政府績效評估中的公民參與：我國的實踐歷程與前景

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[摘要]本文立足我國各地政府20多年來的實踐，對政府績效評估活動中的公民參與進行系統回顧、評價與展望。第一部分通過相關理論的討論，為政府績效評估中的公民參與構建了一個概念體系和分析框架。第二和第三部分通過歷史回顧和比較，描述分析我國政府績效評估實踐中公民角色和地位的演變。第四部分在現實評價的基礎上，提出推進政府績效評估中公民參與理想模式和重點努力方向。

[關鍵詞]績效評估；公民參與；政治參與

公共組織績效評估是新公共管理的重要組成部分之一。政府部門實施績效評估的努力由來已久，[1]但“結果導向”和“外部責任”原則，無疑是當代政府績效評估區別于傳統實踐的主要特征。結果導向意味著評估側重點從投入、過程、產出的轉變，從繁文縟節和遵守規則向公民所期望的結果的轉變。[2]外部責任原則強調，績效評估不能像傳統實踐那樣局限于層級控制和內部管理的改進，而應著眼于向公民展示績效水平并為此承擔相應的責任。用績效評估強化問責被視為政府責任機制的根本性變革，因為它向公眾展示了他們從交納的稅金中能夠得到什么。[3]結果導向和外部責任可以歸結為政府績效評估中的“公民為本”，要實現績效評估聚焦于“公民期望的結果”并使之成為推進責任政府的有效機制，公民在績效評估過程中的廣泛參與至關重要。

本文立足我國20多年來的實踐，對政府績效評估活動中的公民參與做一回顧、評價與展望。第一部分討論相關理論，旨在為政府績效評估中的公民參與構建一個適當的概念體系和分析框架。第二和第三部分分別以“政府主導與公民無參與階段”、“公民有限參與階段”為題，通過歷史回顧和比較，描述政府績效評估實踐中公民角色和地位的演變。第四部分在現實評價的基礎上，提出推進政府績效評估中公民參與的著力點。

理論、概念體系與分析框架

雖然政府績效評估中的公民參與受到普遍重視，[4]但迄今為止，國內外相關文獻中對此尚缺乏系統的理論研究。其原因也許是，對西方發達國家來說，績效評估中的公民參與屬于一個基本解決因而不需要深入探究的問題。但對我國而言，績效評估還處于初級階段，由于政治體制和環境等特點，公民參與尚在發展變化過程中。因此，要描述分析我國政府績效評估實踐中公民參與的發展歷程，首先有必要借鑒國內外相關研究成果，構建一個績效評估中公民參與的概念體系和分析框架。公民政治參與具有多樣化的形式和層次。在比較不同國家公民參與發展水平和制度演進的基礎上，SherrArstein提出了“公民參與階梯論”，把公民參與的發展歷程分為八種具體形式、三個階段：

第一階段屬于“公民無參與”，對應形式分別是“政府操縱”和“宣傳教育”；

第二階段為“象征性參與”，具體形式包括“給予信息”、“政策咨詢”和“組織形成”，公民在一定程度上具有進入公共政策過程和參與機會，但為保護其決策權力，政府會改變參與團體的權力分配來決定參與過程，公民參與的自主性程度不高；

第三階段為“完全型參與”，公民享有合法的實體性權力與程序權力，參與公共政策的制定和執行，對社區的公共事務進行自主式的管理，其具體形式包括“合作伙伴關系”、“授予權力”、“公民自主控制”。[5]與此類似，本杰明·巴伯(BenjaminBarber)在《強勢民主》一書中，劃分了公民政治參與的12種方式。[6]MarkAbramson等人把公民政治參與的角色分為“政府信息的消費者”、“政府服務的客戶”、“政府決策的參與者”三種類型。[7]馬克·霍哲等人則立足信息時代的大背景，探討超越投票箱的“數字化”公民參與潛力，認為公民參與正在從傳統的“靜態信息傳播”發展到政府/公民之間廣泛互動的“動態模式”。[8]

與范圍廣泛的公民政治參與相比，政府績效評估中的公民參與限于特定的舞臺，由此決定了參與的獨特范圍、方式以及相關主體之間的獨特關系。從公民和政府的關系看，政府及其組成部門是績效評估的客體，公民則是績效評估的主體。實踐中，公民的主體身份主要通過兩種形式來體現：一是公民團體或第三部門自發啟動、自主實施，對政府績效進行獨立的評價；二是公民參與由政府部門發起并組織實施的績效評估活動，參與方式從低層次的“信息接受”、“被動信息供給”(如顧客滿意度調查中填寫問卷、接受訪談等)等到高層次的“決策分享”(如共同選擇要評估的部門或項目、共同確定評估的內容和側重點等)。據此可以把政府績效評估中的公民參與劃分為兩種基本形式：公民獨立實施的政府績效評估；政府績效評估中的公民介入。

