政府自利性表現形式論文

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提要：管理公共事務、提供公共產品作為政府本身所固有的基本職能之一，體現了政府具有公利性的一面，更構成民主政府的本質屬性。但政府也有自身的利益即自利性，自利性是政府非本質的屬性。這種屬性客觀存在，并且有擴張的可能。本文探討了政府自利性的各種表現形式和主要特征，并提出界定政府合理自利的及控制政府不合理自利的若干對策建議。

關鍵詞：政府的公利性；政府的自利性；政府自利性擴張；政府自利性控制

現代政府是社會公共事務的管理者、社會公共產品的提供者。管理社會公共事務、提供公共產品這是政府的基本職能之一，它體現了公利性這一現代民主政府的本質屬性[1]。離開了這種公利性，政府從根本上失去了存在的必要性與合法性[2]。但是，政府除了這種公利性、利他性以外，也無可置疑地存在著自身的利益，即政府除了為社會服務的公利性之外，還具有自利性。政府的自利性是指政府除了具有管理公共事務的本質屬性之外，具有為自身組織生存和創造有利條件的屬性。

就我國而言，共產黨領導下的人民政府根本宗旨是全心全意為人民服務，除了人民的利益之外，不應存在任何屬于自己的特殊利益。從政府所代表的社會全體利益和長遠利益來看，政府的確不存在自利性。但是換一種角度來，政府本身是一種社會組織.這一組織也是由不同的公務員個體組成的，這些個體在組成了一個龐大的“官僚”[3]群體，他們本身也是“人民”的一部分，而且是很重要的一部分。這一群體具有較高的社會地位，特別是擁有對行政權力的直接行使權[4]，他們構成了社會的精英階層之一。應正視政府及其組織人員（公務員）的自利性，并將其控制在合理的限度和范圍內。

一、政府自利性的表現形式

利益總是隸屬于一定的主體，不同的主體具有不同的利益?！罢旧碛衅渥陨淼睦?，政府各部門也各有其利益，而且中央政府與地方政府也有很大的區別。政府行為和國家公務員的行為與其自身利益有密切關系?！盵5]這就是說，政府作為社會組織同樣追求自身的良性發展，政府作為一個整體，是其成員的共同利益代表。另外，作為地方政府為“造福一方”，追求地方利益的最大化，也會導致政府組織自利的發生。同樣的道理政府職能部門乃至公務員個人為了追求部門利益的最大化，也會追求部門或個人的自利。

1．地方各級政府的自利

地方各級政府在中央政府的領導下，實施本地行政管理職能。中央政府更多地考慮全國的利益、全社會的整體利益。而作為地方公共事務管理的地方政府則更多地考慮地方利益。地方各級政府的自利有多種表現形式：

一是東西部地區政府利益之爭。地方政府作為社會整體的一部分，其根本利益跟全局利益具有一致性。但是，不同地區都追求本地區的高速發展，這就引起社會整體資源配置的不均衡，從而引起不同地區的利益分化，導致地方政府追求本地區的自利，有時為了自利而損害全社會公利或是別的地區的利益。西部大開發，對于東部和西部來說都是機遇，會給雙方帶來巨大的利益。但是，我們必須看到東部地區政府鼓勵本地的去西部開發，他們把資金、技術、市場渠道帶到西部，一個重要目的是盈利。東部盈利的動機與西部求發展的目標之間必然有一定差距，可能會出現利益的沖突。東部地區開發西部的資源可能會以較低的資源開發費用而將原料運出，而后又會將附加值較高的成品賣給西部，從而進一步拉大東西差距。甚至，開發完資源后還會給資源產地留下一大堆難題，如生態破壞、環境污染、職工失業、財政收入銳減等。

二是上下級政府的利益之爭。上下級政府都是行政管理組織，對于相同的公共事務都有管轄權。按理上下級之間管轄的權限是很明確的，但是為了利益或是減少工作量的自利需要，上下級政府之間也會為了自利而出現沖突。這方面的例子可謂屢見不鮮[6]

