地方考績制度演變論文

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【作者簡介】關曉紅，中山大學歷史系教授。(廣東廣州510275)

【內容提要】1904年開始實行的考核州縣事實，是清代考績制度的重大變化。它是清廷試圖通過體制內變革，解決吏治腐敗的積弊，并為推行新政考察和選拔能員干吏，鞏固權力基盤的措施。但督撫勢力坐大，革故鼎新難以兼顧統治集團內部的利益分歧，而避重就輕的結果，只能使改革徒具形式，背離變政的初衷，同樣危及甚至瓦解清朝的統治。州縣考績制的變革及實行，恰好顯現了清廷進退兩難的困境。

【摘要題】政治·法律

【關鍵詞】清末/州縣考績/制度變革/考核州縣事實

【正文】

清末是近代中國政治制度轉型的重要時期，仿效外國政治制度改革傳統官制，成為新政的主要內容之一。不過，清朝官紳雖然可以從國外搬來各式各樣的制度文本，并且仿照其在中國建立相應的制度，但改制后仍然只能利用舊官僚體系中既有的官員來推行和操作，而清廷被迫變政的原因之一，正是吏治腐敗，完全由舊人來操控新制，難以達到預期目標。如何改造利用原有官吏，使之適應新體制的需要，成為清政府亟待解決的重大現實問題。其對策之一，是將實行已久的考績制度進行變通調整，使之成為擇優汰劣、選拔新政人才的重要形式，為新政憲政準備一批可靠與高效的官吏，保證中央政令的貫徹。但官場腐敗積重難返，改革官制以適應變政需求，有可能導致官僚群體的渙散，同樣危及甚至瓦解清朝的統治。州縣考績制的變革及其實行，恰好顯現了清政府進退兩難的困境。

清代官吏的考績制度，主要是三年一屆的“大計”與“京察”，前者以外官為對象，后者以京官為對象，成為考核各級內外官吏的主要形式與獎罰依據，以保證統治機器的有效運作，被清廷視為“激揚大典”。（注：劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷九一，選舉八，浙江古籍出版社，2000年，總8513-8514頁。）有關清代外官考績考課制的論述，多依據《大清會典》、《清朝續文獻通考》、《清史稿》等官方典籍，主要涉及“大計”的歷史沿革、內容和操作規程。（注：郭松義等：《清代典章制度》，吉林文史出版社2001年；艾永明：《清朝文官制度》，商務印書館2003年。）近年來日本學者運用計量方法對康熙、乾隆時期的考績制進行個案分析（注：大野晃嗣：《清代加級考—中國官僚制度の一側面》，《史林》第84卷第6號，京都大學史學研究會2001年；小野達哉：《清初地方官の考課制度とその變化—考成と大計を中心にして》，《史林》第85卷第6號，京都大學史學研究會，2002年。），將研究工作引向深入。

然而，與考績制在整個清代官僚制度中的作用及地位相比，學術界重視的程度以及研究進展仍不盡人意。尤其是光宣之際州縣考績制發生了重大變化，迄今卻鮮有論及（注：魏光奇《晚清的州縣行政改革思潮與實踐》一文，對此略有述及，認為“具有近代性質的改革色彩”，并對“民國時期的縣行政制度也有影響”(載《清史研究》，2003年3期)。）。清朝官方典籍于清季變政情形來不及整理，后人代為編輯，多少有些隔膜，不能權衡輕重，判別正誤，確考源流，難免取舍不同，或互相歧異，增加了認識的難度。查閱中國第一歷史檔案館的吏部、會議政務處、憲政編查館、軍機處錄副、宮中檔朱批奏折等相關文件，并與清人的文集、日記、報刊等文獻資料比勘互證，可以探究這一時期州縣考績制的變化、原因及其效果。

一

清入關前，沿襲明代的“考滿”與“考察”兩種方式對官員進行考核。入關后，在繼承明制基礎上逐漸形成新制，但仍有反復。（注：順治二年至四年，確定外官考績制為“大計”，以四格為標準注考，并以三年一屆為考核周期?？滴踉辏欢攘T大計，止行考滿，并定考滿辦法?？滴跛哪晖Ｖ箍紳M，復行大計(《欽定大清會典》事例卷七八，光緒己亥刊本)。）雍正元年復行內官京察，以京察與大計為京官外官考核定制，每三年一次的考績制度正式確立。（注：近年來，艾永明對這一問題有所考異，詳見所著《清朝文官制度》，第214—217頁。）乾隆五十年，依據各省“省分大小、缺分多寡”，對大計卓異人數進行定額定制。（注：《大清高宗純皇帝實錄》，卷一二四二，第九頁，乾隆五十年十一月辛亥。）至此，大計作為清代外官考績的制度臻于完備。

