農村權力結構的制度化調整

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[內容提要]直接公開的村民選舉制度的導入，使農村權力結構發生了根本性的變化，這就是從以黨的一元化領導為特征的一元權力結構向村委會與黨支部并列的二元權力結構轉型。農村權力結構的制度化調整的目標，就是在促進村民自治制度發展的同時，完善村黨支部的領導機制；其基本途徑就是通過"兩票制"和"二選聯動機制"，把直接公開的競選機制同時引入村委會與黨支部建設，在共同的民意基礎上建立村委會與黨支部職能協調的制度機制。

村民選舉制度導入農村后，一個始料不及的效應，就是農村權力關系普遍出現了結構性的矛盾，表現為村委會與黨支部（以下簡稱村支兩委）權力之間的沖突與調適，斗爭與妥協。然而，矛盾的實質是什么？根源在哪里？矛盾解決的基本途徑是什么？是一個亟待冷靜思考的重大問題。本文試圖從二元權力結構的理論視野，結合中國農村社會實際，對這個問題進行經驗性研究。

一、農村黨政關系問題的爭論

美國一位政治學家，叫柯丹青（DanielKelliher），1997年他在《中國學刊》（TheChinaJournal）發表了一篇文章，專門論述中國國內學者針對村民自治問題的爭論。這些爭論都是近10來年發生的事情?？碌で喟l現，盡管大家都不否定黨對農村的領導地位，但村黨支部的法律地位卻是模糊的。國內學者對村支兩委關系的看法存在很大的差異，這同人們以實用主義來對待村民自治的工具性態度有很大的關系。柯丹青指出，無論支持還是反對村民自治的觀點，差不多都是工具性的，他們有關村民自治的那些討論，總是在選擇能人、落實政策、完成任務等具體事務上兜圈子，人們回避或者大而化之地談論村民自治本身的民主價值問題。因此，那些支持村民自治的人，花了很大的氣力去說服鄉鎮黨委相信村民自治同黨的利益不相矛盾。而反對村民自治的人，根本不信這套說教，他們的說法很直爽："村民自治與黨的領導存在直接的矛盾。如果讓村委會自主運作，就必將削弱黨的領導。如果加強黨的領導，那就不可能實現真正的村民自治。這兩者的相互排斥的。"

不難看到，這樣的爭論還會繼續下去，因為現實的問題不僅沒有解決，而且日益暴露其普遍性和嚴重性。不過現在斷然拒絕村民自治的人怕是不多了，直截了當地否定農村黨組織領導地位的言論更加稀少。最近一期《鄉鎮論壇》的一組專門討論村支兩委關系文章引起了筆者的關注，因為這組文章比較集中反映了當前國內對這個問題的爭論焦點。這個焦點就是要不要拋棄黨政分開的原則，這個原則曾被認為是中國政治體制改革的關鍵。顯然，對這個問題的不同回答，構成兩個針鋒相對的陣營。

堅持黨政分開原則的人，有的認為，如果硬要搞村支書-村主任"一肩挑"，不僅很難保證村民選舉的公平與競爭性，而且將導致黨的基礎力量的損失。有的從理論上來看問題，認為村主任與村支書，他們的權力合法性來源不同、性質與職責不同、工作重點與工作方式不同、制約機制完全不同，如果兩個職務所肩負的使命發生沖突時，會使"一肩挑"的人處于十分尷尬的境地。還有的人強調法治原則，主張讓村主任依法履行職權，并反問到："全國農民都在自己選出的村委會帶領下依法履行義務和行使權利，難道不正是我們黨的最大愿望嗎。"

在贊成或支持黨政合一原則的陣容中，有人從實踐體會的好處羅列了"一肩挑"的優越性，這些優越性包括，既加強了黨的領導，又提高了村委會的地位；既增強了村民選舉的競爭性，又加強了村支兩委的團結；既化解了干群矛盾，又提高了村級組織的辦事效率，等等。還有的人認為，"黨政分開"是一定歷史條件下的產物，這個理念有必要改變，實行"兩委合一"為中國民主制度改革的深化探索了一條新路子，其潛臺詞就是拋棄黨政職能分開的原則。這種觀點的邏輯結論就是，最好的權力格局是村主任都由村支書兼任，村支兩委高度重合。

顯然，這場有關村級黨政關系的爭論，是80年代政治體制改革爭論焦點--黨政能否分開的繼續。既然有人提到"黨政合一"的重大意義是因為它為中國民主制度的深化摸到了一條路子，這是不是意味著今天發生在村莊里的"一肩挑"故事，將會成為國家政治體制改革的摹本？無論答案是肯定的還是否定的，我們都不能小視目前的這場爭論對中國未來政治體制改革的影響。