三是地方政府為了實現政府目標而為本地企業爭利。我國現行體制要求各級政府必須確定各地每年的經濟發展指標，并要為這一經濟發展目標而努力。由此出現了“政府目標責任制”現象，地方官員為了保證本地區的經濟發展速度，常與地方企業掛鉤，或曰蹲點扶持，或曰工作指導，有的干脆由黨委常委或政府常委直接到國有大中企業掛帥（俗稱“常委企業”）。一旦，這些企業與競爭對手爭利，特別是與別的地區的企業爭利時，這些領導常以政府的名義進行行政干預，以保證地方利益，同時實現地方政府的自利。

四是地方政府為了吸收外來投資而無原則地讓利。吸引外資是改革開放之初的一項重要措施，外資的流入為地方經濟帶來了生機與活力。但是，很多地方政府在吸引外資時常無原則地讓利，提供所謂“最優惠”的條件，甚至與現行法規沖突也在所不計。無原則地吸引外資破壞了我們整體的投資環境，實現本地利益的最大化，滿足了地方政府的自利，但是破壞了“經濟全國化”，也了本地國有企業的發展。無原則的讓利，使本地國有企業與外資企業競爭不在同一個起跑線上。國有企業轉軌改制本來就有困難，現在更是雪上加霜，這加大了改革的成本，也不符合WTO規則。

五是地方政府為實現本地的經濟社會管理職能而與中央爭利。“在中國現階段，地方政府擔負著地方社會管理，興辦地方社會事業，保障地方福利和社會經濟發展等項職能，同時，還兼有本地區內相當龐大的國有資產所有者的職能。肩負這樣的雙重承擔，往往使地方政府成為該地區共同利益主體，必然具有維護和擴展本地區利益的內在要求。”[7]地方政府作為地方共同利益的代表者，總希望從中央所給政策這個大鍋里面，撈到比別的地方更多一點“特殊待遇”，以求獲取比別的地區更快的發展速度，從而實現地方政府的“政績”。地方政府的這種爭利行為，有其合理的一面，因為這是地方政府追求本地經濟社會發展的內在動力。但是地方政府一味地爭利就很容易以損害全國公利為代價，從而走向其反面。

2．政府職能部門的自利

長期以來我國的政府管理體制采用的是條塊分割，作為“條條”的政府職能部門與作為“塊塊”的地方政府之間常常出現磨擦。政府職能部門作為一個利益共同體，是其成員的共同利益的代表者，因而為了部門的利益而與國家或是地方爭利益的現象并不少見。

（1）政府職能部門執法產業化。政府職能部門享有社會事務的管理權，職能部門執法的本質就是服務，就是為廣大納稅人提供公共安全、公共秩序等服務性的“公共物品”，而絕對不是為私人或個別利益集團謀取私利。但是，在一些地方，某些部門存在著某種不同程度的權力蛻變和異化，他們用人民給予的權力向人民群眾巧取豪奪，把執法的過程變成實現某種利益和經濟收入的過程，執法所得的收入少量交給國家，而大量的卻化歸執法部門或者執法群體所有，甚至給予執法的個人予以“提成”，這就是“執法產業化”。執法產業化的實質是實現職能部門的部門利益，其形式是以權謀“公”。為了部門自利，犧牲了執法的嚴肅性、公正性。如私設審批事項，項項收費；亂找罰款事由，事事罰款；不施行政許可，以罰代管；勾人違法亂紀，執法得利，等等。

（2）政府職能部門與地方政府爭利。首先，職能部門與地方政府在上爭權。我國政府職能部門大多實現雙重從屬制，既要服從地方政府的領導，又要服從上級職能部門的業務指導。這種條塊分割體制，在某種程度上為職能部門爭利創造了條件，某些職能部門借口有些事務由上級職能部門直接指導，不與地方政府協調，獨自發文，擅自執法，與地方政府爭奪地方事務的管轄權，產生行政越位現象，使行政相對方在地方政府和地方職能部門之間，無從選擇，不知該執行誰家的“法”。由于管理主體的混亂，造成市場經濟秩序混亂，政府提供良好社會市場環境的職能無法實現；其次，職能部門與地方政府在經濟上爭利。改革開放以來，政府職能部門逐漸成為一個獨立的利益群體。各個部門都在增加本部門職工的收入，增加部門福利收入的主渠道是創收。包括向下屬各單位收取各種各樣的費用。擁有下屬部門數量是其創收量大小的一個重要方面，因此，職能部門與下一級政府爭搶管轄下一級部門和單位的權力。同時，各種職能部門為了部門利益也到同級人政府去與別的部門爭奪資源的管轄權，使地方政府的管理工作量增大，地方政府要不斷地在各部門之間作協調工作。另外，由于一些實業部門與政府實行了財政總承包、利稅包干以及工資總額與經濟效益掛鉤，在完成政府的承包任務后，盈余則歸部門所有。為了這種部門盈余，職能部門與下屬單位不遺余力地利用職權到市場中去逐利，當這種逐利行為與公利發生沖突時，不惜以犧牲公利為代價滿足部門自利；再次，職能部門與地方政府在行為上推責。職能部門的行政經費一般是固定的，有些職能部門為了節約經費或把經費挪作他用，以最大限度地得到滿足部門的自利，就盡可能將那些理應承擔但無利可圖的職責或任務，推給地方政府。

