論關于民族區域自治的理論與實踐

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【關鍵詞】/民族區域自治制度/形成發展/完善貢獻

【正文】

［中圖分類號］D633.2［文獻標識碼］A［文章編號］1001-5140(2001)01-0001-07

民族區域自治是中國共產黨解決中國民族問題的基本政策。在民族區域自治制度的形成和發展過程中，起了決定性作用。因此，中國民族區域自治的理論是思想的一個組成部分。本文就民族區域自治理論的形成、中國特色和在實踐上的發展與完善作些探討。

一、關于民族區域自治理論的形成

中國自古以來就是一個統一的多民族國家。遠在傳說時代，黃帝統一了黃河流域各氏族部落，奠定了夏族的基礎。在公元前21世紀，夏禹兒子啟建立了夏朝，夏族形成。夏商以來，中國除了華夏族（漢族），還存在戎、夷、蠻、狄等許多民族。歷代統治階級對少數民族采取“尊王攘夷”、“以夷制夷”、“懷柔羈縻”、“武力鎮壓”與“分而治之”等政策，引起了民族之間的對立和戰爭。民國時期，政府不承認國內多民族的存在，把許多少數民族稱之為“漢族大小宗支”，對少數民族實行大漢族主義政策，漢族與少數民族之間隔閡甚深。中國共產黨成立之后，十分重視國內各少數民族的權益，但在如何解決國內民族問題上，有一個認識和實踐過程。

早在1922年7月，中共第二次全國代表大會宣言中就提出：“用自由聯邦制，統一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯邦共和國。[1]中國共產黨在幼年時期照搬蘇聯模式，主張用民族自決和聯邦制來解決國內民族問題，當時也是贊成的。1931年“九一·八”事變后，日本侵占了中國東北三省和內蒙古東部廣大地區，1932年3月，成立了以溥儀為首的“偽滿洲國”。1935年12月20日，以中華蘇維埃主席的身份，發表對內蒙古人民宣言，一面指出：日冠“欲占領全中國，必先占領滿蒙”，“內蒙古民族只有與我們共同戰斗，才能保存成吉思汗時代的光榮，避免民族的滅亡”；另一方面，又主張“按自主的原則，組織自己的生活，建立自己的政府，有權與其他民族結成聯邦的關系，也有權完全分立起來?！盵2]1936年在日寇的操縱策劃下，蒙古貴族德穆楚克棟魯普（即德王）、李守信等人成立了分裂的偽“蒙疆聯合自治政府?！?937年發表的《為動員一切力量爭取抗戰勝利而斗爭》一文號召：要“動員蒙民、回民及其他少數民族在自治和自決的原則下，共同抗日?！盵3]這里的提法與1935年的提法有明顯不同，即把民族“自治與自決”結合起來。

1937年日寇發動了“七·七”盧溝橋事變，全面進攻中國，侵占了內蒙古除伊克昭盟以外的全部領土，鼓吹日本幫助蒙古族“獨立自治”，建立“大回回國”，挑撥民族關系，妄圖“分而治之?！睘榱藢Ω度展诘年幹\，中共中央召開了六屆六中全會。1938年11月16日，在《中國共產黨第六屆中央委員會擴大的第六次全體會議上的報告》中指出：“允許蒙、回、藏、苗、瑤、彝、番各民族與漢族有平等權利，在共同抗日原則之下，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家?！盵4]在報告的二、三、四條中，還指出，為保障民族雜居區少數民族的平等權利，在各級政府中成立有少數民族參加的民族事務委員會，以管理他們的有關事務和調節民族關系，尊重各少數民族的文化、宗教、風俗習慣，贊助他們發展各民族自己語言文字的文化教育，堅持民族平等，提倡漢人用民族平等的態度和各民族接觸，禁止任何人對他們帶侮辱性與輕視性的言詞與行動。的這個報告對我們黨以后制定的民族區域自治政策起到了十分重要的作用。根據六屆六中全會的精神，1938年底，決定成立中共中央西北工作委員會（簡稱“西工委”），著重研究西北五省的民族問題。1940年，西工委先后寫出了《關于回回民族問題提綱》、《關于抗戰中蒙古民族問題的提綱》，這是中國共產黨人首次全面系統地研究回族和蒙古族問題?！短峋V》中提出：“在共同抗日的原則下，允許回族有管理自己事務之權”；“蒙古民族與漢、回、藏、維吾爾國內各民族在平等原則之下共同抗日，并實現建立統一聯合的三民主義的新共和國?！盵5]在日冠大軍壓境企圖侵占全中國的嚴峻形勢下，《提綱》沒有強調民族自決權和獨立權，只是籠統地提出“建立統一聯合的三民主義的新共和國?！焙茱@然，當時再強調中國境內各民族自決獨立，就會適合日冠侵略中國和分裂各族人民的需要?！短峋V》的基本觀點與在六中全會上的講話是一致的，表明中國共黨人開始結合中國的國情研究中國的民族問題。1939年12月，在《中國革命和中國共產黨》一書中，論證了“中國是一個由多數民族結合而成的擁有廣大人口的國家”，“中華民族的各族人民都反對外來民族的壓迫，都要用反抗的手段解除各種壓迫。他們贊成平等的聯合，而不贊成互相壓迫?！盵6]1945年4月，在世界各國人民反法西斯侵略戰爭取得了決定性的勝利，日冠即將覆滅的前夕，中國處于何去何從的關鍵時刻，中國共產黨召開了第七次全國代表大會，在《論聯合政府》的政治報告中，對于中國的兩種前途、兩種命運以及中國共產黨人的歷史使命作了全面深刻的論述，在談到國內各少數民族的前途時，針對政府的民族壓迫政策，指出：“改善國內少數民族的待遇，允許各少數民族有自治的權利。”[7]這就是說，通過抗日的民族戰爭，在解決國內民族問題上，由同意自決、獨立、聯邦逐漸轉向了民族區域自治。