二、村民選舉后的農村權力結構

在回應上述爭論之前，有必要認清村民選舉后中國權力結構的實際狀況，以便從理論上把握農村黨政關系的實質。

鄒讜用"全能主義"（totalism）這個概念來揭示當代中國宏觀政治社會的基本特征。全能主義政治就是建立在一個總體性社會基礎之上的，以黨為核心的政治同心圓結構。"黨核心"具有縱橫穿透力，在這種政治穿透的作用下，中國的各級權力組織都具有同構性，即所謂"組織對口設置"、"上下碗口一般粗"等等。在全能主義的模式下，農村所有權力組織，包括黨支部、村委會、民兵營、婦女會、青年團等等，都是國家自上而下所建立并納入了國家控制范圍的正式組織。可以說，農村權力結構是國家制度框架在農村的投射，農村黨政關系是政權層面的黨政關系的縮影。因此，農村黨政關系的重建無疑對宏觀政治結構重構具有深遠的影響。

不難發現，在實行村民選舉以前，農村權力關系是以黨的一元化領導為特征的一元權力結構。而村民選舉制度的導入，改變了村委會權力的基礎，村委會權力的合法性渠道與黨支部出現的分野。如果黨支部的權力仍然保持自上而下的性質，那么村委會的權力依賴于村民自下而上的村民授權，村民選舉就是這種授權的制度化渠道。這就從根本上促使農村公共權力轉向黨政二元權力的結構。

說到權力結構，必須考察權力的四個基本要素結構，既權力的資源配置模式、來源渠道、運行規范、支配力的強弱對比。從這些要素結構分析來看，村委會與黨支部是性質、職能以及運作機制都有不同的特征，不能混為一談。

第一，農村權力資源的配置的變化：從集體壟斷到多元配置

傳統的"黨的一元化領導"體制之所以得以鞏固，根本的原因是權力資源特別是經濟資源的集體壟斷。在全盤集體化中生活的農民，在經濟上沒有自主權，在政治上也就談不上自治權了。

以包產到戶為發端的農村非集體化改革，實質上是打破經濟資源集體壟斷的過程。非集體化的過程，無論是美其名曰"藏富于民"也好，還是惡其名為"集體空殼"也罷，必然是農村社會經濟資源從集體的一元控制向多主體的多元控制模式轉型。對于農民來說，他們掌握了土地使用權、糧食和現金的處置權，也就意味著他不再象從前那樣依附村集體或村干部。反過來，村集體或者村干部來靠從村民手中提留統籌才能運轉或生存。村莊權力資源配置模式的變革，從根本上改變了農村權力結構的經濟基礎。

當然，潛在的權力資源要轉變成權力者可以動用的資源，需要有一定提取的過程。就提取權力資源的合法性來看，村委會有資格從集體經濟、私營經濟以及公私混合經濟中提取經濟資源，而黨支部只能依托集體經濟。也就是說，集體經濟是黨支部權力的資源的唯一來源。因此，集體經濟的強弱與黨支部權力資源的多寡直接關聯。顯然，弱集體-強私營的經濟結構使村委會占有的權力資源多于黨支部，成為"黨弱村強"權力格局的經濟基礎。然而，在農戶家庭私營經濟為主導的村莊，村支書也有可能利用政治手段（或權威性資源）來控制村委會提取的權力資源。這樣的案例不勝枚舉。因此，僅僅從資源配置及其提取方式這個方面，還不能全面認識農村二元權力結構的狀況，還需要考察權力來源或者權力的合法性問題。

第二，權力來源及合法性問題："自上而下"還是"自下而上"

權力來源是指權力合法性或認受性的來源或渠道。就程序民主來說，治者之權必經被治者認可才具有合法效力。治者的權力主要有兩種來源渠道，一是自上而下的委任，二是自下而上的選舉。實行村民直選制度以后，村支部與村委會的權力來源出現了分野。村支部的權力來源主要是鄉鎮黨委任命與支部推選，而村委會的權力只能來自村民選舉。

權力的合法性問題，不僅僅是一個理論問題或者觀念問題，農民以其自己的語言提出了這個問題。當農民認為"上千村民選舉的村主任自然比幾十名甚至幾名黨員選出的村支書要有權威"的時候，他接受的其實在上述的程序民主原則。當村民發出"為什么由多數村民選舉的村委會必須接受由少數黨員選出來的黨支部領導?quot;的詰問時。他其實是質問黨支部權力的合法性來源問題。當他們的疑問得不到滿意的答復時，他們就會質疑村民選舉的意義，于是就發出了這樣的感嘆："如果村支書是鐵定的''''第一把手''''，那么選舉村主任這個''''第二把手''''又有什么實際意義？"