各省官員的大計，考核程序由下而上逐級進行，即由州縣至府而道，道移司，逐級考察后出注考語而匯綜于督撫。（注：《欽定大清會典》卷十一，第十，光緒己亥刊本。）考核以守、才、政、年(即操守、才學、政績、年齡)四格評等議敘，用六法參劾不法官員。（注：《欽定大清會典事例》卷十一，第九至十四頁，光緒二十五年刊本。乾隆三十四年前為“八法”。六法即不謹、罷軟無為、浮躁、才力不及、年老、有疾，八法加貪、酷。）考核評級分為卓異、供職兩等，卓異有定額限制，僅占被考核的道以下官員的十五分之一。因為被評為卓異者具有擢升迅速、可任要職等優勢，成為朝野上下關注的焦點。但督撫對卓異的薦舉須承擔相應的責任。

大計以四格六法為定制，而各個時期的側重明顯有別，反映出歷代清帝執政期間社會發展與社會矛盾的不同特點?？滴鯐r，“其考課也，以民生之苦樂，為守令之賢否，以守令之貪廉，為督撫之優劣，則廉者以勸，貪者以懲，有利必興，有害必除，而民之不得所者寡矣”（注：《大清圣祖仁皇帝實錄》，卷二十二，第十二—十三頁，康熙六年六月甲戌朔。）。雍正時，則強調“文官倉庫之盈虧，辦事之能否，武官騎射之優劣，訓練之勤惰”（注：《大清世宗憲皇帝實錄》卷八，第十五頁，雍正元年六月乙亥。）。同治初年，由于戰爭的破壞，亟待恢復生產以穩定社會，故不僅以招集流亡、墾辟地畝為大計考核的主要依據，而且諭令凡州縣官吏在開墾地畝、盡心民事方面業績突出者，“即著該省督撫藩司，隨時登之薦牘，以備擢用”（注：《大清穆宗毅皇帝實錄》卷四十二，第二十四頁，同治元年九月癸丑。）。清朝歷代皇帝都反復強調州縣官吏的重要性，而考績制度具有任人選能，獎勤罰懶，倡廉懲貪，澄清吏治，促進生產與穩定社會等多重功能，作為確保官僚體系正常運轉與良性循環的激勵機制，起著十分重要的作用。

盡管歷代清帝均意識到“察吏即以安民”，大計可以“保薦循良，汰除庸劣”（注：《大清文宗顯皇帝實錄》卷二百六，第二十六頁，咸豐六年八月庚戌。），并將官吏考績制視為“經世之要圖，保邦之大計”，高度重視并三令五申，但自咸豐朝開始，以“軍務未竣”、甫經履任等等借口而請求展緩大計的奏章不絕于途。這一方面與持續增長的內憂外患及戰事不斷相關，另一方面則與清中后期督撫頻繁更換的情形對應。（注：清制凡督撫履任時間不足一年，大計可展緩。另見魏秀梅《從量的觀察探討清季督撫的人事嬗遞》，臺北《中央研究院近代史研究所集刊》，第4期，1973年。）道、咸、同三朝以來，為籌集巨額賠款和越來越大的軍費開支，清政府飲鴆止渴，大開捐納，濫行保舉，造成仕途擁擠，官員的正常晉級秩序被打亂。由于積重難返，一些省份三年一屆的舉人大挑也被迫暫停，（注：劉大鵬：《退想齋日記》，1898年1月7日，山西人民出版社，1990年，第77頁。）對仕途造成惡劣影響。光緒以后，進士分發知縣本應列班于“即用”，因宦途壅滯，只能“積用”等候空缺。（注：何剛德：《客座偶談》卷二，上海古籍出版社，1983年。）有統計表明，十九世紀中后期，以捐納方式進入官僚隊伍的人數激增，此類新進者竟占了各省官吏總數的近50％。（注：張仲禮著、李榮昌譯：《中國紳士——關于其在十九世紀中國社會中作用的研究》，上海社會科學院出版社，1991年，第235頁。）大量捐納人員涌進官僚隊伍，尤其是涌向州縣基層，濫竽充數，虛應故事，嚴重干擾了清政府的正常運作。各地督撫“平日于屬員賢否，漫不經心。臨時亦只奉行故事，甚至開奔競之門”（注：《大清文宗顯皇帝實錄》卷二百六，第二十六頁，咸豐六年八月庚戌。）。即使像端方這樣政聲不俗的重臣，其視為“要函”之中為數不少的信件，也是親朋故舊請托安置私人。（注：中國第一歷史檔案館藏：端方檔案全宗，函字31卷，要函類。）在官僚隊伍魚龍混雜，急需強化考核監督的情況下，大計反而不能按期舉行，使朝廷對外官的約束力大為減弱，吏治腐敗不僅加劇了各種社會矛盾，還直接威脅著皇權統治的穩固。