抗日戰爭勝利后，內蒙古的形勢錯綜復雜，政府對內蒙古人民繼續實行民族壓迫政策，拒絕給予蒙古族人民平等自治權利，引起蒙古族人民強烈不滿和抗議示威，少數民族上層乘機進行獨立和分裂活動。以蒙奸補英達賴為首的反動上層，成立了所謂“內蒙古共和國臨時政府”；內蒙古東部地區一些上層以“內蒙古人民革命黨”為旗號，發表所謂“八·一八宣言”，公開主張“內外蒙古合并”，1946年1月在興安盟成立了“東蒙古人民自治政府”。我黨曾提出過蒙古族人民“獨立自決”的口號，就利用內蒙古出現的分裂活動，大肆攻擊中國共產黨，掀起了反共的新浪潮，在國內外造成了不好的影響。1946年2月18日，對內蒙古民族問題及時發出指示電：“國民黨現利用所謂內蒙古獨立問題大造謠言，已引起國內外注意，我們對蒙古民族問題取慎重態度，根據和平建國綱領要求民族平等自治，但不應提出獨立自決口號?！盵8]在的英明領導下，中央決定內蒙古實行民族區域自治。以烏蘭夫、奎壁、吉雅泰、王鋒、胡秉權等為首的蒙漢族干部，團結一致，堅定不移地貫徹的正確路線，爭取廣大蒙古族群眾和上層的大多數，使少數上層的“獨立自決活動”遭到了徹底失敗。1947年5月1日，成立了我國第一個省級自治政權——“內蒙古自治政府”，烏蘭夫同志任政府主席。5月19日，、在給內蒙古人民代表大會的賀電中說：“曾經飽受困難的內蒙同胞在你們的領導下，正在開始創造自由光明的新歷史。我們相信：蒙古民族將與漢族和國內其他民族親密團結，為著掃除民族壓迫與封建壓迫，建設新蒙古與新中國而奮斗！慶祝你們的勝利！”[9]內蒙古自治區的建立為在中國推行民族區域自治奠定了基礎。

1949年，新中國成立前夕，廣大民族地區已經或即將解放，民族問題成為新中國重大的政治問題。中國到底怎樣解決國內民族問題？對此十分關心，他親自找當時主管民族統戰工作的李維漢同志，請他研究這個問題。李維漢同志遵照的指示，認真研究了國際國內的歷史經驗，結合中國民主革命時期解決民族問題的實際，廣泛聽取了各方面、特別是少數民族代表人士的意見，最后提出中國只能實行民族區域自治，建立集中統一的共和國；民族獨立和聯邦制不適合中國的國情。采納了李維漢同志的正確建議。1949年9月30日，在親自主持制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》第51條中明文規定：“各少數民族聚居的地區，應實行民族區域自治，按照民族聚居區的人口多少或區域大小，分別建立各種民族自治機關。”1949年10月，新華社正式發出通知，根據《共同綱領》有關民族政策的規定，在今后宣傳工作中，“不再強調少數民族自決權”。