其實，村黨支部權力的合法性，不僅要從程序政治的角度來看，還要從規范政治的合法性來衡量。黨支部的基本政治職能是保證黨的路線、方針和政策的貫徹執行，村黨支部的權力并不取決于選舉（無論是黨內選舉還是擴大的支部選舉如"兩票制"），而是取決于它的政治正確，也就是保證黨的方針政策在本村范圍得以正確地執行。因此，黨支部選舉是"選人"而不是"選政策"（村委會選舉也還沒有發展到選政策的高度）。因此，村委會對黨支部領導的服從，實質上是對黨的路線方針的服從，而不是聽命于村支書的個人意志。如果一個黨支部背離了黨的路線、方針和政策，它就既不存在程序上的合法性，也不存在規范上的合法性。那些蛻化變質的村支書，盡管口頭上比誰都強調"黨的領導"，其實是利用"黨的領導"這個金字招牌來掩蓋其貪樁妄法的行經。嚴重的是，這些蛻化變質的村支書所耗損的正是執政黨的合法性基礎。

第三，權力影響力及其變化

權力影響力是權力強弱的綜合體現。對這種影響力的衡量，需要經驗觀察才能判斷。從政治分析的角度來看，權力影響力的要素主要包括：1）組織吸納能力，即吐故納新、容納社會精英的能力；2）社會動員能力，即宣傳、發動、取得民眾支持的能力；3）制度監督與組織自控能力。

從現實觀察來看，農村非集體化改革以來，不少農村黨支部特別是村支書在村落中的影響力削弱了，一是黨員的先鋒模范作用削弱了；二是村里青年人的入黨積極性下降了；三是作為黨支部的外圍組織或者"助手"，如共青團、村婦聯等也幾乎名存實亡。據有關部門于1995年的調查估計，全國大約有10%的農村黨支部處于這種狀況。這意味著農村基層黨組織失去了對1億左右農民群眾的政治影響！村黨支部特別是村支書能力弱化的原因，固然同權力資源的減少有直接的關系，但更根源恐怕還是黨支部組織建設沒有從根本上解決"四個化"的問題。所謂"四個化"，就是農村黨員隊伍的老化、黨性觀念的淡化、思想觀念的僵化和部分黨員干部的蛻化。在近期全國農村學習貫徹"三代表"思想的活動中，應該把解決這個問題擺在突出的位置。

國內外許多研究村民選舉、村民自治問題的學者，大多認為村民選舉加強了村委會的權力，提高了村委會的影響力。就筆者的經驗觀察來看，這個判斷符合事實。原因在于，定期的村民選舉使村里的各種精英可以通過競爭而進入村委會。起碼，我們在理論上可以說，村民選舉制度既提高了村委會吐故納新的活力，也能夠通過預期選舉或啟動罷免程序來保證村民對村委會的動態監督。這種動力機制無疑有助于村委會影響力的提高和鞏固。

圖1是筆者對村民選舉后農村黨政關系類型的一個經驗分析框架：

先看"黨強村強"的A型結構，就是村黨支部與村委會在明確分工的基礎上，建立了民主合作的制度機制。這種黨村共強的結構可以說是一個理想模型。第二，"黨弱村?quot;的B型結構，就是村委會主導村政事務，成為事實上的權力中心。其基本特征是，村委會控制了村莊大部分權力資源，村主任是村政事務的實際責任人，也是上級任務的主要承當者。黨支部軟弱渙散的根本原則在于"自毀長城"。第三，"黨強村弱"的C型結構，就是黨支部的組織吸納力、社會動員力和政治監控力都比較強，黨支部的群眾威信較高，受黨支部支配的村委會只是個執行機構。這種權力結構一般具有"行政化"的特征。這種結構又同鄉鎮"黨政一體化"的權力結構具有很強的相關性。最后，"黨弱村弱"的D類型，就是黨支部與村委會同時軟弱渙散，都不能按照制度規范發揮應有的作用，這樣村其實就是村級組織渙散村，而這類農村大多是經濟"空殼村"。

