社會政策基本理念論文

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所謂政策，是指以公正為理念依據，以解決社會、保證社會成員的基本權利、改善社會環境、增進社會的整體福利為主要目的，以國家的立法和行政干預為主要途徑而制定和實施的一系列行為準則、法令和條例的總稱。

社會政策的具體是在不斷豐富的。起初，人們對于社會政策具體內容的理解比較單一，一般只限于狹義上的“社會福利”（資源分配）。隨著社會的逐漸深入，人們越來越感到社會福利同社會權利密不可分，因而社會政策還有必要包括社會成員基本權利和社會地位方面的內容，亦即“社會關系”方面的內容。簡言之，凡是同社會成員的基本權利和社會福利息息相關的政策都應納入社會政策的關注視野。社會政策的具體內容應當包括：社會救助、救災、社會保險、醫療衛生服務、就業、婦女兒童保護、性別平等、種族（民族）平等、老年人權益、房屋住宅、勞資關系、勞動者工作保護條件、人口政策、婚姻家庭保護、殘疾人福利保障、孤兒扶養、退伍軍人優撫與安置、職業訓練、義務政策，等等。

公正與社會政策是密不可分的。從一定意義上講，公正與社會政策是一件事情的兩個方面。公正是社會政策的基本理念依據。意義上的公正是在自由、平等、社會合作等依據的基礎之上，強調“給每個人他所應得”。對于一個社會來說，公正具有重大的意義。

“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。但是，我們同時還必須看到，公正畢竟只是制度安排的一種基本價值取向、一種基本的規則，它需要通過一定的載體方能在現實社會中體現出來。就社會層面而言，公正必須通過社會政策體系才能具體體現。正是從這個意義上講，社會政策是公正在社會領域的具體化，公正的社會功能在很大程度上是通過各種各樣的社會政策來實現的?！叭绻覀冋嬲P心社會正義，我們就要把它的原則到個別地或者整體地產生貫穿整個社會的分配后果的亞國家制度上去”。

基于對公正理念的不同理解，處在不同的社會情境會造成有所差別的社會政策。從1949年到現在的50多年間，社會政策的演變留下了一條十分清晰的軌跡：在1978年前，同樸素的平等理念、平均主義的行為方式以及種種歷史條件相適應，中國的社會政策開始初步形成，并對中國社會產生了廣泛而深遠的，同時呈現出諸如非現代性、非規范性、非一體化和非持續性的特征；1978年以后的20多年，與現代的公正理念逐漸形成以及現代化和市場的初步發育相適應，中國現代意義上的社會政策開始逐漸形成，并由單項的、零散的社會政策日益趨向于體系化、規范的社會政策。

對于中國的整個歷史來說，1949年至少發生了兩件意義極為重大、影響極為深遠的事情：一是民族的獨立和國家的統一；二是社會的重構。從鴉片戰爭到1949年的100多年間，中國飽受外國侵略者的侵害，處在半殖民地半封建社會的困苦、屈辱狀態中，國家分裂，戰亂頻繁，社會動蕩。因此，“恢復中國的偉大所必需的全國統一是所有愛國的中國人衷心渴望的目標”。經過幾代人的奮斗，中國終于獲得了獨立和統一。中國民眾由此獲得了一種前所未有的自豪感。接著，在50年代前期，中國完成了大規模的社會重構工程：中國社會摧毀了延續了兩千多年的私有制，確立了社會主義的指導思想，制定了激動人心的社會主義建設藍圖。

也正因為如此，中國共產黨和中國政府特別注重人民大眾的社會平等地位、基本權利和基本權益。這一時期，圍繞人民大眾的社會平等地位、基本權利和基本權益，圍繞社會成員一些最基礎性的需要，中國政府制定并實施了許多社會政策。縱觀1949年建國以來，改革開放以前的30年間，有些社會政策得到了廣泛實施并取得了深遠影響：