為什么選擇中國實行民族區域自治，而不實行民族自決和聯邦制？

第一，從理論上，馬克思、恩格斯、列寧一貫主張建立集中統一的大國，反對聯邦制和分權制。因為疆土分裂會“抵銷了民族的集體力量。”[10]“在其他條件相等的條件下，大國比小國更能順利地解決發展經濟的任務。”[11]民族區域自治是馬列主義解決“具有復雜民族成份和極不相同的地理等條件的民主國家的一般普遍原則?！盵12]過去，人們總是把民族自決、獨立與聯邦制聯系在一起，以為只有民族自決和聯邦制才符合馬克思主義。其實，列寧的民族自決是針對帝國主義的殖民壓迫提出來的，哪里有帝國主義民族壓迫，哪里的被壓迫民族就要爭取自決獨立權。舊中國是半殖民地半封建的國家，整個中華民族包括漢族在內的56個民族都是被壓迫民族；中華民族的自決是同帝國主義自決，而不是中國國內各民族的自決。

第二，中國的國情與歐洲資本主義國家完全不同。歐洲許多國家是在資產階級反對中世紀封建分裂狀態的基礎上形成和建立起來的，國家統一的歷史多則幾百年，少則幾十年。中國從秦漢以來就是一個統一的多民族國家，蒙古族、滿族等少數民族也曾入主中原，成為中國的最高統治者，為中國的統一作出了巨大的貢獻，中華各民族有著維持祖國統一的強大向心力。在中國搞各民族獨立自決和實行聯邦制，是違反各族人民的根本利益的和歷史發展規律的。

第三，由于歷史上各民族之間經濟、文化上的密切交往和各民族人口的相互遷移，許多民族在族源上你中有我，我中有你，在地域上交錯雜居。在這種情況下，各民族要“自決獨立”是不可能的。

第四，近代中國各民族深受帝國主義、封建主義的壓迫，各民族在反帝、反封建斗爭中，互相聯合，互相支持，命運緊緊聯系在一起。中國共產黨領導的新民主主義革命先后在內蒙古大青山、湘鄂西、廣西左右江地區，海南島五指山等許多民族地區建立了革命根據地，大批少數民族群眾參加了革命斗爭。紅軍長征經過云、貴、川等少數民族地區，不少兄弟民族同志參加紅軍。在革命斗爭中，漢族與各兄弟民族結下深厚的戰斗友誼，大大增加了中華民族的凝聚力。所以，1949年9月，在中國人民政治協商會議上，各民族代表一致同意實行民族區域自治，建立集中統一的中華人民共和國。

第五，中國地域遼闊，民族和地區之間發展極不平衡。東部地區經濟相對比較發達，而少數民族聚居的西部地區，經濟文化十分落后，交通閉塞，自然環境差，但資源豐富，只有建立集中統一的國家，才能揚長避短，優勢互補，有利于國家和各民族的現代化。

綜上所述，決定在中國實行民族區域自治，建立集中統一的中華人民共和國，是歷史的必然選擇，符合馬列主義原則和中國的國情。

二、中國民族區域自治制度的特色

1951年2月18日，在《中共中央政治局擴大會議決議要點》中指出：“認真在各少數民族中進行工作，推行區域自治和訓練少數民族自己的干部是兩項中心工作?！盵13]因為民族區域自治的核心是自治權問題，自治權由自治機關行使。自治機關只有依靠少數民族群眾和干部才能把少數民族地區的革命和建設事業辦好。沒有少數民族干部，就根本談不上民族區域自治；反過來，只有實行民族區域自治，少數民族干部才能在民族自治地方大批培養和成熟起來，所以民族區域自治與培養民族干部是當時民族工作的中心任務，一切民族工作都要圍繞中心工作進行。為了加快推行民族區域自治，1952年8月，親自主持制定并頒布了《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》對建立各級民族自治地方、自治機關、自治權利、自治區內的民族關系和上級人民政府對自治地方的領導原則作了具體規定，為全國民族地區推行民族區域自治起了關鍵作用。

1954年，親自主持制定了中華人民共和國第一部憲法。對于如何進一步保障少數民族的平等權利，他在《關于中華人民共和國憲法草案》講話中作了明確的指示：“少數民族問題，它有共同性，也有特殊性。共同的就適用共同條文，特殊的就適用特殊的條文。少數民族在政治、經濟、文化上都有自己的特點。”“憲法草案第70條規定，少數民族地區‘可以按照當地政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例?！羞@些，都是原則性和靈活性的結合?！盵14]根據的指示和《綱要》的基本原則，《憲法》總綱和第53條規定：“各少數民族聚居的地方實行區域自治?！泵褡遄灾蔚胤椒譃樽灾螀^、自治州和自治縣。這一規定比《綱要》更加明確。憲法對于自治機關的自治權作為6條具體規定。民族區域自治制度在《憲法》中被確認為中華人民共和國的基本政治制度，從而保障了各少數民族人民的平等自治權利。

