加強對權力制約監督研究

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摘要：本文在調查研究的基礎上，概括了當前我省在對權力制約和監督方面進行的探索和取得的初步成效；分析了目前我省在對權力制約和監督方面存在的突出問題及其原因；提出了當前及今后一個時期加強對權力制約和監督的對策思考。

關鍵詞：公共權力；制約；監督；體制；機制

中圖分類號：D262．6文獻標識碼：A文章編號：1008－4088（2003）12－0066－06

根據省紀委“關于落實省重點課題‘強化對權力的制約和監督的研究’調研方案”的安排，我們課題組承擔了“加強權力制約和監督，對防止腐敗、促進政治文明建設的作用意義”子課題。今年5月我們赴廈門、泉州、漳州、莆田、福州、南平等設區市及其轄區內部分縣（市、區）機關、鄉鎮、社區，通過召開座談會、實地考察、走訪干部群眾，以及向上述地區黨政機關干部發放調查問卷（共發出1600份，收回有效問卷1560份，回收率為97．5％）等形式進行調研。在此基礎上形成以下看法：

一、當前我省在對權力制約和監督方面的探索和成效

一是對權力的本質和權力制約的必要性有了更加深刻的認識。傳統觀點認為，腐敗與私有制相伴而生，社會主義國家不存在權力腐敗問題。問卷調查表明，大多數干部群眾已經不再盲目認同這樣的觀點，他們對權力的本質和腐敗的根源，有了更加理性的思考和認識。在問卷調查中有82．6％的人認為產生腐敗的最主要的原因是掌握權力的人缺乏有效的制約和監督。91．5％的人認為防止腐敗最有效的手段是推進民主化進程，建立完善的監督和制約機制，建立政務公開、運作透明的權力運行機制。同時，我們發現，多數領導干部能夠從國家興亡和政治文明建設的高度來認識權力制約問題，普遍認為應該加快政治體制改革步伐，從體制和機制上確保對權力的制約和監督能夠正常有效地進行。

二是推行政務公開，實施“陽光工程”，取得一定成效。福州市從2000年起，在國有資產轉讓、城市資源開發、干部選拔、政府采購、市政建設等領域，貫徹公開、公平、公正原則，讓政府權力運行處于“陽光”之下，接受人民群眾的監督。各地還結合自身情況，利用多種載體，把政務公開作為廉政建設的一項重要內容來抓。南靖縣和溪鎮的政務公開范圍廣、內容實，舉凡重大決策、機構人事、評優評先、財稅征收、土地審批、救濟款發放、企業承包、征地拆遷、計劃生育、工程投標等，一律上墻公布或舉行聽證會。同時，把政務公開和事前、事中、事后的全程監督結合起來。安溪縣的政務公開貫穿于決策——結果的全過程，并首創了“點題公開”的做法，直面群眾提出的熱點問題。應該肯定，“陽光工程”和政務公開通過構建外部剛性約束機制，使行政權力的運作得到了比較有效的監督和制約，在現有體制下不啻為防范腐敗的有效途徑。

三是黨政機關內部的廉政制度逐步完善。我們在調研中發現，“依靠制度反腐敗”已經從一種思想認識，變為各級黨政機關的自覺行動。各地普遍建立了領導干部任前廉政勤政教育制度、廉政談話制度、廉政檔案制度、述職報告制度、誡勉談話制度和黨政領導干部離任審計制度、重大事項報告制度等。在干部選任上，實行干部考察預告制度，干部民主推薦、民主測評、民主評議制度，干部任前公示制度、屆中屆末考察制度等。有些部門和單位，還實行了領導干部職務消費公示制度、財務收支責任連簽、互簽制度，規范了會議、慶典和公務接待制度。這些制度的建立和實施，較好地規范了權力的運行和領導干部的從政行為。