第四，權力制度規范的差異：法與政策

黨支部與村委會的制度規范各有特點?！洞逦瘯M織》是村委會權力運作的基本法律規范，其他相關法律也是村委會組織行為規范的來源。其次，各地農村制定的村規民約、村民自治章程、村委會辦事制度、村民代表會議議事規則等等，既對村民有一定的約束力，也是村委會的具體行為規范。而農村黨支部主要依據《黨章》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》運作。在實際政治生活中，黨支部的行為規范主要來自不同時期的黨的政策，它的工作任務和工作方式也因政策的變化而變化。

法的相對穩定性同政策的相對靈活性，這兩者之間可能出現的矛盾和沖突，既導致了村支兩委的規范差異，也導致了村支兩委工作方式矛盾和沖突。應該說，村支兩委及其負責人角色協調的制度條件，黨的政策和國家法律的內在一致。如果政策與法律打架，投射到村支兩委的關系上，就不可避免地導致關系緊張。這時，村支兩委的權力沖突，反映了法與政策的內在矛盾。公務員之家版權所有

三、農村黨政關系的制度化調整

無論是堅持"黨政合一"的立場，還是堅持"黨政分開"的觀點，似乎都不否定這樣一個潛在的假設，這就是黨的領導同村民自治或者說村支兩委之間不存在根本的利益沖突。堅持"黨政合一"或者"一肩挑"的人，相信村支兩委由此能夠更加協調一致；而堅持"黨政分開"的人，則認為更多地發揮村委會的作用，對加強黨支部自身建設有利，黨支部從具體事務中擺脫出來，可以騰出手來抓大事。

筆者以為，農村的二元權力結構是宏觀的黨政二元權力格局在農村社會的延伸。在這種政治背景下，既不能以黨代政，使得村民自治如同虛設；也不能以政代黨，把黨的領導迷失在繁雜的事務工作之中。然而，無論進行何種制度設計，都必須在解決村委會權力合法性的同時，解決黨支部權力的合法性問題。而村民直接選舉的制度機制一同納入黨支部和村委會，是制度化地解決這個問題的基本途徑。

先來看一看村民選舉的實踐情況。廣東民政部門的一份總結報告說，全省10多萬當選村干部中，中共黨員占77%，黨支部書記成功競選為村委會主任的占53%。這兩個數據說明，農村基層黨員干部的主體獲得了村民群眾的信任投票，村民選舉的黨員和非黨員村干部，都有責任、有能力貫徹落實黨的路線方針政策和國家法定任務。在廣東順德，在最近一次的村民選舉中，174名參與村主任競選的村支書，有90%多的人當選了；山東省威海市的情況則是，村支書當選為村主任的比例是65%。當然，也有比例不高的地方，例如河北省的隆化縣，在村委會第五屆換屆選舉中，當選村主任的村支書的比例是4.7%，但村主任是黨員的占57.2%。

其實，村支兩委交叉兼職很普遍，導致這種狀況的原因并不是堅持了"黨政合一"的原則，而是村級干部職數的限制，不得不實行"一班人馬、兩塊牌子"的結構。說交叉兼職減少了干部職數的論點也不成立，因為由村財政負擔的干部職數基本上是不變的，維持在5-7人左右。關鍵的問題是，"村支兩委"的人馬如何產生的，是村民選舉的人占多數，還是上級任命的人占多數？而且最關鍵的是村級的這個混合班子的"班長"是選舉出來的還是上級任命出來的？這就涉及到"一肩挑"的問題了。

如果我們把村民選舉的制度同時導入村委會與黨支部的干部選擇，那么"一肩挑"是結果，而不是出發點。目前，全國各地許多農村在推行村民自治的實踐中，已經意識到了把村民選舉的制度機制納入黨支部建設的重要性，并采取了一些制度措施。具體的做法可概括為二種模式，一是"兩票制"選村支部，二是"二選聯動機制"，即"從村支書到村主任"與"從村主任到村支書"這兩種聯動形式。例如，在廣東省首次實行村民選舉的實踐中，估計以"二選聯動"實現村支書-村主任"一肩?quot;及交叉兼職的農村，占全省農村的50%以上。這種建立在直接選舉基礎上的交叉兼職結構，使村支兩委避免了權力沖突，增強了村級組織的整體能力。