在黨中央和的正確領導下，50年代，中國全面實施了民族區域自治。1950年5月－9月，甘肅省率先建立了天祝藏族自治縣、肅北蒙古族自治縣和東鄉族自治縣；同年11月24日，四川省建立了全國第一個自治州——甘孜藏族自治州；1951年5月12日，云南省建立全國第一個彝族自治縣——峨山彝族自治縣。特別值得一提的是，我國人口最少的民族之一的鄂倫春族，1951年10月1日，在內蒙古呼倫貝爾盟建立了鄂倫春自治旗，當時全旗中有778人，其中鄂倫春族為774人，是我國人口最少的縣（旗）。處在原始社會末期的游獵民族，破天荒第一次享受了平等自治的權利，這在世界上也是罕見的。到1958年底，全國已建立了內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、廣西壯族自治區、寧夏回族自治區和西藏自治區籌備委員會。1956年西藏自治區籌備委員會成立時專門發了賀電：“我愉快地祝賀西藏自治區籌備委員會的成立，熱忱地希望西藏各階層人民……更加團結和進步，在發展西藏政治、經濟和文化事業上獲得更大的成就?！盵15]到1965年9月，西藏自治區正式成立時，全國主要少數民族聚居區基本上實行了民族區域自治。少數民族人民自己當作家主的愿望由夢想變成了現實。一些民族自治地方根據的指示和《憲法》的規定，先后制定了自治條例、單行條例和具有地方民族特色的法律、法規。

我國的民族區域自治制度，明顯地具有中國特色：

（一）國家集中統一與民族自治相結合無產階級專政的多民族社會主義國家，如何既保持國家的集中統一，同時又充分保障各少數民族平等自治權利，這是無產階級革命政黨面臨的重大理論問題和現實問題。根據中國的國情和歷史條件，決定中國實行民族區域自治，建立了高度集中統一的中華人民共和國，同時，又充分發揚社會主義民主，用法律保障各少數民族的平等自治權利。從50年開始，不斷發展和完善民族區域自治制度，到1992年底，全國已有45個少數民族建立了民族自治地方。人口較少和居住分散的少數民族都先后建立了民族鄉，如赫哲族，解放初前只有300余人，而且居住分散，即使如此，也建立了3個赫哲族鄉，在一定程度上滿足了赫哲族平等自治的要求。目前，我國已建立了5個自治區，30個自治州，120個自治縣（旗）。民族自治地方人口已達15462.71萬人，其中少數民族7044.32萬人，占民族自治地方總人口的45.55%，占全國少數民族總人口的77.72%。同時，在少數民族散雜居地區建立了1246個民族鄉（鎮），總人口1250.92萬人，其中少數民族人口597.31萬人，少數民族人口占民族鄉（鎮）總人口的47.75%，各少數民族真正享受了平等自治的權利。通過民族區域自治，中國達到了空前的統一和團結。

（二）民族自治與區域自治的正確結合我國的民族區域自治，與其他國家的“自治”有很大的不同，不是單一的民族自治或地方自治，而是民族自治與區域自治相結合。這種政治制度是由于我國各民族大雜居小聚居的民族分布決定的。

中國民族分布有三個突出的特點：第一，漢族占全國總人口的92%，絕大多數民族地區都有漢族居住。有的民族地區，漢族人口占大多數，如內蒙古漢族人口占80%以上，寧夏、廣西漢族人口占2/3。內蒙古鄂倫春自治旗，浙江景寧畬族自治縣，漢族人口均在91%以上。第二，同一個民族分布在許多不同的省區。比如回族，寧夏的回族只占全國回族人口的17.9%，82.1%分布在全國大多數縣市；藏族人口46%集中在西藏，54%主要分布在青海、甘肅、四川和云南；滿族分布在全國許多地區。第三，同一個地區居住許多不同的民族。全國少數民族最集中的西藏地區，除了藏除之外，還居住有漢族、回族、門巴族、珞巴族以及＠①人和夏爾巴人。根據我國民族分布的上述特點，按照少數民族人口數量，聚居區域大小，分別建立自治區、自治州和自治縣（旗）。如藏族除了建立西藏自治區外，還分別建立了10個自治州、2個自治縣；回族建立了1個自治區、2個自治州、11個自治縣；彝族建立了3個自治州、19個自治縣。另外，在多民族聚居區幾個民族聯合建立了自治地方。比如湖南土家族苗族自治州，云南孟連傣族拉祜族佤族自治縣，廣西龍勝各族自治縣等。