四是深化財政資金管理體制改革，探索源頭治腐的新路子。在傳統的財政資金運行模式下，部門各自為政，財政預算單位的財務行為缺乏有效的監督制約，大量預算外資金沒有納入財政監管范圍，國家財經紀律難以執行，“小金庫”屢禁不止，單位財務不同程度地存在“暗箱操作”現象，財政資金大量流失，成為腐敗現象滋生蔓延的溫床。對此，不少地方加大財政改革力度，對黨政機關和事業單位實行全方位的財政監管，以堵住腐敗的源頭。南平市從2000年9月起大力推行以會計集中核算為主的會計委派制、政府采購、非生產性國有資產管理、清理整頓行政事業單位銀行帳戶等改革。他們把分權制衡原則引入改革，如將政府采購部門分解為“政府采購辦”和“政府采購中心”，劃清各自的職能，改變了過去“裁判員”和“運動員”往往一身二任的狀況；在預算編制改革中，實行預算編制、執行、監督三分離制度，形成了有效的制約機制。漳州市于2001年8月成立市級會計核算中心，實現了會計服務和會計監督的有機結合。在中心運轉的1年多時間里，就取消各部門、單位的銀行帳戶520個，減少會計人員50．6％（僅此一項每年可節省財政資金300多萬元）。廈門市推行黨政機關干部統一津貼制度，有效地減弱了公共權力部門化的傾向，遏止了各部門、單位變著法子搞“創收”，私設小金庫的現象。由于創新了財政資金管理制度，強化了財政監管的功能，有效地預防和遏制了財務收支中的各種違法違紀行為，走出一條源頭治理腐敗的新路子。

二、目前我省在權力制約和監督方面存在的突出問題及原因

（一）在權力制約和監督上存在觀念障礙，導致對權力制約和監督的認識誤區

在這次問卷調查中，問到對“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”這個命題的看法時，55．3％的人認為“不完全正確”，8．9％的人認為“錯誤”，只有35．8％的人認為“正確”。這表明多數被調查者對權力不受制約必然導致腐敗這一規律存在著模糊的認識。在調研座談中不少同志指出，對權力的雙重性，特別是權力所具有的擴張性、腐蝕性的認識還不到位，因此，在對權力制約和監督上往往存在著重思想教育、輕制度建設，強調自律、忽視他律等問題。究其原因：

1、權力至上觀念的影響及法治觀念淡漠。在我國由于受幾千年封建傳統的影響，權力至上的觀念根深蒂固，思想文化上缺乏對權力進行制約和監督的傳統。重人治、輕法治的觀念。至今在我國的政治和社會生活中依然存在，如官僚主義、家長制作風、長官意志、特權思想和官本位觀念等等。在問卷調查中，當問到“您認為憲法和法律對黨政機關和領導干部行使公共權力的制約作用如何”時，70．5％的被調查者認為“有點作用但不起重要作用”，10．4％的人認為“基本無用”。這從一個側面反映出，公共權力運行中得不到法律法規有效制約，甚至大于法律的狀況。正是在權力至上觀念作用下，導致權力不受制約，一些掌權者用個人意志代替法律，以言代法；更有甚者，視權力為私有物，搞權錢交易等等，從而產生腐敗現象。

2、對掌握公共權力者必須受制約和監督還存在認識不清的問題。在調研中許多同志指出，各級領導干部自覺接受監督的意識薄弱，認為監督是出難題，挑毛病、找岔子。問卷調查也顯示，有54．6％的人對領導干部在行使權力中自覺接受監督的情況表示不滿意。其實，政治社會的存在決定了公共權力是必要的，它可以提供公共安全和公共服務，可以提供一種可控的和有序的自由。然而公共權力是一把雙刃劍，絕對的權力會導致絕對的腐敗。恩格斯指出：“社會為了維護共同的利益，最初通過簡單的分工建立了一些特殊的機關。但是，隨著時間的推移，這些機關—為首的是國家政權—為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人。這樣的例子不但在世襲的君主國內可以看到，而且在民主共和國內也同樣可以看到?！堡?（P12）因此，只要國家還存在，社會公仆就有變成社會主人的可能性，無產階級奪取政權后相當長的時間內不能拋棄國家，工人階級自己的公仆也有官僚化為“主人”的可能。18世紀法國著名思想家孟德斯鳩有一句名言：“一切有權力的人，都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”2（P154）因此，對掌握公共權力的人來說，阻止其濫用權力最重要的方式，就是建立能夠有效制約或監督權力運行的一系列制度。但在我國，儒家文化中的賢人政治，“人人皆堯舜”的思想導致人們對掌權者的人性、德性予以充分的信任，認為各級官員都是國家道德的楷模。因而注重官員的道德自律與思想認識提高，忽視對權力進行制約和監督這么一種旨在防止專斷集權、腐敗和越軌行為的制度設計。