官吏人浮于事，敷衍因循，導致辦事效率日益低下，與推行新政所要求的高效實用形成尖銳矛盾，不少新政措施成為一紙空文，朝廷為此大傷腦筋。鑒于三年一度的大計不能防微杜漸，激濁揚清，難以適應社會發展對官吏素質與辦事效率日益增長的需求，也無法保證清廷強化監控的需要，如何增強統治效能的問題迫在眉睫。在不可能全由新人行新制的情況下，改造利用舊人舊制便成為唯一可行的選擇。通過縮短考核周期，變更考核方式和標準，充實考核內容，加大考核力度等方式整頓官僚隊伍，勢在必行。正是在上述矛盾糾葛和現實需求的背景下，清末州縣考績制的改革拉開了帷幕，成為新政不可缺少的重要內容。

清廷整頓外官吏治的第一項措施，就是下令各省建立課吏館，首先要求各地督撫破除情面，對道府州縣官分發到省之初，必須“躬親面試”，對“鄙俚輕浮者，即行咨回原籍。其尚堪造就者，均令入課吏館講習政治法律一切居官之要，隨時酌予差委。”其次，對試用期內的道府州縣官實行期滿甄別，“優者留補，劣者斥罷，平等者再勒限學習，均各出具切實考語，不得仍前含混。即選授實缺之捐納保舉各員，亦應一律考試查看，分別辦理”（注：朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，中華書局1958年，總4863—4864頁。）。不久，清廷又擴大了通過課吏館培訓官吏的范圍，要求“即用知縣簽分到省，亦必入各省課吏館學習，由該督撫按時考核，擇其優者立予敘補，其平常者仍留肄習，再行酌量補用”。當局希望通過面試、試用期滿甄別、學習居官之要等方式，在官僚隊伍循環流動的人口加強控制。三令五申之下，各地紛紛建立了課吏館。一些對新事物接受較快的督撫，還定期奏報課吏館的情況。（注：陳夔龍：光緒二十八年八月《清淮遵設課吏館折》，《庸盦尚書奏議》卷二，1911年石印本。）這使得原來幾乎失控的局面有所改觀。

在此基礎上，清廷將改革的重心轉向對在職在任州縣官的考核、甄別與獎懲。為了保障考核能夠切實進行，上諭強調相對固定官員的任期，杜絕個人請托造成的頻繁調動，要求各地督撫詳加考查，“隨時激揚，除貪酷昏頹各員應即立予嚴參外，其安坐衙齋，公事隔膜，及專務鋪張，并不知民間疾苦者，均著分別撤任開缺，慎選賢員補署，不準徇私濫委”（注：朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，總5112—5113頁。）。由于捐納保舉濫行，清后期州縣官吏頻繁調動，已經成為貽害地方、殃及民生的痼疾，以此作為“固本培元”、整頓吏治的第二項措施，應當說抓住了關鍵。從上諭的語氣來看，清廷對整頓各地吏治的決心堅定。