"兩票制"發端于山西省河曲縣。這個縣在1991初初實行"兩票制"的動機就是為了解決農村黨支部權威不足或者說權力的合法性危機問題。經過不斷完善，"兩票制"對加強農村黨支部建設發揮了預期作用，山東、福建、江西、河北、湖北和湖南、廣東等省市正在結合本地情況借鑒推廣這一經驗。1998-1999年，深圳龍崗區在廣東率先引入兩票制選村黨支部，也收到了明顯的效果，并把"兩票制"提升到鎮長選舉的制度改革上來。?quot;兩票制"的實質，在于支部建設中導入村民選舉的制度機制，從而擴大黨內民主，使村民群眾在支書和支委的人選上開始擁有發言權。如果說這是一種制度創新，那么其本質就是在農村二元權力結構的框架中，在保持黨支部權力自上而下性質的同時，為黨支部提供了一個自下而上提取權力的信任資源那潰傭毯臀鋁伺┐寤愕匙櫓暮戲ㄐ曰6迕裥湃甕鍍鋇畝喙丫褪欽庵趾戲ㄐ緣牧炕問健R虼?，灾I菩辛狡敝頻墓討校僥芴岣吆捅Vご迕裥湃甕鍍憊痰木赫院凸?，也抉W僥芴岣叩持Р咳Φ暮戲ㄐ浴U餼褪嗆憂?quot;兩票制"經驗被許多省市認同的根本原因。

"兩票制"使村黨支部權力基礎發生了變化，簡單地說就是有助于解決黨支部的權力合法性問題。這種制度化途徑也讓村民有了監督村支書和支委成員的權力，即如果憑借村民信任投票上臺的村支書不為民謀利甚至蛻化變質，那么村民在下一次的信任投票中就能把他趕下臺。

而"二選聯動機制"似乎更為直接有效。說它直接，主要表現在兩個方面，一是鼓勵在職的村支書競選村主任，如果當選了，在獲得群眾投票的基礎上一身二任，有助于解決村支兩委的權力爭端。二是如果當選的是一個普通黨員，那么由于他的民意基礎強于在職的村支書，他也就有理由出任村支書，實?quot;一肩挑"，這樣的制度安排也有助于解決村支兩委"兩張皮"的問題。我們似乎已經看到，無論是村支書競選成為村主任的"一肩挑"，還是當選村主任被推選為村支書的"一肩挑"，都是村民直接選舉的結果。如果顛倒過來，預先圈定在職村支書為村主任，就不可避免會滋生操縱選舉等違法行為。這是觀點在理論和實踐上都必須警惕。

這樣看來，解決農村黨政關系問題有三種制度化途徑，即"兩票制"、"從村支書到村主任"，從"村主任到村主任"。這三種制度化途徑的實質就是把村民直選的制度機制納入了村支兩委的組織建設。那么該如果運用這三種制度化機制呢？按照簡便有效的標準，這三機制的啟動次序是：首先啟?quot;從支書到村主任"的機制。這就要求村支書參與村主任競選，競選成功者繼續保留村支書職位，對于那些不敢參與村民選舉的村支書，黨內應該撤換。其次啟動"從村主任到村支書"的機制，這就要求全體黨員大膽參與村委會選舉，當選的村主任以其得票最多，既成為村委會主任，也成為村黨支部改選的首位候選人。第三是啟動"兩票制"，假如當選的不是黨員，那么就應該隨后實行"兩票制"選村支書和村支部，把無能的村支書選下來。為配合這樣的制度機制，黨支部和村委會的任期應該基本保持一致。

總之，村委會與黨支部不存在根本的利益沖突，在維護村民權利方面可以齊心協力，這就有條件也有動力以村民選舉的制度化機制來協調、改善村支兩委的關系。

四、結論

農村的黨政關系實質上是二元權力結構，村支兩委在權力資源配置模式、權力合法性來源渠道、權力的制度規范、權力的影響力這四個方面都有不同的特征，但通過引入直接選舉的制度化機制，協調兩者的權力關系。

村民直選制度強化了村委會的權力地位，為村委會自上而下地提取民意支持（民主授權）提供了合法渠道。盡管鄉鎮黨委及村黨支部有辦法控制甚至操縱村民選舉，但這種做法已經失去合法性。在村民選舉制度逐步完善的微觀背景下，黨支部的權力來源也迫切需要建構制度化的渠道，由此能夠從村民群眾中提取信任資源?quot;兩票制"、"二選聯動機制"提升黨支部權威、協調村支兩委關系的制度化機制。

在農村政治實踐中摸索出來的協調黨政關系的制度化機制，既有助于加強黨的領導，也有助于促進基層民主政治的發展。這樣雙贏的游戲規則，對中國政治體制改革，無疑具有啟發意義。確實，我們似乎還看到，一個與人民群眾有魚水關系傳統的黨，也有必要著手建構這樣的制度渠道，使人民群眾清晰地表達對黨的領導的認同，鞏固黨在農村社會的政治基礎。