3．政府組織成員的自利

在現實生活中，每個社會成員都有自己的利益需求，這些利益需求有物質性的，如金錢、住房、社會福利；也有非物質性的，如精神嘉獎、榮譽稱號；還有一些既有物質性，又有非物質性的利益需求，如安全，就是兼有二者特性的利益需求。誠然，全體社會成員存在著某些共同的需求，如國防；但各個社會成員或不同的社會集團又有各自不同的利益需求，如不同的社會階級、階層以及不同的民族、宗教和職業集團乃至個人，都有自己不同的利益要求及實現途徑。這是因為迄今為止乃至可以預想的未來，社會都不可能充分滿足一切人和團體的需要。而政府組織成員的自利主要通過組織的自利得到滿足，公務員既是行政權力的行使者，又是普通公民，具有為自己謀取利益的優越條件。“人不僅為生存而斗爭，而且為享受而斗爭……準備為取得高級享受而放棄低級的享受?！盵8]眾多公民選擇公務員職位——或是為了物質利益，或是為了精神利益，或是為了政治利益——常常尋求權力擴張的突破口，以滿足自己的利益需要。一些成員利用行政權力謀私利，干違法亂紀的事，那不僅是自利的膨脹，更是對社會的犯罪。公務員自利的擴張行為已為公眾所熟知，在這里不作贅述。

二、自利性：政府的非本質屬性

對于政府的自利性應一分為二，不能一概否定，政府自利性也有其合理的一面，正確認識政府的自利性，就應政府自利性的基本特征。

1．政府的自利具有客觀合理性

一般來講，個人和組織的一切行為都源于對利益的追求，換言之，利益是個人和組織活動的根本動因。正如馬克思所說：“人們為之奮斗的一切，都與他們的利益有關”。[9]那么什么是利益呢？有人說，“利益”是需要主體以一定的關系為中介，以社會實踐為手段，使需要主體與需要對象之間的矛盾狀態得到克服，即需要的滿足[10]；也有人說，“所謂利益，就是指在一定的社會形式中由人的活動實現的滿足主體需要的一定數量的客體對象”[11]；還有人認為，“最簡單地說，利益表現為人類自我的滿足”[12]等等。盡管人們對利益的認識和表述存在區別，但在滿足需要這一點上則根本一致。因此，需要是形成利益的根本前提。對此，?？擞羞^精辟的論述：“當人的某些需要得不到充分滿足時，它就會使人產生一種想去滿足它的要求，或者，由于某些需要對人的感情和愛好具有很大的吸引力，它也會使人產生一種不斷重復的、在某些情況下不斷加深的要求，而利益正是人們為滿足這種客觀引起的需要而出現的一種集中的、持續時間較長的意向。這種意向反映在人的行動上就是不斷地、努力地、頑強地、有時甚至是熱情地追求這種需要的滿足，也就是貫徹和實現他們的利益?！盵13]馬克思也認為人的利益首先起源于人的需要：人們為了求得個體和種族綿延，必須從事物質生產勞動以滿足各種需要?！霸诂F實世界中，個人有許多需要”，[14]“人以其需要的無限性和廣泛性區別于其他動物”。[15]也就是說，利益是以各種各樣的需要和對需要的滿足為其客觀基礎的。

從這個意義上說，政府組織及其成員對需要的滿足和自我利益的追求也是合理的，無可厚非的，讓政府全心全意地為人民服務甚至大公無私是不現實的，實際上沒有利益支撐的公利行為是難以長久的、穩定的、持續的、理性的和有節制的。