二

官員的任用與任期，相輔相成。清中葉之后，州縣官吏的擢升任用標準及其依據問題，長期困擾當局。咸同軍興，各省督撫每每以保舉之名推薦下屬，所舉薦者處理政務的實際能力，多憑督撫的只言片語。光緒二十五年的一道上諭，將清廷用人的苦衷與無奈和盤托出：“自來致治之道，首重得人，彰癉兼施，人材始奮。近以時勢多艱，朝廷求賢若渴，于各督撫專折保舉，無不立予召見，以備隨時擢用。乃近來封疆大吏但多保舉，絕少參劾之奏。有舉無懲，良莠雜出……嗣后各該督撫于實心任事之員，當核實具保；其有聲名平常，或貪虐有據者，應從嚴甄別，以儆其余。倘意存姑息，徒博寬大之名，置民瘼于不問，該督撫責有所歸，公是公非，難逃洞鑒也?！保ㄗⅲ褐靿叟缶帲骸豆饩w朝東華錄》，總4355頁。）獎罰無信，保舉無憑，成為吏治腐敗的重要根源，令清政府的權威與公信力大受影響。

這些情形，期間即引起重視，兵部學習主事范軾在《應詔陳言敬抒管見折》中建議：對官員的考察應包含其所舉所用是否得人，而對京官與外官所舉劾之人，應于大計之外，將所舉各官員的事實開具清冊，并由簡派大臣認真考試后才引見錄用。（注：楊家駱主編：《文獻匯編五》，臺灣鼎文書局，1973年，第96-97頁。）光緒二十五年四月，京畿道監察御史潘慶瀾在《為外患日迫宜核實用人以圖振作折》中也提出：“擬請飭下各督撫，嗣后保薦人才，無論文武實缺者，必指明有何善政，因何勞績有裨國計民生，方許保薦。候補者必聲明該員所長何事，曾辦何事。存記即注明原保，用時不定交原省，以資互證而杜回護。一年后所保相符，本員擢用，薦賢受賞。若有不符，別經發覺，原保及抉隱者坐罰……若原參于贓私民命貪有據者，仍行屏斥?？傊瑹o論何項人員，不得僅以器識宏通、才具開展等空言薦舉。”（注：中國第一歷史檔案館藏：軍機處錄副奏折檔案全宗，光緒朝內政類，第5738卷，第5號。）潘慶瀾認為造成各地吏治惡性循環的要因之一，在于原有四格法標準過于空泛籠統，難以反映被考核者履任的真實情況。而各地督撫保舉人才，缺乏制度性規范與約束，多憑個人印象與好惡，為人情請托大開方便之門。他提出的解決方案是：依據勞績事實保薦擢用人材，并實行保薦責任連帶法，若被薦舉者與薦舉之言不符，原保者須坐罪。上述建議強調以官員實績作為提拔任用的依據，而且對于實績的評估須經過驗證，既有利于破格提拔真才實干之人，也有助于杜絕徇私舞弊之風。

以上奏折未見正面答復。但庚子之后，吏治繼續惡化，僅光緒二十九年，經上諭批準的各地督撫奏參庸劣不職各員和舉劾屬員的奏章竟達33份，而一份奏章中被奏參舉劾者少則十數人，多則竟達60人，被參奏免職者大多為各地州縣官吏（注：以上為筆者據《光緒宣統朝上諭檔》（注：光緒三十一年十二月《政務處奏考核三十年州縣事實謹擬畫一章程折》，《光緒朝東華錄》，總5463—5464頁。）正月至十二月上諭所做的統計，僅為督撫參奏舉劾文職官員之奏章，尚未包含御史和其他官員參奏之折。）。這一現象的出現，除捐納保舉濫行及吏治腐敗等常見原因外，亦與督撫更調頻繁關系密切。1901——1904年三年里，全國15名巡撫中，除新疆、云南、陜西、浙江外，大部分平均任期不滿一年，安徽、江西、湖北、湖南、貴州等省四次更換巡撫，江蘇、山東、山西、河南均五次更替，廣西更是三年換了六任。（注：根據錢實甫《清代職官年表》統計，中華書局1980年，第1740—1743頁。）疆吏任期短促，使其對下屬下情的了解十分有限，而參奏舉劾皆由督撫出具“貪劣不職”等定性考語，缺乏具體事實依據，朝廷難以核實，由此決定獎罰，不僅難稱公正，也與推行新政急需能員干吏貫徹各項改革政令措施形成尖銳矛盾。