政府績效評估是一個由多種環節和要素構成的動態過程，公民在政府績效評估中的介入涉及不同的環節，由此決定了參與的范圍或廣度。馬克·霍哲概括了良好的評估和績效改善體系包括的七個步驟，將公民參與融入每一步驟并描述了參與的方式和具體內容。[9]依據這一成果，可以把政府績效評估中公民介入的范圍概括如下：

表1評估與績效改進步驟與公民介入的方式和內容

評估本身并不是目的，充分利用相關信息提高組織績效和公共服務質量才是績效評估的最終目的。不論獨立評估政府績效還是介入政府的績效評估活動，只有當公民意愿和評價產生了相應的影響或切實發揮了作用時，公民在績效評估中的主體地位才能夠真正確立。在這里，政府部門對公民評估的“回應”至關重要，主客體之間的互動和依存關系因此成為績效評估中公民參與的核心特征。換言之，作為“完全型政治參與”形式的公民“自主控制”和“自主治理”，在分析績效評估中的公民參與時并不適用。至于公民參與績效評估時發言權和影響力的大小，目前尚無科學的評判標準。可以認為，公民的發言權和影響力類似一個連續譜，處于從毫無影響到決定性影響兩極之間的某一位置。

上述討論涉及到政府績效評估中公民參與的三個重要方面：參與的基本形式，即“獨立自主實施”還是“介入政府發動的績效評估活動”；參與的范圍或廣度，即績效評估諸環節中公民具體參與了哪些環節；參與產生的實際影響，這既包括公民在績效評估諸環節決策中的發言權大小，又包括公民的滿意度表達在多大程度上能推進相關部門的工作改進。綜合三個方面的考慮，可以把績效評估中的公民參與劃分為以下五個層次：

1、公民無參與：政府啟動并組織實施績效評估，目的限于控制和內部管理，評估基本上屬于政府的內部活動且評估結果主要由內部消費，公民連“被動信息供給者”的角色也無從發揮；

2、無效參與：公民獨立對政府績效進行評估，這本身反映了公民的參與熱情與積極性，但被評估對象對評估結果缺乏積極的回應，公民評估活動從自主實施開始，以自我欣賞、自我消費結束，沒有產生所期望的影響，其積極性也難以持久；

3、有限參與：對公民獨立實施的政府績效評估而言，有限性主要表現為評價結果影響力的有限性；對政府績效評估中的公民介入來說，有限性既可以表現為公民僅參與了績效評估全過程的某些環節，又可以表現為公民參與績效評估諸環節的決策但發言權有限，還可以表現為公民滿意度表達對部門的影響力有限；

4、高度參與：公民介入政府啟動和實施的績效評估活動，不僅參與范圍廣(參與了績效評估諸環節的決策選擇)，而且公民參與能產生顯著的影響力；

5、主導型參與：公民發動評估并在各環節的決策中擁有高度自主權，評估結果對政府決策、資源配置以及管理改革產生了實質性影響。從公民中心的視角來看，這無疑是政府績效評估中公民參與的最高形態或模式，但國內外實踐中目前尚無范例。

公民參與的層次劃分及其參考因素可圖示如下：

本文隨后部分將參照以上概念體系和分析框架，對我國政府績效評估中公民參與的歷程進行回顧和展望。討論集中于政府績效評估中的公民介入這一基本形式，這一方面出于文章篇幅的限制，另一方面是因為，雖然近年來零點集團等民間團體開展了對政府績效的獨立評估，[10]但評估模式及其效果還有待觀察。

政府主導與公民無參與階段

政府組織績效評估進入我國是在改革開放時期，筆者把其發展歷程分為三個階段。第一階段從20世紀80年代中期到90年代初期，績效評估在“目標責任制”的旗幟下實施，并構成目標責任制的重要組成部分。第二階段從20世紀90年代初期開始，持續大約10余年。這一時期績效評估的主要特征包括：目標責任制依然是績效評估主要載體，但采取了自上而下系統推進的方式；政府績效評估關注的焦點是經濟增長。進入21世紀后，隨著最高領導集體的更替，政府的施政理念發生了明顯變化，績效評估由此進入了發展的第三階段，其特征是逐步擺脫過去的“GDP崇拜”，更關注民生和可持續發展，從而體現“科學發展觀”。[11]