2．政府的自利具有從屬性

盡管政府的自利具有客觀合理性，但政府畢竟不同于一般社會組織，她建立在人民的公意達成和公意授權的基礎上[16]，“人民把管理公務的權力委托給政府，并且通過定期集會，考察是否保留現有的形式，以及是否讓現在任職的官吏繼續當政，用以防止政府篡奪主權”[17]。那么，政府的一切行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求，有悖于此的政府必然喪失其存在的基本依據。因此，政府的公利性是第一位的，決定性的。社會主義國家的政府更應是人民利益的代表，這種政府“徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺，以真正的負責制來代替虛偽的負責制，因為這些勤務員經常是在公眾監督之下進行工作的。”[18]

相比之下，政府的自利性，也就是非本質的了，是公利性的派生物。政府代表人民的利益，政府組織成員本身也是人民的一部分，政府的自利性是公利性的一個組成部分，具有從屬性。一旦政府的自利與社會的公利相沖突時，政府的自利必須服從全社會的公利，不能將政府的自利置于公利之上。一旦政府的自利超越了政府的公利，就表明政府走向了自己的反面，政府權力出現了異化，此時政府的權威必然會受到威脅，政府的合法性將降低甚至喪失。

3．政府的自利具有限制性

正是由于政府的自利性是從屬的、非本質的，它畢竟是局部利益的體現，雖然有其存在的理由，但是這種局部利益，必須限制在一定的范圍之內，不能讓其任意擴張，失去限制的自利必然引起私欲的膨脹。

擁有行政權力的政府是為人民辦事的，要在承認政府具有自利性的基礎上，我們應對這種自利進行有力的制約，對于政府的自利性必須有所限制，。

對于政府自利性的限制，應掌握兩個基本的原則：其一，適度（有限）滿足原則。對于政府自身合理的自利應得到“適度”滿足。這里的適度上指政府及其人員獲得的利益總體上應不低于甚至略高于社會平均水平。這是因為政府集聚了大量的人才，現代社會的競爭是人才的競爭，政府管理是高層次的社會管理，管理層利益的滿足度，應能代表和反映我們這個社會的程度。在這一范圍內的政府自身利益就是合理的，也是可行的，滿足它，非但不會違背反而會促進全社會利益的；其二，補償原則。一旦政府合理的自利受損，或者政府的自利低于整個社會的平均水平時，應對政府的自利進行一定的補償。如果政府的自利長期處于社會的平均水平之下，政府組織的成員就可能往利益更高的行業跑，這樣最終會政府實現公利性。當然，一旦政府的自利影響了別的利益群體的利益時，政府也應對別的利益群體進行補償，政府不能憑借自身所擁有的權力只顧自身的利益，而不顧社會公利。

4．政府的自利具有擴張性

政府的自利雖然是從屬性的，應受到合理的控制，但是政府是擁有行政權力的組織，一旦權力失去了制衡，權力就會走向正確行使的反面。由于權力的制衡是一個復雜的體系，一旦制約行政權力的體制不健全或是體制中有一點點缺陷，都可能使行政權力失去制約，此時，政府的自利就具有了膨脹的實現條件。從我國現階段的實際情況來看，市場體制還很不完善，政府轉變職能與機構改革仍未有實質性突破，政府自利的擴張實際上還有相當大的空間。加上政府的活動具有不以直接盈利為目的的公共性。政府提供的公共服務，其供給一般是以非價格為特征的，即政府不能通過明確價格的交換從供給對象那里直接收取費用，而主要是依靠財政支出維持其生產和經營，很難計較其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅動。同時民眾更關注政府的公平公正，關注政府辦了多少實事、好事，一般不特別關注政府行政到底花了多少成本。政府官員為了得到社會的好評，實現“為官一任，造福一方”也往往以辦實事、好事為己任，至于辦事成本時常并不放在政府決策的首要位置上。因而，往往出現政府辦事成本很高，辦事效率很低的局面。在擴大化了成本之中，政府的自利很容易得到滿足，而亂攤派、亂收費、亂罰款更是政府自利擴張的必然結果。