1.圍繞女性解放而制定和實施的社會政策

在中國封建社會，婦女的地位極其低下，生活極為悲慘。經濟上，婦女沒有財產所有權和繼承權，甚至出嫁時的嫁妝也不得完全歸自己所有；上，不準婦女參政議政；生活上，沒有自己獨立的人格，必須遵循“三從四德”的禮教。雖然從近代開始就有許多先進的人士倡導婦女解放，試圖改變婦女的悲慘狀況，但由于沒能將女性解放運動同整個社會的改造結合起來，因而其影響是有限的。1949年以后的近30年間，通過相關社會政策的制定與實施，中國女性的實際境況發生了翻天覆地的變化。首先，享有與男子平等的法定權利。第二，婦女就業人數大幅度提高。第三，廣泛地參政議政。

第四，重視婦女的健康保健。這一時期中國婦女的解放有著巨大的歷史意義，這既是真正人道主義的體現，是平等、自由理念在現實社會中的實現，同時也是對中國人力資源的巨大開發。這種積極的影響一直延續至今。2000年，中國女性經濟活動參與率高達72.7%，居歐亞各個國家之首。在眾多的后發國家中，中國在女性解放方面的成就明顯居于領先位置。

2.有關大眾教育的社會政策

1949年之后的30年間，黨和政府十分重視國民的教育工作，制定和實施了許多相關政策，促進了大眾教育的興起和發展，并對中國的社會經濟產生了重大的影響。就總體而言，這一時期的大眾教育取得了十分顯著的成就。這不僅提升了整個民族的文化素質，而且為以后高等教育的正常發展、為中國整個教育事業的協調發展乃至為中國社會經濟今天的全面發展奠定了比較扎實的基礎。

在建國30年間的諸項社會政策中，還包括一些盡管對以后的借鑒意義算不上十分明顯，但在當時卻有著十分積極的意義的政策。這主要表現在以下幾個方面：第一，社會救助政策。第二，勞動保險及福利政策。第三，就業政策。

除上述政策外，這一時期中國在社會政策的其他許多方面，如計劃生育設想、學生健康、合作醫療、公共醫療、救災等問題上，均進行過一些有益的嘗試，積累了一定的經驗和教訓。

建國30年中國在社會政策方面的努力，開啟了真正保護民生、關注民生的先河，因而具有重大的現實意義和深遠的歷史意義：其一，在勞動者群體基本權利的保護方面，在勞動者群體社會地位平等的維護方面，這一時期的社會政策滿足了當時人們最為迫切的需求，起了不可替代的作用。其二，在中國民眾基本生計、就業以及受教育機會的保證方面，應當說這一時期的社會政策是卓有成效的。1987年，根據對130個國家和地區的統計，中國的人均國民生產總值居世界后列，但中國的人文指數卻步入了“人文發展水平高的國家和地區”。其三，在積極推動當時的現代化建設方面，社會政策最大限度地起了其應有的作用。

中國當時特殊的背景以及當時人們對于公正的特定理解，使得建國30年社會政策呈現出以下明顯特征和不足：①具有濃厚的平均主義成分；②對民眾基本權利的重視甚于對民眾基本生活質量需求的保障；③社會政策的非全民性；④社會政策的不規范性；⑤社會政策的實施往往借助于社會動員來完成；改革開放以來，中國社會政策的進展主要表現在三個方面：一是社會政策基本理念及取向的轉換；二是一些具體的社會政策取得了明顯的進展；三是社會政策呈現出一種比較體系化的跡象，而且其中的許多內容開始同國際接軌。

1.社會政策基本理念及取向的轉換

改革開放以來現代化和市場經濟的正常發育，使得中國社會政策的基本理念和基本取向發生了重大的變化，即：由以往平均主義的基本取向轉變為現代公正意義上的基本取向。對此，可以作如是的理解：其一，改革開放以來，個體人意識逐漸確立，“個體人”逐漸從“整體人”當中剝離出來。就個體人和社會整體之間的關系來說，個體人具有前提性的意義。在1978年以前的30年間，計劃經濟體制的現實背景，使得中國在社會整體和個體人的關系問題上，幾乎完全是以社會整體為基本出發點而忽視了個體人的基本價值，忽視了其“獨立”存在的意義，個體人幾乎消失在“國家”和“集體”之中。