但從政府績效評估中的公民介入角度看，我國的發展可以說經歷了兩個基本階段：20世紀80年代中期到本世紀初期，可以說是“政府主導與公民無參與階段”；本世紀初期至今，則屬于政府績效評估中公民“有限參與”階段。需要說明的是，上述階段劃分屬于一種發展趨勢的描述，不同階段并不存在一個清晰的時間界限。原因之一是，在中央政府沒有提出統一要求和制度規范的情況下，績效評估主要由地方政府啟動和實施，而各地的做法千差萬別。

目標責任制在我國始于20世紀80年代中期，是國際流行的“目標管理”(MBO)技術的變通應用。目標管理包括組織目標的確立、目標的分解、目標進展狀況的監測反饋、目標完成情況的考核評估等多個環節，組織績效評估無疑是其重要組成部分。這一時期的目標責任制具有自愿性質，中央沒有提出統一要求，也沒有相應的規范和實施指南。1988年中國城市目標管理研究會成立時，共有13個大中型城市參加，[12]表明目標責任制的應用比較普遍。

雖然這一時期目標責任制的實施情況缺乏完整紀錄和描述，但從少量簡評性質的文章看，[13]基本上屬于政府內部管理方法和技術的變革，公民在其中沒有發揮作用，甚至對有關實施情況也缺乏系統了解。

與80年代的實踐相比，90年代的目標責任制具有兩個明顯特征：一是自上而下的系統推進，二是關注焦點是經濟增長。有學者把這一管理體制稱為“壓力性體制”，即“一級政治組織為了實現經濟趕超、完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”。

壓力性體制的運行過程大致可分為四個階段。

第一階段是指標和任務的確定，通常由上級政府設定，各項指標的增長幅度一般高于平均增長率，并與競爭者(鄰近地區)拉開距離。

第二階段是指標和任務的分解，簽訂崗位目標責任制是其“制度化”方式，因其政治色彩較濃，又被稱為“政治承包制”。政治承包由地方各級黨政領導部門牽頭，層層簽訂責任書，一直到基層政府中的一般工作人員，而且每經過一個層次，派發的目標會被相應地拔高，以確保指標能夠完成。

第三階段是指標任務的完成，即責任承擔者千方百計完成自己的義務。

第四階段是指標和任務完成情況的評價，標準一般是建設項目的多少，引進資金的數量以及各種經濟指標的增長幅度。成績突出者進行獎勵，未完成目標或成績不突出則實施處罰。獎懲不僅涉及物質經濟利益，更重要的是官員的升遷、榮辱都與指標的完成情況掛鉤，因此被形象地稱為“一手高指標，一手烏紗帽”。[14]

表2展示了1999年F省C縣對所屬鄉鎮經濟責任目標完成的考核指標體系，從中對以經濟增長為中心的“壓力型體制”下的績效評估內容有一個初步印象。各地產業結構、發展戰略和條件有很大的不同，由此帶來績效具體評價指標方面的差異，但總體上看，這一時期政府績效評估的基本內容框架大同小異。

表21999年F省C縣政府對鄉鎮政府的考核指標體系

筆者曾這樣概括我國績效評估實踐的主要特征：首先是其“內向性”，評估主要是一種政府內部的行為，由政府部門發動并組織實施，評價結果主要用于“內部消費”，對社會和公民相對封閉。其次是評估的“單向性”。從政府層級關系看，績效評估主要是上級對下級的評估；從行政機關與其它公共部門的關系來看，重視政府主管部門對所屬企、事業單位的評估，忽視企業、事業單位對各自主管部門的評估。第三是評估的“控制取向”，更多著眼于內部控制和監督。[15]這方面一個明顯的對比是，“國外相關文件多以''''XX人民有權利享受更好的政府服務……''''開場，而我國地方政府的類似文件中出現頻率最高的卻是''''為貫徹落實……''''或''''為保障政令暢通''''，內部控制的特色很明顯”。[16]也許由于這一點，國外學者更多把考核評估作為中央控制地方和干部的手段來討論。[17]