新政復行后，清廷力圖通過種種改革與調適挽救統治危機，期間提出的一些具體辦法自然也在重新檢討之中。正是在這樣的背景下，由來已久的以政務實績作為考察州縣官吏依據的設想最終被清廷采用。光緒三十年五月十四日(1904年6月27日)，清廷奉懿旨頒布上諭，再次承認吏治腐敗已經危及統治的現狀：“中國官民隔絕，痼習已深，頗聞各省州縣官，多有深居簡出，玩視民瘼，一切公事，漫不經意，以致幕友官親，朦蔽用事，家丁胥吏，狼狽為奸，公款則舞弊浮收，刑案則拖累凌虐，種種魚肉，為害無窮”。為了扭轉局面，加強控制，消除隱患，該上諭正式提出了考核評議州縣官的新標準：“嗣后責成各省督撫，考查州縣，必以為守俱優，下無苛擾，聽斷明允，緝捕勤能，為地方興利除害，于學校農工諸要政，悉心經畫，教養兼資，方為克盡厥職。”以此為基礎，清政府制定了對于州縣官考核具有轉折意義的改革方案：“著自本年為始，年終各該督撫將各州縣臚列銜名、年歲、籍貫清單，注何年月日補署到任，經征錢糧完欠分數，及有無命盜各案，詞訟已結未結若干起，監禁羈押各若干名，均令據實開報，其尋常公罪處分，準予寬免，不準諱飾。任內興建學堂幾所，種植、工藝、巡警諸要政，是否舉辦，一并分別優劣，開列簡明事實，不準出籠統寬泛考語。奏到后著交政務處詳加查核，分起具奏，請旨勸懲?！保ㄗⅲ汗饩w三十年五月十四日諭旨，朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，總5193—5194頁。）

這一改革舉措，規定在既往三年一度的大計之外，新增州縣官的年度考核，縮短了考核周期，尤其是不再沿用歷經九朝，延續250年之久的“四格”標準，注重與強調官員任內的各項實際政績；考核項目也超越了既往刑名錢谷的單一內容，增加了教育、種植、工藝、巡警等四項新政執行情況的考察，并要求每項內容量化統計上報。這一被稱為州縣事實考核的新制度，是清代官吏考核制度的重大改革，有利于整頓與刷新吏治。而隨著新政的推行，政府職能需要相應變化和擴展，貫徹政令的效率與效能成為衡量官員素質的重要標準，政府為此必須加強對官吏的控制與監督。為了表明整飭吏治，革故鼎新的決心，這道上諭末尾特別指出：“著各省奏單刊入官報，與眾共知，以通下情而伸公論……各該督撫務當破除情面，查吏安民，切實遵辦，用副朝廷力挽頹風勤恤民隱之至意?！毕Ｍ怨_政務的方式，將州縣考核置于輿論和社會的監督之下，一方面約束那些視中央政令為具文的官員，使任人唯親、因循敷衍者難以遁形，另一方面，則可以促使督撫加強對轄區政情的掌握與熟悉，同時驗證其對下屬能力的了解與判斷，二者皆有助于各級官吏勤于政務。而各省政情通過官報向社會公開，有利于官民對各省州縣在任官員的實際作為進行比較，孰優孰劣，一目了然。于清廷而言，既可收溝通上下，總攬全局之功，又可得重視輿情，澄清吏治之名，可謂一舉多得。

為使這一勵精圖治的新制度更臻完備，在其后的推行過程中，清政府不斷進行調整補充。光緒三十一年十二月(1906年1月20日)，政務處根據直隸、江蘇、山東等十四省呈報的表冊，在對比繁簡優劣的基礎上，以直隸、山東兩省為藍本，制定了考核州縣事實的五項條款，其主要內容為：1、開報宜核實。由政務處統一制訂表格樣式，各省依表格所列的項目，按已辦未辦如實填報。2、咨報宜按限。統一規定每年年終考核，于次年三月至五月為止匯總上報，不得任意延緩。3、前后任政績應界限分明?！耙郧叭嗡k之事，歸功現任，殊失情理之平。嗣后開報時，必須聲明某項原有若干，該縣到任后添辦某項若干，成效若何，以清眉目?！?、優次等級宜有一定標準和限制?！皩W堂當以開設處所，學生人數最多者為上，次多者為中，最少者為下。警察工藝種植當以辦有成效者為上，已經開辦者為中，不辦者為下。命盜詞訟，當以全無或全結者為上，未結不及二成者為中，逾二成者為下。”5、州縣宜久任。要求各督撫慎選僚屬，不得隨意更調，以改變州縣官不能久任的現狀。此外，政務處還將考核劃分為最優等、優等、平等、次等四個等級，并對晉升或撤參依據作了詳細規定。(29)上述條款強化了考核的可操作性，清廷很快批準了這一方案。至此，每年一度的考核州縣事實這一考績制的重大改革，在考核時間、對象與內容、評價標準與等級、考核后的晉職與撤任等方面，均已形成較為完整的定章，落實了規范的制度性內容和要求。