行政權力的擴張也為政府自利的擴張提供了可能性。行政權力的擴張，主要源于以下五個因素：“（1）政府作為公共物品的提供者和外在效應的消除者導致擴張；（2）政府作為收入和財富的再分配者導致擴張；（3）利益集團的存在導致擴張；（4）官僚機構的存在導致擴張；（5）財政幻覺導致擴張。”[19]當前，行政擴張的主要體現有兩個方面。首先，市場機制在資源配置中具有基礎性作用，但并非唯一的作用，市場機構調節并不排除政府調節。相反，由于市場本身的缺陷，以及市場發育不完善而出現的功能缺陷，需要政府發揮作用，即需要政府“彌補市場失靈”。[20]并且，在體制轉型期間還需要政府部分地替代市場，“幫助”建立市場經濟，推進市場化改革，在這種情況下，極易出現行政權力的擴張。其次，由于當前政治體制的不完善，黨政不分以及行政權力向權力機關和司法機關越位的現象也時有發生。行政權力的擴張使政府擁有了超越自身權力的權力，不利于其它國家機關的監督和制約，在失去監督和制約的情況下，政府自利的擴張就由可能變為現實。

三、政府自利性擴張的控制

政府具有自利性，政府的自利有其存在的合理性和客觀性。但是政府的自利具有擴張性，所以我們必然控制政府自利的擴張，

（一）界定合理的政府自利

要控制政府的自利首先必須界定政府合理自利的范圍。

1．從中央政府與地方政府關系上界定政府自利的合理范圍。地方政府合理的自利是地方政府發展地方經濟的一個重要動力，中央政府與地方政府關系的合理界定，能使地方政府滿足自利采用合理的途徑。建國以來，地方政府與中央政府的關系一直處理得不夠合理，中央政府對于地方政府時而“放權”時而“收權”，沒有定規，全憑中央單方的意志。這種關系客觀上造成地方政府與中央政府爭利，當中央政府控制嚴格時，地方政府想方設法規避中央的管制，上有政策，下有對策；當中央政府控制松動時，地方政府爭奪權力的最大化，進而實現地方利益的最大化，此時地方保護主義、地方本位主義又會抬頭。處理中央政府與地方政府的關系的最重要手段，是用明確中央政府與地方政府的權限劃分，對于地方政府的權限越明確具體，地方政府的自利也就能更準確地界定。

2．從政府與的關系上界定政府自利的合理范圍。的政府與西方國家政府有一個很大的不同，那就是中國實行生產資料社會主義公有制，政府代表國家管理企業。因此，不管政企如何分開，企業的所有權仍歸政府，這是一個不容忽視的事實，這一事實決定了政府不管怎樣放權，最終不得不要伸手管理企業，地方政府最終要代表企業的利益，在這種現狀下，政府爭利是不可避免的。不解決政府與企業的關系，政府的自利也就不可能根本解決。筆者認為，政企關系應從體制上徹底動手術，實行體制變革才能從根子上解決問題。筆者認為，對待企業問題政府管理失效是客觀的，可引入政府體制改革中“小政府、大社會”的，徹底將企業交給社會中介組織去管理，政府只管公共事務，企業的“私務”交給社會中介組織，政府加強對中介組織的監管。在政府的嚴格監管下，中介組織全權管理企業的事務，這樣政府再也不必當什么“動動員”，也不必再去“劃槳”了。沒有了這部分自利，政府就可以更好地實現公利。

3．從政府“塊塊”與部門“條條”之間關系上界定政府自利的合理范圍?！皸l條”與“塊塊”的問題，就要是地方政府與職能部門的關系問題。職能部門與地方政府的矛盾根源在于雙重領導體制問題，在體制轉軌的過程中，職能部門在不斷變動，職能部門的職責變化太快，而又時常不能適應市場經濟發展的需要，在這種情況下，理順地方政府與職能部門的關系十分重要。理順關系的中心環節就是更加明確地以法律規定兩者的管轄范圍、責任和權利。