在學習和落實“科學發展觀”的討論中，我國學者對以經濟增長為中心的“壓力型體制”的是非功過已進行了很多分析，這里不再贅述。立足政府績效評估中的公民介入，我們可以得出一個結論：這一階段的績效評估完全由政府主導，雖然評估考核轟轟烈烈并導致干部之間激烈的“政績競爭”，但平民百姓只能扮演觀望者的角色，公民參與基本上處于零狀態。

公民有限參與階段

進入21世紀后，隨著最高領導集體的更替，我國政府的施政理念發生了明顯變化：高層形成了“經濟增長不等于經濟發展，經濟發展不等于社會進步，增長不是發展的目的而是發展的手段”共識，在這一基礎上提出了“以人為本”構建“和諧社會”的目標，并依據新目標提出了新的發展戰略即“科學發展觀”，它包含了轉變經濟增長方式、實現可持續發展等豐富內涵。

表32006年度設區市政府績效評估指標考核表

在這一大背景下，改進傳統的政府績效評估體系受到高層的重視。2003年10月舉行的中共十六屆三中全會上，中共中央總書記指出：“要教育干部樹立正確的政績觀，包括正確看待政績、科學衡量政績。要樹立正確的政績觀，首先要樹立科學的發展觀，不堅持科學的發展觀，就不可能落實正確的政績觀?！粓猿终_的政績觀，也不可能落實科學的發展觀?！表憫邔印皹嫿茖W的政府績效評價體系”的要求，我國學術界和實踐界付出巨大努力，構建能體現科學發展觀的評價體系：“綠色GDP”、“小康社會”評價指標等的學術研究，走出象牙塔并逐步在實踐中得以體現。人事部課題組提出了由3個一級指標、33個二級指標構成的比較系統的“地方政府績效評價指標體系”。[18]許多地方政府也構建了自己的評價體系。表3展示了2006年F省對設區市政府的績效評估指標體系。

與先前的評估體系比較，近年來的評估重點有兩個明顯變化：(1)按照科學發展觀的要求，增加了新農村建設、經濟增長方式轉變、科技對GDP的貢獻率、能源消耗等方面的內容，在抓總量增長的同時突出經濟效益和可持續性；(2)社會職能和公共服務方面的指標大幅度增加，諸如就業、居民收入、教育、醫療衛生、社會保障、治安等。其它地方的做法各有千秋，但政府績效評估的上述發展趨勢大致相同。

另一種體現以人為本的績效評估模式是“為民辦實事”考核。表4是湖南省2007年的8件實事考核指標。[19]

表42007年湖南省8件實事考核指標

如果說上述變化主要反映了指標設計中向公民的傾斜，那么，公民介入政府績效評估在這一階段有了長足進展。首先，公民(居民)滿意率普遍列入評估指標體系，而且其權重呈現逐步加大的勢頭。以浙江省杭州市對市直機關的綜合績效考評為例，根據常務副市長孫景淼的介紹，這一工作的“價值核心”是“四個導向”：戰略導向、職責導向、群眾導向和績效導向?？荚u基本分為100分，此外有創新創優目標作為加分項目，自愿申報專家組評估，分值設定2分?；痉值目荚u內容與分值結構為：目標考核(45分)、領導考評(5分)、社會評價(50分)。其中的社會評價包括人大代表、政協委員、新聞記者、企業代表等，但市民滿意率權重最大。[20]社會評價在部門基本分中占據一半比重，這屬于比較激進的做法。

青島市同樣將“民意指標”納入部門績效考核體系。滿意度評價主體為企業、市民和焦點群體。市民評價按照以老百姓最關心、關注的問題為重點，采取問卷調查和計算機輔助電話調查(CATI)相結合的方式進行。2006年，民意調查主要設計了為民辦實事情況、社會治安狀況、社區管理服務情況、機關工作作風等四大方面十余項評價指標。如針對社會治安狀況，設計了“您感覺到您周圍居民家中被盜或發生搶劫現象多嗎？”、“您夜間獨自一人外出或回家的途中感覺安全嗎？”、“您平常能看到治安巡邏車和聯防隊員巡邏嗎？”、“您對您居住的社區治安狀況滿意嗎？”等問題，然后根據受訪者回答的滿意度進行賦分。當年民意調查占整個績效考核的權重為8%，2007年準備提高到14%。據介紹，這一做法強化了以人為本的價值導向，有效促使各級領導干部做到“眼睛既向上又向下”，使更多的官員把關注民生、體察民情、服務百姓作為為官的首要責任，把心沉下去、把腰彎下來、把工作切實地搞上去，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。[21]