（三）政治因素與經濟因素相結合我國的民族區域自治，主要是滿足各少數民族政治上當家作主、自己管理本民族內部事務的強烈愿望。然而民族自治地方既是一級地方國家政權，同時又是經濟建設的實體。所以，建立民族自治地方既要有利于各少數民族的平等自治，又要考慮有利于民族地區經濟的發展，二者缺一不可。例如廣西成立自治區時，曾經發生激烈的爭論，一部分人主張以經濟文化落后、壯族聚居的桂西山區建立自治區，滿足廣大壯族人民政治上當家作主的要求，桂東主要是漢族聚居區，歷史上經濟文化比較發達，仍然保留廣西省的建制。這種觀點，實際上是按民族和地區將廣西一分為二。黨中央、考慮到廣西歷史上就是一個統一的整體，壯族、漢族人民有著傳統的聯系與友誼。代表黨中央和國務院明確表示，廣西壯族自治區“分則兩害，合則兩利”。經過協商后，取得一致意見，決定在廣西省的區劃內建立廣西壯族自治區。1958年3月15日，廣西壯族自治區成立。其他民族自治地方也都考慮經濟文化建設的需要和歷史上的經濟聯系，將一部分漢族聚居的的城鎮和經濟文化比較發達的漢族地區劃歸民族自治地方，以帶動和促進民族自治地方經濟文化的發展。實踐證明，政治因素與經濟因素相結合是完全正確的，如廣西金秀瑤族自治縣，由于缺乏經驗，1952年成立自治縣時，只考慮在瑤族世居的地域建立全國第一個瑤族自治縣，忽視了重要的經濟因素，人為地割斷了歷史上與漢族平壩地區的經濟聯系，造成了金秀瑤族自治縣的社會、經濟文化嚴重滯后，相當一部分瑤族群眾長期解決不了溫飽問題。所以建立民族自治地方只考慮政治需要，而忽視經濟因素是不符合中國各民族實際的。公務員之家版權所有

三、對我國民族區域自治制度發展和完善的重大貢獻

50年來，我國民族區域自治制度在實踐中不斷發展和完善，對此作出了不可磨滅的重大貢獻：第一，豐富和發展了馬列主義理論與國家學說。馬克思主義經典作家對民族區域自治和建立集中統一的大國，雖有原則性的論述，并未付諸實踐。列寧一貫反對聯邦制，但“十月革命”后，受沙皇俄國殘酷壓迫的各民族紛紛宣布獨立，列寧被迫采取了聯邦制，不得不在蘇聯聯盟條約及后來的《憲法》中規定：各加盟共和國有加入和退出聯盟的自由，這就為90年代的蘇聯解體和民族分裂潛伏了危機。在中國革命的實踐中，創造性地運用馬列主義基本原理，把民族區域自治作為解決國內民族問題的基本國策。親自主持制定的《憲法》規定：“中華人民共和國是統一的多民族國家?！薄案髅褡遄灾蔚胤蕉际侵腥A人民共和國不可分離的部分?！比魏蚊褡濯毩⑴c分裂國家的行為都是違反《憲法》的，必須受法律的約束和制裁。《憲法》維護和保障國家的集中統一，也保障了各民族享有充分的自治權利，把集中統一和民族平等自治權利有機地結合起來，開創了具有中國特色的解決民族問題的正確道路。第二，民族區域自治完全符合中國國情，代表了各族人民的根本利益，深受各族人民的支持和擁護，大大增強了中華民族的凝聚力和向心力。在蘇聯解體、東歐動蕩、南斯拉夫內戰和世界民族主義泛濫的國際環境下，中國各民族團結一致，不受干擾，積極地進行四個現代化建設，保持了社會的穩定和經濟的發展。極少數民族分裂主義分子，企圖破壞民族團結，分裂祖國的統一，遭到各族人民的強烈反對，越來越不得人心。鄧小平同志在一次講話中高度評價了實行民族區域自治的偉大歷史功績。他說：“我們應該感謝，他沒有照搬蘇聯的聯邦制。中國實行了民族區域自治是正確的。第三，為第三世界各國解決國內民族問題提供了借鑒和范例。世界上大多數國家由多民族組成，單一的民族國家為數不多了。所以，民族問題是世界范圍內重大的政治問題和社會問題。一些國家的解體和社會動蕩，民族問題是其中的重要因素。中國解決民族問題是比較成功的，這一點已經得到世界許多國家的公認。當然，各國具體情況不同，不能照搬、照抄。但是，成功的經驗可供借鑒是沒有國界的。

［收稿日期］2000-04-13

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＠①原字亻右加登