關于清末州縣事實考核制度的肇端，有兩點需要說明：其一，州縣事實考核開始的時間，《清朝續文獻通考》、《清史稿》等書均以光緒三十一年十二月的政務處奏折為據，誤將光緒三十一年作為州縣考核事實的開端。（注：劉錦藻：《清朝續文獻通考》，卷九二、選舉九，第8517頁；趙爾巽等：《清史稿》卷一一一，志八六、選舉六，中華書局，1998年。）實則光緒三十一年所考核的，是光緒三十年的州縣事實，只是由于各地督撫的延誤而拖至次年上奏。作為新制度建立的標志，應以三十年五月奉慈禧懿旨要求年終報呈考核表冊的上諭為準。其二，關于州縣事實考核的決定，根據相關上諭，似非對當時朝臣疆吏某一具體奏章建言的批復（注：清朝諭令中若采納了朝臣疆吏的奏章建言中的方案或計劃，多有提及。如該諭后半部分提及，作為整頓吏治重要內容的裁汰書吏差役，即起因于張之洞、劉坤一的江楚會奏第二折。）。其表面依據，僅為最高統治者對各省州縣吏治種種腐敗現象積重難返的震怒與擔憂。查閱多種官方文書檔案、私人文集日記和筆記報刊，均未見直接前因。因此，州縣事實考核的改革由誰主動，目前可能的解釋是：1、作為清廷新政期間一系列整頓吏治措施的必然發展，其具體辦法在慈禧與軍機大臣面議朝政或召見臣屬問策時擬定；2、該方案的內容，采納了以來的相關建議，因當局有所忌諱，不便明言。

三

州縣事實考核是清廷整飭吏治的重要舉措，但法意良美，還要看具體貫徹與實施的效果，這涉及到由誰主持，以及如何操作的問題。由于新政期間中央官制頻繁調整，主持其事的機構幾度變更，政務處、考察政治館、憲政編查館先后主持了光緒三十年至光緒三十二年的州縣考核，其后的兩年，由憲政編查館和民政部共同負責，宣統元年起，轉交民政部、學部、巡警部、法部等各主管衙門，實際參與的省份也歷年不同。剛開始，各省督撫對突如其來的改變無所適從，紛紛奏請展緩實行新制，要求延至次年三月或五月再行具奏。（注：朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，總5463頁。）故自光緒三十年起至清亡，七年間州縣考核實際進行了六屆，（注：光緒三十年至三十四年的州縣考核情況，分別見本文所引各中央主持機構的奏折；宣統元年的考核，規定由各主管衙門主持，未見奏報。但中國第一歷史檔案館存有廣東省該年份的州縣清冊原件，另外宣統三年正月《政治官報》刊有湖南、陜西、云南三省奏報的考核事實折，可見宣統元年的考核實際進行過，只是未有全國性統計和奏報。）而每屆均有若干省份要求暫緩考核，東三省更因官制改革而未參與。詳情如下表所示：

清末考核州縣事實情況簡表（注：是表根據《光緒朝東華錄》、《清實錄》、《政治官報》的相關奏折，以及中國第一歷史檔案館藏吏部全宗、軍機處錄副全宗、會議政務處全宗、憲政編查館全宗的相關資料整理匯編。）考核年分奏報年分主持機構實際參加省份備注