于是，當時社會政策的基本理念和基本取向只能是平均主義和“身份等級制”，與之相適應，社會政策受益對象只能是帶有極大“抽象意義”的“社會整體”、“階級”，而不是具體組成社會的無數個具體的社會成員亦即無數個“個體人”。個人幾乎完全隸屬于社會整體或是特定的集體如“單位”。改革開放以來，隨著現代化進程和市場經濟進程的推進，中國社會當中的個體人與社會整體之間的關系發生了重大轉折。與之相適應，平均主義的取向及做法逐漸被社會所遺棄，“單位制”現象迅速消失，身份等級制現象逐漸瓦解，個體人逐漸從社會整體亦即“整體人”中剝離出來。在這樣的情況下，具體的社會成員便成為社會政策的真正服務對象，個體人便成為制定社會政策的基本立足點。另外值得注意的是，既然是以具體的個體人為社會政策的基本出發點，那么，重視民眾的基本生活需求也就必然成為社會政策的重要內容，重視社會的全面進步、重視社會質量的不斷提升也就必然成為社會政策的基本目標。其二，現代意義上的公正的基本準則成為社會政策的基本理念和依據。現代意義上的公正是由幾項基本規則所共同構成的一個有機體系：基本權利的保證，亦即底線保證的規則；機會平等的規則；按照貢獻進行分配的規則；必要的一次分配后的再調劑，亦即社會調劑的規則。由于社會政策是公正理念和規則的直接體現，因而公正的前述四個基本規則也就相應地成為社會政策具體內容的四個維度。雖然中國現階段社會政策的發育尚處在較初級階段，但是作為一種基本取向和趨勢，中國的社會政策沿著這個方向的發展則應是堅定不移的。

中國的社會政策基本理念及取向得以轉換的意義至關重要。這是改革開放以后中國的社會政策取得一系列重要進展的前提條件。

2.一些具體政策的進展明顯

改革開放以來，一些由迫切的現實直接引發的社會政策取得了重要的進展，尤其是某些用行政手段便可在很大程度上奏效的社會政策更是獲得了十分明顯的進展。主要表現在：第一，計劃生育政策。第二，環境保護政策。第三，扶貧政策。第四，勞動就業政策。

這一時期在職工工資以及勞動條件方面也有一些明顯的改善。職工工資收入分配政策進行了較大幅度的改革，工資總額同效益掛鉤，職工的工資收入得到了大幅度的提高。

1990—2001年，職工工資年均增長率為15.9%，扣除物價因素，實際年均增長8.1%，是建國以來城鎮職工工資增長最快的時期之一。另外，90年代中期先后兩次縮短法定工作時間，從原來的每周工作48小時縮短到每周44小時，繼之又縮短到40小時；法定假日由7天增加到10天；職工每年累計休息時間由原來的59天增加到114天。

3.社會政策呈現出體系化的跡象，而且其中的許多開始同國際接軌

改革開放以來的20多年間，是中國的社會政策出臺比較頻繁的時期。從數量上看，是空前多的；從種類上看，開始趨于體系化。另外，在黨和政府重要如政府工作報告和黨的代表大會的工作報告中，有關社會政策的內容占據的比重越來越大，地位也越來越重要。

值得注意的是，在這一時期，中國的社會政策開始走向開放，開始同國際上許多重要的社會政策接軌。這不僅表現在中國社會政策中的許多內容開始參照、借鑒別國的經驗，認同許多“國際慣例”，而且更直接表現在中國開始加入許多重要的國際人權公約。比如，在這20多年間，中國先后加入了《消除對婦女一切形式歧視公約》、《消除一切形式種族歧視國際公約》、《關于難民地位的公約》、《關于難民地位的議定書》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權利公約》、《男女工人同工同酬公約》、《經濟、社會和文化權利國際公約》，以及即將加入的《公民權利和權利國際公約》。

