行政審批制度改革要有壯士斷腕的氣魄

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政府行政審批制度的改革，是當前轉變政府行政職能、建設與完善社會主義市場經濟體制的一項重要內容。在改革中，管理的設計一定要講究科學性，一定要有利于廉潔。

經濟問題要盡量采用市場化方式解決的思路。市場原則不是萬能的，不是所有事情都可以用市場化的方法解決。但是應該由市場解決的事項不應該按市場規則重新設計出社會事務運行的解決方案。比如社會資源的分配利用，過去多采用行政審批的方法來配置。那樣的制度安排就存在主觀主義官僚主義的問題，蘊藏了“權力尋租”的可能性，也不符合市場經濟的公平原則，不利于經濟的發展。因此，今后可以考慮按資源的冷熱程度，分類采用不同的方式來處理。一類叫“稀缺資源”，非常熱門，可以用招標擇優、出租專營權、隨機抽檢監督的辦法來處理；一類叫“熱資源”，雖然不是非常稀缺但也很搶手，可以用招標擇優、有限競爭、隨機抽檢監督的辦法來處理；一類叫“冷資源”，商業利潤微薄，可以用放開競爭、隨機抽檢監督的辦法來處理；例如，城市有些公交線路的效益很好，屬“稀缺資源”，就應該采用“招標擇優、出租專營權、隨機抽檢監督”的辦法來管理。又如，有些旅游客運線路是許多旅游車隊關注的，屬“熱資源”，就可以用“招標擇優、有限競爭”的辦法讓中標的幾家來經營，有關部門事后用“隨機抽檢”來監督管理。物價管理方面也一樣，象“壟斷經營、強制使用、指定銷售的產品價格”、“稅務、工商、海關等依托行政職能的、代辦服務收費”，都不應該用審批限價的治標辦法，而應該用“取消壟斷、禁止強制使用和指定銷售”的治本辦法來管理。

技術問題必須采用技術性手段解決的思路。現行行政審批事項中，有許多屬于技術類問題，用行政手段去解決是不科學的。比如，產品、工藝、技術、設備的鑒定，技術經濟機構資質的認定，專業工作者的資格的認定上，都是屬于技術類的問題。應該改由有技術能力的能獨立承擔法律責任的中介機構來承擔。例如，大量的生產許可證需要省級審核、部級審批，其實許多是沒有必要、妨礙經濟發展的。這些事務實質是技術性問題不是行政性問題，什么行政級別高低并不能決定技術方面的合格與否，完全應該由行業性技術檢測中心來承擔。

從制度上防止“權力尋租”的思路。有些政府部門，把人民授予它管理某個社會事務的職能演變成了一項巨大的壟斷產業。例如民政部門管理喪葬業，本來應該是著重于“綜合規劃、制定政策、公布標準、實時監督”，著眼于防疫環保節土來進行管理，完全可以開放民間資金按政府規定進入喪葬業的殯儀館、公墓、喪葬品等領域。還有，消防部門的消防器材廠定點辦法、指定購買消防產品辦法等等，都必須從反腐敗的黨性高度、從制度重構的法治角度，堅決加以改革，決不能照顧部門利益預予以包庇。要動員社會輿論給予揭發和討論，徹底糾正這種公開的制度性腐敗。有的政府部門，在社會事務管理中，用各種名目搭車收費，謀取民利，也是很不恰當的。例如，各種強制性培訓動耶數百上千元，都是很不適當的。有關部門在決定社會事務的收費標準時必須建立完整的聽證會制度，要杜絕公眾事業價格與收費由少數人關門決定的做法。要公開、公平、公正的運作程序，限制部門利益膨脹。

“政歸一門”的思路?，F在不少審批事項是多個部門共同負責的。行政相對人辦事，常常是你審核了我審核，我審核了他審批，少哪一關都不行，非常繁瑣。這種辦事程序和效率非常不適應現代社會的發展速度，非常影響經濟發展和對外開放，也影響政府形象。這種多頭審批的事項，應該按“政歸一門”的思路加以清理。許多事項可以明確由一個部門承辦，其它有關部門只負責提出本部門的標準和違規處罰辦法，交由承辦部門提供給行政相對人。承辦部門對行政相對人實際“告知承諾制”——即承辦部門以書面形式把政府各部門的政策與標準告知行政相對人，并主動承諾審批期限。平時，各有關部門按各自職責范圍進行監督管理。例如，企業登記事項，現在有許多前置審批程序；完全應該比照國際慣例，取消企業登記審批制，改為由工商行政管理部門一家主辦的備案制。即行政相對人首先到工商局去進行預登記，領取辦該種企業所需的各部門的規則文件；然后，要行政相對人按照政府各部門的標準完成所有準備工作后，得工商局進行開業備案，并領取營業執照；接著，由工商局通知各有關部門該企業已經開業，可以開始進行行政監督。