光緒三十年光緒三十一直隸、江蘇、山東、山西、河南、四川、湖北、江西等9省未咨報，廣

年政務處廣東、浙江、湖南、云南、安徽、甘肅、西、吉林、奉天、黑龍江等奏

熱河、福建共14省準暫緩。

直隸、江蘇、山東、山西、江西、河南、

光緒三十一光緒三十三四川、廣東、浙江、湖南、陜西、新疆、廣西、吉林、奉天、黑龍江等

年年考察政治館云南、貴州、安徽、甘肅、熱河、福建共奏準暫緩。

18省

直隸、江蘇、山東、山西、江西、河南、廣西、奉天、吉林、黑龍江等

光緒三十二光緒三十四四川、廣東、浙江、湖南、陜西、新疆、仍奏暫緩。

年年憲政編查館云南、貴州、安徽、甘肅、熱河、福建、陜西、湖北于次年考核時一并

湖北共19省補造。

直隸、熱河、江蘇、江西、山東、山西、

光緒三十三宣統元年憲政編查館、河南、陜西、四川、廣東、浙江、湖南、廣西、奉天、吉林、黑龍江仍

年民政部湖北、云南、貴州、安徽、甘肅、新疆、奏暫緩。

福建共19省

直隸、熱河、吉林、江蘇、江西、山東、

光緒三十四憲政編查館、山西、河南、陜西、四川、廣東、浙江、廣西、奉天、黑龍江仍奏暫

年宣統二年民政部湖南、湖北、云南、貴州、安徽、甘肅、緩。

新疆、福建共20省

各主管衙門

即民政部、根據官報及筆者已查檔案。實

宣統元年宣統三年學部、巡警湖南、甘肅、云南、廣東等省際參加省份可能超出四省。

部、法部等

考核的項目、內容及評價標準，是制度構成的重要方面。根據檔案和官報的記載，可知考核州縣事實內容一般分為十項：即學堂、巡警、工藝、種植、命案、盜案、詞訟、監押犯人、錢糧、漕糧，個別地區只填具8項。其具體內容，除必須逐項填寫已完成的數目外，還要區分前任與本任所完成的具體數字，命案、盜案、詞訟三項，則須將發案數、結案數分別標示。

僅憑各省歷年奏報朝廷關于此事的奏折，只能獲得籠統模糊的印象，難以窺見該制度實行與操作的樣貌。所幸中國第一歷史檔案館藏政務處全宗和軍機處錄副全宗內，有四份保存較為完整的州縣事實清冊檔案，分別按所屬府廳州縣詳細記錄了安徽、甘肅省光緒三十一年分、浙江省光緒三十四年分和廣東省宣統元年分的考核情況（注：中國第一歷史檔案館藏：政務處檔案全宗，30號卷，州縣事實項，第2602號文《安徽省州縣正署各官等項事實表》、同卷第2693號文《甘肅錢谷刑名事實表》；軍機處錄副全宗，宣統朝內政類，7473卷，第9號文《宣統元年分廣東省各廳州縣銜名年籍政事及出具切實考語開列清單》、7472卷，第22號文《浙江省光緒三十四年分各廳州縣事實遵繕簡明清單》。）。四省清單按錢糧、學堂、巡警、工藝、種植、命案、盜案、詞訟、監押犯人等項目設置，每項均有具體的新舊數字對比，以利于了解現任官員到任后的實績。在列舉各州縣的各項實績后，由督撫開具考語并評定該員的考核等級。由于列有具體考核項目和數字，并據此而作出考語，避免了空泛評價。

四省清單的不同之處，一是考核范圍，浙江省的表冊增加了錢糧、漕糧兩項，并明確標示已完或未完的比例；甘肅省的表冊則有賦額、實征、起存、盈余等欄目。二是被考核者的范圍，在格式上稍有差異，甘肅、安徽、廣東三省清單只列該地的正印知縣1人，而浙江省的清單則包括正印知縣、兼署知縣和準補知縣。三是所開具評語的詳略和標準不一，廣東的考語仍然按照四格標準，如“年富力強，才具開展”，“勤求吏治，干練有為”，或“樸實無華，勤于民事”，“辦事穩練，聽斷尚勤”等。（注：《宣統元年分廣東省各廳州縣銜名年籍政事及出具切實考語開列清單》，中國第一歷史檔案館藏：軍機處錄副全宗，宣統朝內政類，7473卷，第9號文。）而安徽、甘肅、浙江的考語則以新政事業的完成情況及存在問題為據，比較詳實具體。如浙江鎮海縣的考語為：“該縣學堂原設尚多，聽斷平平，惟巡警、工藝、種植亟須講求興舉，命盜案破獲寥寥，監押人犯亦欠清理，征解錢漕功過差足相抵，孫文詒(知縣)應列次等。”（注：《浙江省光緒三十四年分各廳州縣事實遵繕簡明清單》，中國第一歷史檔案館藏：軍機處錄副全宗，宣統朝內政類，7472卷，第22號文。）

