁。）

當然，在進行制度建設的同時，鄧小平特別注意處理好兩個關系，劃清兩個界限。由于鄧小平關于權力監督與制約的對象，主要是黨和國家機關的權力，這就必然涉及到兩個問題：一是對權力進行監督與制約同加強黨的領導之間的關系；二是權力監督與制約同“三權分立”之間的關系。因此，處理好這兩者之間的關系，劃清這兩者的界限，是建立并完善權力監督與制約機制所不容回避的問題。

首先，對黨和國家的權力進行監督和制約，并不是要否定黨的領導，而是為了更好地堅持和加強黨的領導。鄧小平曾反復強調，必須堅持黨的領導。他在談到黨和國家領導制度的改革的時候也明確指出：“改革黨和國家的領導制度，不是要削弱黨的領導，渙散黨的紀律，而正是為了堅持和加強黨的領導”。（注：《鄧小平文選》第二卷，第341頁。）當然，反過來說，堅持黨的領導，同樣也不排斥對黨的領導權進行有效的監督和制約。要堅持黨的領導，必須改善黨的領導；而要改善黨的領導，一個重要方面，就是要形成有效的權力監督和制約機制。兩者是相輔相成的，而不是互相排斥的。

其次，對黨和國家的權力進行有效的監督和制約，并要形成制度，但決不能照搬西方資產階級國家的“三權分立”的模式。鄧小平曾多次強調：我們的政治體制改革不能搬用西方那一套所謂的民主，不能搬用他們的三權鼎立。（注：《鄧小平文選》第三卷，第178、195、220、240、307頁。）這是因為“三權分立”的模式是與資產階級民主政治相適應的，而社會主義民主政治與資產階級的民主政治有著本質的區別，自然也就不可能照搬他們的分權模式。（注：有學者認為：“鄧小平在所有涉及到對資產階級‘三權分立’學說批判意見時，全都是用的‘三權鼎立’，而不用‘三權分立’”，并認為這反映了鄧小平對西方資產階級分權學說的一種“揚棄”。（見宛小平：《論反腐敗與權力制約》，載《安徽大學學報》1999年第3期。）這種說法是不正確的。首先，從分權體制而言，“三權鼎立”與“三權分立”的含義是完全一樣的，并不是說只批判“三權鼎立”而不提“三權分立”，就是對“三權分立”有所肯定；其次，這個結論本身也是極不嚴肅的，這位學者在得出這個結論的時候，并沒有認真仔細地閱讀《鄧小平文選》。因為在《鄧小平文選》第三卷第220頁上清楚地寫著：“西方的民主就是三權分立，多黨競選，等等。我們并不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際?！保┮虼?，“我們必須進行政治體制改革，而這種改革又不能搬用西方那一套所謂的民主，不能搬用他們的三權鼎立，不能搬用他們的資本主義制度，而要搞社會主義民主。我們要根據社會主義國家自己的實踐、自己的情況來決定改革的內容和步驟?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第三卷，第241頁。）在權力監督與制約制度的設計方面也是如此。中國只能根據自己的實際情況，設計符合中國國情的權力監督與制約體制和模式。

值得注意的是，權力不受監督與制約對我國政治和生活所造成的危害，在不同時期，是以不同形式表現出來的。在過去高度集權的計劃經濟時代，主要表現為政治上的集權而導致“”這樣的政治災難；而在計劃經濟向市場經濟轉軌時期，則主要表現為權力與資本的結合，從而導致以權謀私等腐敗現象的發生。隨著我國社會主義民主與法制的逐步健全，國家民主政治體制的逐步完善，人民民主意識的提高，過去建立計劃經濟基礎上的高度集權的體制已經失去了存在的基礎，發生“”那樣的政治災難的可能性已大大降低。但是，高度集權、權力不受制約的政治體制還沒有從制度上、觀念上被根除，在新的社會轉型時期，這種不受制約的權力進入市場，與資本結合，便形成了一種新的政治與社會之癌——腐敗。也就是說，在中國新的社會轉型時期出現的腐敗現象，其政治根源，就在于權力不受監督與制約。中共十五屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中強調指出：要加強法制建設，健全依法行使權力的制約機制，加強對權力運行的監督，使廉政建設法制化。因此，建立和健全權力監督與制約機制，是一項長期的歷史任務。這，也正是我們今天學習、研究鄧小平關于權力監督與制約思想的主要目的與意義所在。