3、對于共產黨掌握的公共權力也必須受制約和監督的認識還不到位。共產黨掌握公共權力必須為人民謀利益，這是我們黨的性質和宗旨所決定的，但是黨的理論要求我們黨掌握了公共權力應當為人民謀利益的這種應然性，并不能等同于實踐中的實然性。從近幾年腐敗案件不斷發生，涉案人員的級別不斷升級，金額不斷攀升的情況就足以說明，共產黨執掌了公共權力，同樣必須建立有效的制約監督機制，否則照樣出問題。

（二）在權力制約和監督中存在體制障礙，導致權力制約和監督領域內存在“特區”

在調研座談中，大家普遍認為目前對權力運作的制約和監督仍然很難，特別是對“一把手”的制約和監督更難。如對“一把手”監督的問卷調查中，39％的人認為“很難，根本無法監督”；52．1％的人認為“能監督，但比較難”，共有91．1％的被調查者認為“一把手”難以監督，這表明在對“一把手”的監督上存在“特區”。產生上述問題，我們認為：

1、領導體制問題。這一問題突出表現為權力過分集中。正如鄧小平曾指出的：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導”3P328－329。在調研座談中，許多同志認為鄧小平當年提出的權力過分集中的幾種表現，至今仍嚴重存在著。分析其原因，大家認為，一是我國歷史上封建專制主義的影響仍根深蒂固；二是我們黨在戰爭年代和計劃經濟時期形成的高度集權的傳統仍延續著；三是現行的“議行合一”領導體制導致決策權、執行權、監督權三位一體，權力高度集中。

2、監督體制問題。這方面的主要問題是監督體制的設置不符合監督的內在規律。在調研座談中，不少同志認為：現行監督體制理不順，監督者受制于被監督者，使監督難以有效實施。從黨內監督體制來看，現行的雙重領導體制，是以橫向領導為主，縱向領導為輔。各級紀委既是同級黨委的被領導者，又是同級黨委的監督者。這樣導致的直接后果是監督權在行使過程中縱向上的失控和橫向上的失衡。正如有的同志指出：上對下監督，情況不了解，無法監督；下對上監督，情況了解，不敢監督。當問“您認為目前紀檢的領導體制（雙重領導體制）對同級黨委成員的監督作用如何”時，認為“有一定作用，但不起重要作用”的占64．7％，認為“不能發揮作用”的占21．5％，二者相加為86．2％。由此可見，現行的監督體制，在確保監督權的行使與到位方面存在著根本的缺陷。

3、公共權力運作中制衡機制缺乏問題。不少同志提出，目前既存在由于領導體制不合理導致權力過于集中的問題，同時還存在權力運作過程中，因為缺乏有效的制衡機制而產生的權力腐敗問題。因此，要從制度安排上解決好權力的分解分化問題。在本次問卷調查中，對深圳市政府機關試行的決策權、執行權、監督權相對分離相互制約的做法進行評價時，認為“很好可以推廣”的占39．3％，認為“這是改革方向但要穩妥推進”的占47．8％，二者相加為87．1％，說明大多數被調查者對公共權力運行過程中的適度分解，互相制約是贊同的。

（三）在權力制約和監督上存在機制障礙，導致權力運行過程中社會監督的盲區

問卷調查問到“你認為群眾對公共權力的行使能起到監督作用嗎”時，認為“能起到一定作用，但很有限”的占67．7％，認為“根本不能”的占23．1％，即90．8％的被調查者認為群眾對公共權力的行使不能起到應有的監督作用；當問“你認為我國新聞媒體對權力的監督作用如何”時，72．7％的人認為“有點效果，但不大”，17．3％的人認為“基本無效”。這表明公民權利對公共權力的制約和監督是很有限的。產生上述問題的原因在于權利對權力制約和監督的機制存在障礙。