發揮行業協會等社會中介組織作用的思路。審改就是政府具體職能的改變。不能一面不肯將政府不該管也管不好、管不了的事權交給行業協會，一面又指責它們沒有用。要看到，許多待業協會發展不起來，就是有關部門“霸”權的結果，故意抑制的結果。社會中介組織中，行業協會是最重要的一種。同行業的企業組織起來，遵循合法的章程規定的和政府委托的事情。例如可以提出本行業的近遠期發展規劃，可以籌建和監督行業性檢測中心、培訓中心、咨詢中心，可以提出本行業的各種標準，可以組織技術、產品的水平認定。類似的，專業工作者協會，例如烹飪協會、會計師協會一類，可以承擔個人專業技術資格的認定。社會中介組織中，各種技術檢測中心也是非常重要的。許多現在用行政手段處理的技術性問題，都應該由具備技術條件、能獨立承擔法律責任的各種技術檢測中心來承擔。

從上面提出的思路去考慮，許多日久成習慣的審批事項就有許多新的改革契機，就有許多可以操作的項目。簡單舉例如下：

年檢年審。過去一講加強管理，有些部門就喜歡搞年檢年審，檢了審了就要發各種證件，收各種費用。大家都覺得理所當然。如果不敲竹杠，大家覺得跑跑關系開開后門，搞點形式主義，還都是正常的。其實從被檢對象來看，可以分為三大類。一類是設備，一類是機構，二類是人員。設備是死的，對它進行“年檢年審”是有一定作用的，但是這一類“年檢年審”屬技術類，應該改由中介性質的技術檢測機構采用技術手段進行，不應該由行政部門進行。而機構是活的，你要求報送什么材料我就報送什么材料，實際情況卻是經常變化的。所以“每年檢審一次”大多是流于形式。應該是全年隨機抽檢，而且許多可以由專業工作者協會和專業行業協會進行。例如，企業年檢已經搞了許多年了，工商管理部門年年對報送的書面材料進行“嚴格”的審查，但是已經實際消失的企業順利通過年檢的事情也竟然發生。企業違法經營的事情是需要我們的同志下去走一走的，坐在機關里許多事情你就不知道。生產假冒偽劣產品、雇用童工、長年日工作時間在十二小時甚至以上嚴重損害工人健康、長期拖欠工人工資、從事色情賭博……

許可證。現在的許多審批與各類許可證掛鉤，也是收錢發證，對管理究竟有多大作用也是可以打問號的。許可證也可以分為兩大類，即技術類許可和行政類許可。各種技術類的許可，本著科學化思路，應該盡量由技術檢測中心和專業性行業協會去做，不應該用行政手段來決定。例如各種生產許可證，許多是簡單技術，沒有必要由政府來控制的，完全可以由技術檢測中心負責技術質量上的合格性；要控制進入許可的，可以由行業協會負責用市場信息和技術信息來協調。各種行政類的許可，可以由政府部門進行，但是要研究如何防止形式主義。而且有的許可證名稱也值得推敲。比如《消防許可證》，是說許可消防隊進去消防呢，還是許可該單位自己進行消防呢？又比如《治安許可證》也是語意不明，是許可公安部門進去治安，還是里面不需要公安部門進去治安了？《消防許可證》如果保留不如改為《消防設施合格證》比較妥帖。然而仔細考慮，消防檢查合格完全可以給對方一個“消防設施檢查合格通知書”就行了，有沒有必要非給釘一個《消防許可證》的牌子？那些實踐證明沒有必要的許可證，這次就應該取消。

專業技術資質、專業人員資格的認定。這一類的“認定”明顯屬技術性問題，現在由政府部門采用行政辦法來認定顯然是不合適的。合乎國際慣例的做法是，由專業性行業協會和專業工作者協會來做。政府最多只起組織和監督的作用。

特殊行業的開業?，F在特殊待業的開業手續比較復雜，被有關部門列為特殊的行業也比解放初增加了很多，然而這些行業的管理現狀并不是很理想。進入的門檻很高，事后的監督不夠有力。例如刻章業、照相業、旅館業等等，要盡量改為備案制，減低進入門檻，要著眼于真正把事情管好，采用各種強化事后監管辦法，以有利于發展經濟與社會事業。

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