中國在社會政策方面的這種開放態勢是前所未有的。

中國社會正處在急劇轉型時期。特有的背景規定了中國現階段的社會政策必然存在著許多不足之處。主要表現在以下幾個方面：

1.同經濟政策相比，社會政策在中國社會當中的地位極不對稱

在一個健全的社會中，經濟政策與社會政策是協調、統一的，兩者共同支撐著社會的安全運行和健康。特別需要指出的是，社會政策是社會公正理念的具體體現。對于現代社會和市場經濟社會來說，社會政策是至關重要的。社會政策對于協調社會群體之間的利益關系，保證社會的安全，促進社會的整體化發展，提升社會質量，實現社會的良性運行和健康發展，均有著不可替代的作用。但是，在改革開放后的20多年時間里，就總體而言中國社會似乎一直認為經濟目標優于社會目標，經濟發展幾近成為現代化建設、社會發展的代名詞，經濟政策幾乎成了壓倒一切的基本政策。社會政策與經濟政策兩者之間呈現出嚴重的不同步和不平衡。雖然過分強調經濟政策是多數國家和地區現代化早期階段的通病，但是同別的國家和地區相比，中國在經濟政策方面的過分看重幾乎是有過之而無不及。同經濟政策相比，中國真正意義上的社會政策起步較晚，只是從20世紀90年代末起，社會政策才開始得到一部分社會成員的認同。而且即使是今日，社會政策無論就其受重視的程度，還是就其貫徹的力度而言都是不能與經濟政策同日而語的。在這方面，中國沒能充分利用后發優勢，有效地借鑒別的國家和地區在這方面的經驗和教訓，將社會政策放到一個應有的位置，從而盡可能地避免一些本來可以避免的成本付出。

2.社會政策的整體化、體系化程度還很不夠，同一性較弱

這一時期的社會政策雖然在許多具體的方面諸如計劃生育政策、環境保護政策、扶貧政策以及就業政策等有明顯進展，但是同時也明顯地表現出整體化和體系化程度不夠、整合性較弱的特征。

中國社會政策的主體部分尚未形成。這主要表現在中國的社會保障政策體系還沒有建立起來，而擁有系統的社會保障政策是一個國家社會政策得以系統建立的最為重要的標志。不能否認的是，這一時期尤其是1993年以來，中國在養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、生育保險以及社會保障的資金來源、管理服務等多個方面，對社會保障政策進行了積極的探索，陸續出臺了一些相關的政策，取得了一定的成效。但是，迄今為止，中國尚未出臺《社會保障法》，因而不可能確立起社會保障的基本體系。原有的計劃經濟體制內的社會保障體系瓦解了，但是新的社會保障體系卻沒有及時地建立起來。社會保障政策的相對滯后致使中國的社會政策缺少一項基礎性的基本內容；而體系化社會保障政策的缺乏，致使中國的社會政策缺乏完整性和體系化。

社會政策的同一性較弱，也是目前中國社會政策的一個明顯特征。社會政策的對象是全體社會成員。而憲法規定每一個社會成員都具有平等的權利。社會政策的基本特征之一便是同一性亦即公平性。換言之，對于全體社會成員來說，都有同等的權利享受同等的、基本的社會政策，即便社會政策有時會出現某些差異，出現某些不同等對待的情形，那也應當是有助于社會弱勢群體生活及發展狀況的改善，而不是相反。不能否認的是，這些年來，中國的社會政策不僅沒有使社會政策更加趨于“同一”，相反，卻使社會政策的“非同一性”狀況有所加劇。中國現階段社會政策的非同一性涉及到許多方面，其中最為突出的是城市與之間在社會政策方面的嚴重差別，這種差別已經成為一種不平等的社會問題，已經成為一種對農村居民構成明顯歧視的社會政策。城市居民在社會保障、社會福利、、勞動就業、日常生活、稅收等許多方面所享受的社會政策待遇遠遠優于農村居民，甚至《中華人民共和國勞動法》也將中國勞動力當中比重最大的農村勞動力排除在外。農村居民不僅享受不到同城市居民同等的社會政策，而且還要在許多政策方面承受一些特別的支出。在稅收方面，同城市居民不同的是，農村居民不分年齡，不分收入的多少，都必須交納稅收，包括“農業各稅”和其他一些額外的稅負。社會政策的不同一，使社會政策不具有起碼的同一性或是公平性的基本特征。

由于缺乏必要的整體性、體系性和同一性，目前中國的社會政策不僅不可能有效地保障社會成員基本生活狀態、保證社會成員平等的發展條件、維護社會公正，而且還會使原有一些仍有價值和新形成的社會政策由于缺乏必要的配套政策，面臨一些相互矛盾的政策而難以充分發揮其自身的功能。