考察人類社會對權力的制約和監督機制，有以下幾種：（1）以權力制約權力，這屬于權力制約和監督的體制安排；（2）以道德制約權力，這是通過掌權者的道德自覺而產生的自律對權力的約束；（3）以權利制約權力，這是屬于權力運行過程中的社會監督。這一監督的實質是民主的監督，是公民作為監督主體的根本性監督。

調研中大家認為，憲法和法律規定公民享有的權利，在現實中難以落到實處，關鍵在于實現上述權利缺乏相應的機制而無法付諸實踐。

1、缺乏對政府機構和官員進行有效監督的信息來源機制。在調研中，大家認為，權力運作的透明度不高，仍是普遍存在的問題，即便實行政務公開，也存在著公開的內容不徹底，公開的范圍受限制，公開的程序不規范等問題。廣大群眾對政府權力運作過程不知情、也難以有效參與和監督。

2、缺乏自主性、公開化的群體利益表達機制和政治參與機制。當前我國一元化、動員型的政治體系和參與結構仍在延續，還不能允許各種利益主體以獨立自主的群團方式對政府施加影響。為保持政府對社團的直接控制，每個社團都要掛靠在某一政府主管部門之下，這種狀況使各種群眾組織和團體的自主性較差，不能有效地聚合和表達組織成員的利益。因此，公民所享有的結社權和參與權就無法轉化為制約和監督公共權力的有效力量。

3、缺乏使公民的言論自由權轉化為制約監督公共權力的有效力量的輿論監督機制。目前，新聞媒體絕大多數是國家事業單位，主要的全國性和地方性的報紙都是中央和地方領導機關的機關報，作為黨和國家的“喉舌”，所有新聞媒體都在各級黨委宣傳部門的統一領導下工作，這與新聞媒體應當充分履行對公共權力實施輿論監督的職責存在一定的矛盾。

4、缺乏使公民通過選舉、撤換和罷免公共權力掌握者的權利，來實現對國家權力進行制約和監督的機制?，F在的干部體制仍是上級領導和機關決定干部的政治前途和命運，而群眾對干部職務升降的參與決定權十分有限，難以形成有效的民意壓力。

由于上述在公共權力制約和監督方面存在的問題和原因，我們認為，加強對權力制約和監督涉及到政治體制改革的諸多問題，必須提高對此問題的理論認識，增強緊迫感和自覺性。

三、進一步提高對權力制約和監督重大意義的理論認識

（一）加強對權力制約和監督是政治文明建設的制度保障

權力制衡思想首先是近代資產階級思想家在反對封建專制主義的斗爭中提出來的，具有歷史的進步意義，是人類政治文明的有益成果。因為權力是“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”4P170，它一開始就隱含了同公民意志和利益相脫離的可能性，它本質上是一種支配他人的力量。權力的這種特性決定了它具有無限擴張的傾向，一旦超出一定的界限和范圍，就會侵犯公共的利益和公民的權利。人類政治文明的發展歷程表明：權力制衡是防止權力被濫用和權力腐敗的鐵的規律，它不姓資也不姓社，是政治文明的制度之魂。權力制衡體制的構建就是給權力這匹野馬上了制度之鞍，使掌權者能夠循著權力授予者的意愿行使手中的權力。因此，加強對權力制約和監督，構建科學的權力制衡體制，是跳出歷代王朝“其興也勃、其亡也忽”周期率的制度之路，也是政治文明的制度保障。