另一種更為激進的方式是以民意評價為單一內容的績效評估。1999年10月，珠海市啟動“萬人評議政府”活動，一個由人大代表、政協委員、新聞記者、企業代表組成的200人測評團，明查暗訪，并用無記名方式對被測評單位做出“滿意”或“不滿意”的評價。[22]類似活動沈陽、杭州、南京等城市也在持續開展。以影響比較大的南京市萬人評政府部門為例，考核內容分為機關作風建設與“三個文明”建設情況、機關黨風廉政建設情況、機關作風建設基礎性工作三大類，考核分值依次為50，30，20。以2001年為例，全市共發放評議表8348份，回收6373份，回收率達76134%；發放調查問卷3714萬份，收到意見和建議36380多條。實際參與評議活動的人數超過1萬人。根據公眾評議的結果，90個部門被放在一起排序，相應實施績效獎懲：位居前列的8個部門受到表彰和獎勵，位居末位的幾個局領導分別受到降職交流、免去行政職務、誡勉談話等處罰。[23]我國一些學者對類似“一票否決”、“末位淘汰”等嚴厲處罰措施的公正性和有效性提出質疑和批評，但從另一角度看，公民參與政府績效評估切實發揮了重大影響，當然其前提是評價沒有過多水分。

從上面的討論可以看出，這一時期我國政府績效評估實踐發生了兩個明顯的變化：一是評估側重點向公民的傾斜，主要體現在評價體系中民生類指標的擴展及其權重的增加；一是政府績效評估中公民的介入，主要形式是滿意度測評或社會評價，雖然所占權重各地之間差異很大，但總體上呈現出逐步加大的勢頭。

評價與展望

近年來我國政府績效評估中的公民參與取得了明顯的進展，但總體上尚處于“有限參與階段”。首先是參與范圍或廣度的有限性。公民高度參與應該是評估與績效改進整個過程的“全程參與”，從選擇被評估對象、界定所期望的結果一直到績效信息的使用。對照表1所列的諸環節和公民參與的方式我們可以發現，目前我國績效評估中的公民參與屬于少數環節的部分參與。比如“監督結果”環節，公民或市民參與方式主要是填寫滿意度問卷或接受各種形式的訪談；在“績效報告”環節，評估結果公開化近年來受到重視，這為公民的監督提供了基礎條件。除此之外，老百姓在績效評估與改進的其他環節基本上無從發揮作用。此外，由于缺乏統一規定和制度化，公民參與在各地的發展很不平衡，一些地方沿襲傳統做法，政府績效評估中沒有給公民留下余地，這也是參與范圍有限性的表現之一。

其次是角色或參與方式的單一性。近年來公民參與的主要形式是滿意度測評或社會評價，這意味著公民僅在監督結果環節擔當了“消息供給者”的角色。至于重大問題的決策，比如是否實施績效評估？對哪些部門或項目實施評估？民意評價應占多大權重？多長時間進行一次公民評價？如此等等，基本上取決于黨政主要領導的意愿或自覺，公民基本上沒有發言權，決策共享也就無從談起。

最后，由于參與范圍有限且角色單一，公民參與在政府績效評估全過程中的影響力總體上看還相當有限。在各地自發實施多年之后，我國的政府績效評估正在走向統一和規范化。其標志之一是，政府績效評估與機構改革、行政審批、依法行政、行政問責制一起，被國務院列為當前及今后一個時期要迫切研究和解決的重點課題。2007年初，人事部從省、市、縣(區)政府等不同層面，選定了5個政府績效評估工作聯系點，有關的制度規范也在制定中。[24]強化公民參與，應該是政府績效評估制度化的主要著力點之一。這不僅是“以人為本”、“責任政府”等現念的具體體現，而且是績效評估科學化和有效性的保證。

強化公民參與，就是要實現公民從某些環節的“部分參與”到“全程參與”的轉變，從被動的“信息供給者”單一角色向“信息供給和決策共享者”綜合角色的轉變，而且在整個過程中，公民的發言權和影響力應不斷提升。我國的現實與績效評估中的“公民高度參與”還有相當大的距離，有限參與將是一個相當長的歷史階段，公民參與的發展也將是一個持續、漸進的過程。就目前情況而言，推進績效評估中的公民參與，特別需要在以下兩個方面下功夫。