（二）控制不合理的政府自利

1．擴大公民對公共行政的參與。政府自利的擴張最直接的受害者就是人民群眾，人民群眾也有控制政府自利的愿望，因此控制不合理的政府自利離不開作為行政相對方的人民群眾。但是，人民群眾缺乏控制政府的有效手段，大多數情況下無法保護自己的利益，或是保護自己利益的成本很高，在強大的行政權力面前，分散的人民顯得軟弱無力，使得人民群眾對政府自利只能消極對抗，這在很大程度上削弱了政府的權威性，也影響了政府公利的實施。要改變這一狀況，就必須拓展公民對政府過程的參與深度和廣度，特別是不僅在實體法上而且也在程序法上保證公民參與公共行政的權利，使公民在政府的公共管理活動中，能夠比較充分地表達和自己的合法權益意愿。

2．量化自由裁量權減少政府不合理自利。社會公共事務與及其管理的復雜性和權變性決定了自由裁量權是行政機關所擁有的一項必不可少的行政權力，但是，長期以來政府自由裁量的領域和幅度過大，這增加了行政機關的隨意性，為行政機關“政治創租”、“政治抽租”[21]大開方便之門。在這種情況下，大權在握的政府官員極有可能“受非法提供的金錢或其他報酬引誘，做出有利于提供報酬的人從而損害公眾和公眾利益的行為”[22]。而通過量化自由裁量權，將政府行政的可自由處理的額度降到最低，行政相對方就能較好地控制行政主體的行為，也就在相當程度上抑制政府不合理自利的惡性膨脹。

3．確保政府的透明度，暴露政府不合理自利。政府不合理的自利之所以能存在，很重要的一個原因就是政府過程不公開，政府行為暗箱操作，很少讓相對方參與。由于政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相關信息，在信息不對稱的情況下，公民和社會就很難對政府不合理的自利行為進行有效的監督。因此要從根本上控制政府的自利，就必須實行政務公開。需要強調的是，政務的公開不能是政府口頭的承諾，而應成為民眾的法定權利，即人民對政府公共行政活動擁有知情權，包括公開機關工作計劃、工作、人員管理和經費開支等情況。政府行政機關應通過向社會公開明示自己的職責范圍、行政、行政標準、行政程序、行政時限和違示懲戒辦法的方式，增強公共行政過程的透明度。

4．實行審計的社會化追究政府不合理自利?，F行的審計制度對于監督政府及其職能部門的財務起到了很好的作用，但是這種內部監督制度有著無法解決的缺陷。審計機關也是行政機關，審計機關從屬于地方政府，地方各級審計機關由地方各級政府管轄，地方各級審計機關與地方各級政府有著很大的利益共同性，各級審計機關即使審計出了問題，沒有地方政府點頭，也很難依職權對被審計者作出處罰，地方政府對符合地方利益的被審計者的問題，可能會采取縱容的態度。有時，地方政府迫于政府各方面的壓力，不得不犧牲民眾的利益，保護政府方面的利益。這就使審計機關出現了“政府失靈”問題。對于審計“政府失靈”，解決的方法就是對于現行審計制度進行改革，要允許社會審計組織參與政府財務的審計，讓政府部門有一個外部審計的制約機制，外部審計機制應得到人大授予相應權力，并向人大負責。有了外部的審計機制，政府的不合理的自利就能讓社會組織公之于眾，這樣處理政府的不合理的自利就有憑有據了。

5．規范公共事業聽證制度，消除政府不合理自利。政府所處的“某些迫切需要的公共產品的壟斷供給者的地位”[23]決定著政府擁有對許多公共事業的壟斷經營權。這種沒有競爭的壟斷極易使政府喪失對效率、效益追求的內部動力和外部壓力，成為政府擴展自利的溫床。因此打破政府對公共事業的絕對壟斷價格，實行公共事業的價格聽證制，現已成了國人的共識。目前中國公共事業的聽證制度正在快速發展，并起到了很好的作用，相對方參與的積極性也很高。但還存在一些不足，主要表現是公眾在政務不公開的情況下，不能準確地知道公共事業有多少是合理的成本，又有多少是不合理的成本，因此在聽證會上相對方總處于劣勢?？梢姡犠C制度不僅要讓相對方參與聽證這一個環節，更重要的是要從制度上保證相對方參與公共事業單位活動的全過程，只有公共事業的全部活動過程進入了公眾的眼簾，公眾掌握了充足、真實的數據，才能發揮聽證所應有的監督功能，也才能有效控制政府有關部門和公共事業單位將自利凌駕于公利之上。