（二）加強對權力制約和監督是社會主義民主政治的必然要求

對權力的制約和監督是現代民主政治的核心問題。人類政治文明的歷史發展進程證明了這樣一個事實：那就是在政治社會中，政治的核心問題是公共權力的構成形式問題。長期以來，我們對權力問題的分析，往往只注意權力掌握在誰手里。一般認為，權力掌握在好人手里就會做好事，掌握在壞人手里就會做壞事，對權力的雙重性認識不足。從近年來黨內出現的腐敗現象看，權力不論掌握在誰手里，如果得不到有效的制約和監督，必將導致權力的濫用而產生腐敗。因此，只有將公共權力置于一個有效制約的體制下，才能正常合理的運作，才不致于使掌權者因濫用權力而導致民主制度的破壞。在我國一切權力屬于人民，各級領導干部的權力是人民賦予的，但權力的易腐性和擴張性往往容易使掌權者違背權力授予者即人民的意愿行使手中的權力，這將導致掌權者個人意志代替人民的意志，嚴重破壞社會主義民主。因此，加強對權力的制約和監督是社會主義民主政治的必然要求，也是我國政治文明的本質所決定。

（三）加強對權力制約和監督是依法治國的內在要求

我國政治文明的標志是依法治國目標的實現。依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主政治的制度化、法律化、規范化、程序化。但治理國家不可能讓所有公民都掌握公共權力，只有把公共權力的管理職能委托給某些特定的人和機構，讓他們依照法律規定代行管理國家的權力。因此，在我國要實現依法治國，首先就必須加強對權力的制約和監督，使權力的運行置于廣大人民的制約和監督之下，以確保黨和政府及各級領導干部依照憲法和法律規定，履行人民賦予的權力，體現人民的意志。

（四）加強對權力制約和監督是從嚴治黨，從源頭上治理腐敗的治本之策

我們黨的性質以及黨在國家和社會生活中所處的地位，黨所肩負的歷史使命，要求我們治國必先治黨，治黨務必從嚴。黨內消極腐敗現象所以屢禁不止，一個關鍵問題是缺乏有效的制約和監督機制，對權力監督不力。從這幾年查處的黨員領導干部違法違紀案件看，大多數是群眾舉報或查辦其他案件時牽帶出來而獲得線索的，很大程度上反映出對黨員領導干部的監督軟弱乏力，對干部行使權力缺少制約。強化權力制約和監督是從源頭上預防和解決腐敗問題的治本之策，要通過加強黨內監督、法律監督、輿論監督、群眾監督，建立健全依法行使權力的制約機制和監督機制，確保各級黨政機關和領導干部正確行使權力。

四、加強對權力制約和監督的對策思考

在調研座談中，許多同志認為，當前公共權力運行中出現的越軌和失范現象，最基本的原因是權力得不到有效的制約和監督，這與調查問卷反映出的看法是相同的，有82．6％的人認同“腐敗產生的最重要原因是權力缺乏有效的制約監督”。與此相關聯，大多數同志認為預防權力越軌，防止腐敗最有效的手段是“建立完善的權力制約和監督機制”，問卷調查中有91．5％的人認同此看法。根據這一判斷，我們認為，當前及今后一個時期里，必須著重在構建有利于權力制衡的體制機制、健全完善有效的權力監督體制機制上下功夫。

（一）構建有利于權力互相制衡的體制和機制，制約權力運行

正是由于權力具有雙重性，是一把“雙刃劍”，同時也因為長期以來我們在理念上對公共權力必須受制約這一規律的認識存在誤區。因此，黨的十六大報告特別強調要加強對權力的制約和監督，要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。

首先，要完善權力的授予機制，強化對權力代行者產生方式的制約。在我國，權力所有者是全體人民，權力代行者是受托于人民的掌權者。當前完善權力授予機制應著重解決好兩個層面的問題。一是在權力授予關系上必須保障權力所有者對權力代行者的選擇權。為此，要完善黨和國家的選舉制度，改變目前不同程度存在著選舉形式化的傾向，要積極創造條件，逐步實行黨代表、人民代表的直接選舉，要進一步擴大各級黨代表、人民代表和領導人差額選舉的范圍和比例，要改革候選人提名方式，更加注重民意和公認度，要引入候選人的競爭機制等等，真正體現出權力所有者與權力代行者之間的授權關系，切實體現大多數選舉人的意志，最大限度地把權力代行者的選擇權控制在權力所有者手中，從而形成最基本的權力制約。二是在“一把手”的權力授予上應有明確的邊界和限制，以解決目前“一把手”權力過大，難以監督的問題。要對“一把手”的權力進行科學配置，在此基礎上慎重地授權，不搞事事“一把手負總責”，使其權力無限擴張，難以制約；要對“一把手”的權力范圍進行科學界定，如對重大事項決定權和重大項目、大額度資金的審批權、重要人事任免權等作出明確具體的界定，并通過法規制度予以確立；要建立“一把手”權力與責任相配套的授權機制，權力越大，責任越重，一旦決策或權力運作失誤，不僅要追究行使該項權力當事人的直接責任，而且要追究“一把手”的領導責任。