第一，績效評估決策中的公民參與，在是否實施績效評估、對哪些部門或項目實施評估等問題的決策中擁有發言權。長期以來，許多地方政府績效評估的特點之一是圍繞政府確定的“中心工作”展開，這些“中心工作”是否從群眾中來，是否切實反映了人民群眾的要求和愿望，目前還存在一些值得深入思考的問題。應該說，與老百姓的要求和愿望相比，“政績工程”、“形象工程”、“首長工程”等更有可能成為地方政府的中心工作。在是否實施績效評估和評估對象選擇等重大問題上公民缺乏發言權，績效評估有可能淪于“形象工程”的一種新形式。

第二，公民在界定目標和結果、確定評估內容及側重點、設定評價標準和指標體系中的參與。目前的公民參與主要是擔任信息供給者的角色，雖然公民滿意度測評價值很大且受到各國的普遍重視，但依然屬于公民的對政府績效的主觀評價。對主觀評價的過度依賴具有明顯的局限性。

首先，對諸如消防、急救等特殊的公共服務以及政府內部的管理效率等，絕大多數公民沒有親身體驗的機會，他們的評價難以擺脫隨意性。對我國而言，政府管理的封閉性較強，透明和公開性不足，這一問題無疑更為嚴重。

其次涉及公民的判斷能力。在英國財政部看來，對什么構成一種“公共服務”有準確把握的公民屈指可數，在缺乏比較參照系的情況下，確認自己如何滿意對公民來說也是一個大難題。[25]彼得斯(Peters)也指出：“就多數服務而言，公眾可能并不知道他們的期望是什么，也不知道如何去界定服務的質量?！瓕τ诒容^復雜的服務如醫療和教育，其服務質量的高低是一般公民能確定的嗎？就算是一般性的公共服務，也很難說到底怎么樣才算''''足夠好''''?！聦嵣希绻疖囈驗榘踩蚨`點，與冒著危險而準時相比，應該是高質量的象征。對某些公民是好的服務(如旅客希望快速通過海關的檢查)，對全體公民卻未必如此(如產生走私的漏洞)“。[26]

再次，公民滿意度測評的比較作用有限，這是由滿意評價的相對性所決定的。理論界公認，顧客滿意與否不存在完全客觀的標準，而取決于”期望質量“與”感受質量“之間的差距。當長期為服務質量低劣所困擾因而期望值不高的情況下，些微的改進也會導致較高的顧客滿意率。但在另外一個地區或服務領域，相對較高的服務質量可能會導致較低的滿意率，因為公民習慣于高質量服務因而其期望值更高。正是由于上述原因，英國內閣辦公廳提出一個忠告：顧客滿意率取決于諸多因素，因而政府績效評估最好不要孤立使用這一指標。[27]

在界定期望的結果、確定評估內容及指標體系中的公民參與，目的在于擺脫目前對公民滿意率這類主觀指標的孤立運用和過分依賴。主觀指標(subjectivemeasure)立足于個人的認知、態度和主觀感受，如感到安全的居民的比率、對警察工作的滿意度；客觀指標objectivemeasure)立足于經驗觀察和記錄的成就和效果，如抓獲罪犯數量、犯罪率的降低等。[28]一個良好的以公民為本的績效評估體系，應該是主觀指標和客觀指標的合理平衡。

上述公民參與理想模式與重點努力方向的討論，明顯屬于”應然“角度的規范表述。一個不能回避的核心問題是：推進政府績效評估中公民參與的動力來自何方？在比較西方發達國家與我國行政改革的動力機制時，筆者曾做過這樣的評論：“西方行政改革的動力源于社會，我國改革的動力則主要源于政府本身。政府在體制轉換過程中扮演著變革推動者、制度設計者、資源調動者、利益協調者等多重角色，因而帶來了許多難以解決的矛盾：政府既是改革的主體，同時又是改革的客體；改革的目標是克服社會萎縮，但社會的強化卻依賴政府的自我克制；市場經濟本質上是''''看不見的手''''，而看不見的手卻要靠政府這只''''看得見的手''''去創造”。[29]

應該說，上述內在矛盾同樣適用于績效評估中的公民參與：強化公民參與意味著給公民共享決策和問責政府和官員的權力，但在現有政治體制下，這一權力賦予在相當程度上只能依靠政府官員的自覺甚或恩賜。如果公民在官員的政治前途上沒有掌握決定性權力，公民政治參與就缺乏基本的制度保障。因此，對我國來說，推進政府績效評估中的公民參與并不是一個僅靠工具理性可以解決的技術問題，而是一個涉及政治和行政管理體制全面改革的系統工程。