3.政策缺乏規范性

現在的社會政策明顯存在著不規范性的特征，特別表現在社會政策制定程序中的不規范：一是在多方參與社會政策的制定上有著明顯的缺陷。在制定社會政策時，理應讓多方人員參與，尤其是應當允許相關社會群體有充分的參與和表意的機會，使之能夠充分表達自己的意見，維護自己的利益。否則便是不公正的，并使相關的社會政策缺少了起碼的“正當性”和“合法性”。中國在制定一些重要的同民眾利益直接相關的社會政策時，如就業政策、失業救濟政策、政策，很少甚至沒有讓相關的社會群體的代表參加以充分地表意。二是在公開性方面做得不夠。在制定社會政策時，對于相關信息的披露不夠，往往沒有對全社會公開。這就造成同某項社會政策有直接關聯的社會群體特別是社會弱勢群體對相關信息占有的匱乏，從而使社會政策的決策者和政策的直接對象在信息占有方面出現嚴重的不對稱情形，進而使這些相關的社會群體更加難以有效地參與社會政策的制定過程。三是在技術手段方面做得很不夠。比如，難以做到相關信息收集的充分化和準確性，而且也缺乏社會政策制定和實施以后的必要評估機制和修正機制。四是社會政策的行動主體過于單一。目前中國社會政策的行動主體幾乎完全是政府，政府幾乎包攬了從制定到實施的一切社會政策事務。雖然有一些社會團體如工會、共青團、婦女聯合會也承擔了許多社會政策事務，但是這些社會團體實際上是政府的“助手”，并非真正意義上的第三部門。

社會政策的這種不規范性，從總體上使得中國目前的社會政策缺少長遠的考慮和必要的穩定性，易于多變，隨機性過強。這對社會政策的有效性和可持續性均會產生十分不利的。

4.社會政策的“應然”與“實然”之間的差距過大

“應然”的社會政策是指社會政策的應有之義，亦即社會政策的基本取向、基本目的以及“理想化”的?！皩嵢弧钡纳鐣邉t是指社會政策的實施效果。由于各種和現實條件的限制，任何國家的社會政策在“應然”和“實然”之間均存在著程度不同的差距，但“應然”與“實然”之間的差距過大則是中國目前社會政策的明顯特征。

一個很明顯的事實是，中國已有的許多社會政策往往得不到落實，有關社會政策方面的法規執行程度很低。比如，中國目前盡管也有各種類型的權益法，如婦女權益保護法、未成年人權益保護法、殘疾人權益保護法，等等，但是，這些社會政策往往得不到切實有效的貫徹實施。應當承認，國家和社會對于社會成員基本權利的關注和實際保護尚須加大力度，從某種意義上講有些方面甚至不如1978年以前的30年。國家和社會在許多領域或場所，只是承認社會成員利益驅動的正當性和合理性，鼓勵社會成員通過許多渠道去“致富”，為此往往可以制定一些變通性的政策予以保護或提供方便；然而，對于社會成員自身所擁有的基本公民權卻保護得不夠?！皯弧焙汀皩嵢弧鄙鐣咧g過大的差距還表現在，一些基本的或“次基本的”社會政策往往缺乏相應配套和一致的具體辦法來實施，因而這些基本的社會政策便程度不同地流于一紙空文，“應然”與“實然”之間的距離拉開。許多具體的政策同基本的社會政策諸如憲法、勞動法之間有時就存在著不協調的情形。

與其他國家相比，中國社會政策的任務更為復雜和艱巨，所以中國的社會政策應當得到全社會的特別重視和足夠的投入，甚至應當得到超前性的。但是，令人遺憾的是，中國現有的社會政策由于缺乏主體部分，由于體系化程度和規范化程度的不足，由于在應然與實然之間存在著過大的差距，所以效力十分低下，無法有效地應對中國社會所面臨的各種嚴重的問題和巨大壓力。

中國社會政策的發展不可能是一個自發的過程，而是一個需要全社會共同努力進行建設的過程。就此而言，我們應當特別注意以下兩個方面：第一，以的公正理念作為社會政策的基本立足點，防止兩個極端現象的發生。第二，既要維護社會成員的基本生活狀態，又要維護其基本的權利。