其次，要建立合理的分權機制，強化對權力運行過程中的制約。在調研座談中，不少同志認為在現行體制下，權力運行中適當的分權，形成相互的制衡很重要，如廈門市地稅局和海滄開發區的同志認為，近幾年他們單位沒有發生一起領導干部濫用權力案件，關鍵在于他們對權力進行適當的分解和較科學的配置，由此形成的權力制約機制，有效地防止了濫用權力。我們認為，必須抓住政府機構改革、職能轉換和行政審批制度改革的契機，推進合理分權機制的建立，使權力子系統之間相互獨立、且互相牽制，改變權力過于集中的狀況。在設置任何一項權力時，都應配置相應的權力制約措施，以防止濫用權力。通過權力的適當分解和科學配置，使一個地方（部門、單位）的決策權、執行權、監督權分離開來，形成互相制衡的機制；使一級黨政領導班子內部職權有明確的邊界，將權力限制在一定范圍，防止個人專斷、大權獨攬。與分權機制相配套，還要建立嚴格的權力運行程序，對權力運行中涉及的各個環節，制定具體可操作的規范，如該集體研究的必須經過集體研究才能決定，該用票決作出決策的必須進行票決，該公示的必須公示，等等，有了明確具體的程序性規定，權力運行才能規范，才不易越軌。

再次，要建立依法制權的機制，強化對權力運行合法性及其后果的制約。憲法和法律是人民意志的根本體現，我國的一切政黨、組織和個人，都必須在憲法和法律的范圍內活動。因此，依法制權，就是要依據憲法和法律規定，授權做什么就只能做什么，一旦越權違規就要受到法律的制裁。在這次問卷調查中，認為憲法和法律對黨政機關和領導干部行使公共權力的制約“有點作用，但不起重要作用”的占70．5％，認為“基本無用”的占10．4％。這一判斷折射出目前憲法和法律在權力制約方面所起的作用很有限，也反映出我國在規范公共權力如何運作方面的立法滯后，這與依法治國和依法執政的要求有較大的距離。為此，要在制定規范制約權力運行的法律法規方面加快進度，盡快制定和完善有關行政實體法和程序法等，明確規定權力的授予范圍、方式，權力運行的程序和界限，確保權力的合法性、權威權、規范性；盡快出臺《監督法》，明確規定監督的主體、對象、權限、內容和方法，保證監督依法進行；還要制定《黨政領導干部廉政法》、《反貪法》等，規范領導干部行為，一旦權力在運行中出現越軌濫用的異常狀況，能夠及時有效地依照相關法律法規予以糾正，將權力濫用的負效應控制在最小范圍，同時依照法規予以嚴厲制裁，以產生警示和威懾作用。

（二）健全完善有效的權力監督體制和機制，規范權力運作

監督就是對權力運作進行監察和督查，它側重單向運行，是監督主體向監督客體發出的行為，主要是通過一種外在的強制實現對掌權者的約束。因此，有效的監督體系，要求監督的空間范圍是全方位的，監督的時間延續是全過程的，監督的機構是相對獨立的，監督的形式是多樣且能形成合力的。

——創新監督體制，強化專門監督機構的獨立性和權威性

一要理順黨內監督體制。建立與同級黨委平行的黨內監督機制，實行黨的各級紀委直接受上一級紀委領導并對其負責的垂直領導體制，重點解決同級地方黨委及其班子成員的監督問題。這次調查問卷問到“你認為黨的紀律檢查體制是否可以實行垂直領導體制”？認為“可以”的占50．0％，認為“可以，但有一定條件”的占45．7％，二者相加為95．7％，這么高的認同率反映出絕大多數黨政干部的看法，建議可先在一些省市進行試點，以取得實踐經驗。

二要建立隸屬于人大的專門監督機構。如在各級人大常委會設立監察委員會或監察專員，重點加強各級人大對“一府兩院”及其領導成員的監督。同時，要制定配套的監督法規，明確監督的具體權限、組織形式、程序和手段，明確質詢、彈劾、調查、罷免等的實施方法和程序，使人大專門監督機構的監督法律化、程序化、規范化，以保障人大在國家權力制約和監督中的最高地位。

三要推進司法體制改革。打破法院按行政區劃設置的格局，以及法官的任免、財政開支、人員配備等一系列問題均受制于同級黨委和政府的狀況。按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使司法監督職能。

——推進“陽光體制”建立，強化社會公眾和輿論監督的力度

建立“陽光體制”的核心在于政府公共權力運行的透明化。政府作為國家行政機構運作的人，能否代表公眾有效地履行管理國家的職能，必須受到委托人——公眾的監督。由于委托人在國家行政機構運作中是局外人，這種監督能否有效實施，很大程度上取決于政府行使公共權力的透明度。因此，各級政府必須進一步推進和規范政務公開制度，建立確保公共權力運行和官員狀況透明度的相關制度，除少數確需保密的部門、事項外，政府均應向社會公眾公開各類辦事程序、各項重大決議及各項重大事件；應制定《政府信息公開條例（或規定）》，建立政府信息網絡，將政府信息上網，使政府信息公開的范圍最大化，以確保公民的知情權，方便群眾了解政府的運作，接受人民群眾的監督；應建立官員離任或退休前離崗普審制度，審計的內容包括有無違法違紀行為，任期實績以及個人的財產狀況等，并將審計結果在一定的范圍公開。

在推進“陽光體制”建立的同時，要強化社會公眾和輿論對政府監督的力度。人民群眾以民主監督和社會監督的形式介入國家管理的政治參與過程，是具有根本意義的權力監督。要擴大人民群眾在公共事務中的參與程度，切實發揮人民代表大會、職工代表大會、村民大會等的作用，從制度上保證人民群眾的政治參與；要充分利用協商對話、舉報制度、民主評議等方式，要建立重大事項社會公示制度和社會聽證制度，為人民群眾參與監督提供便捷的通道，真正發揮社會公眾監督所具有的廣泛性、公開性和自覺性的作用；還要進一步發揮派對公共權力的監督作用。應充分利用派社會聯系面廣、影響大的特點，創造更多的條件和機會，使派能夠更好地參政議政，能最大限度地對公共權力進行多方位、多層次的監督。

要充分發揮新聞輿論的監督作用。新聞輿論監督是一種自下而上的民主監督，它在法律允許的范圍內，以新聞媒介為載體，以反映公眾的呼聲、提供輿論信息為手段，對黨和國家機關及國家公職人員的行為進行監督。強化新聞輿論的監督，既是人民群眾享有言論自由，出版自由的表現形式，又是人民群眾對黨和國家機關及其工作人員實施權力監督的重要途徑。為此，要抓緊制定《新聞法》等有關輿論監督的法規，明確規定新聞媒體的權利、責任和義務，充分保障新聞工作者的采訪權、報道權、批評權、評論權等，使新聞媒體能依法履行監督職能；要加快新聞媒體社會化的進程，根據法律來管理各類媒體，只要不違法，便允許其存在和發展，使新聞媒體真正成為“政府鏡鑒、人民喉舌”；要充分利用新聞輿論在監督方面所具有的“低成本高效率”，“公開、及時、有效”的特點，切實發揮新聞輿論對被監督者所形成的無形的巨大心理壓力和政治壓力的作用。使輿論監督成為制約公共權力規范運作，遏制腐敗現象蔓延，代表人民心聲的有力工具。

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