由此可見，由于各省對考核制規定的理解不同，取向有別，實際執行情況存在一些差異。有的省分進一步細化了操作規則和程序，如袁樹勛主政的山東，在所屬各州縣自報自評的基礎上，由布政使、提學使、按察使會同逐項核查，以數量為基準，兼顧質量，綜合評議裁定等級，“學堂以認真推廣、科學完備者為上，具有規模者為中，或少或不振作，雖多而辦未合格者為下。巡警、工藝、種植以辦有成效者為上，開辦者為中，未辦者為下”。為了表示并無虛報敷衍，不僅留取各道府州縣印結存查，還主動請求憲政編查館與民政部檢查復核。（注：光緒三十四年十二月《山東巡撫袁樹勛奏考州縣事實折并單》，《政治官報》第452號(1909年2月2日)。）江西則在光緒三十三年考核中實行評估記分法，即根據考核項目，確定每一等級的標準，在各等級中又依據程度和數目差異細分為積分不同的等差，這樣可在同一等級顯示出差別，最后將各項總分累計，使得考核標準更加縝密，便于操作。（注：宣統元年二月《江西巡撫馮汝骙奏考察州縣事實折并單》，《政治官報》498號(1909年3月20日)。）

就制度性要求而言，考核州縣事實以年度為周期，可以減少既往“大計”間隔過長而造成的懈怠。而將具體政務分門別類細化為考核內容，區分前后任的實際作為，并于相應項目下開列具體數字，則有利于糾正“四格”法造成的所議過虛，李代桃僵等弊端，從而在一定程度和范圍內增強了考核的效能?？己艘孕抡捻棡橹攸c，前任的政績業經考核備案，后任既不能貪冒其功，也不愿為前任的遺留問題承擔責任，客觀上形成相互制約和監督?？己隧椖考毞至炕?，考核結果又與獎懲擢遷相聯系，故對于州縣官吏來說，僅靠與上司搞好關系而無實際政績，不僅難以獲得攉拔，而且可能授人以口實，甚至牽連上司。由于政治風險增加，督撫又頻繁調任，上下串通而大規模作弊的情形，不容易過濫。新官蒞任后，在維持前任業績的同時，必須展示能力，作出政績，以求仕途顯達，對新政有一定的促進作用。主持考核的中樞機構認為考核州縣事實認真的山東、直隸、浙江等省，也正是新政成績較為突出的地區，兩者之間似不無關系。

然而，從考核程序來看，由于各省督、撫、布、按、提學使為州縣考核的組織實施者，考核結果均以省為單位向中央匯總奏報，各州縣必須將相關數據逐級上報，遵照定式造冊，司、道、府逐級核查，最后例由督撫出具考語并評定等級，列單填注。平心而論，要想真正做到循名而責實，確實事繁任重。而新的考核制度存在兩處明顯缺陷：一是只有考核州縣的條文，而未設置考核督撫的相應項目；二是對考核結果的復核由政務處操辦，不僅難以落實，而且以官制官，實際上無法形成相應的有效監督，很難避免考核最終流于形式。督撫作為州縣考績制度的執行者，掌管一省或數省軍政，雖然有科道監督糾參，三年一次的京察也將督撫列入其中，但就州縣官考績而言，督撫的權責不清，無論是否貫徹落實朝廷政令，均無具體約束和必要的獎罰。因此，一些督撫或奏請延緩，或遲遲不交，并未受到追究。此外，州縣事實考核制度的實行，對督撫權力在客觀上形成了一定制約。如用人方面，考核明顯不利于其安置私人及任意提拔下屬；事權方面，由于對州縣政務逐項計量檢查，并專設新政四項，行政效率的標準大為提高。而下屬的優劣，直接或間接地反映了督撫的用人及辦事能力。同時，考核增加了各地的成本，所以督撫反應相對消極也在情理之中。

相繼主持過州縣考核的各中央機構，對疆臣的態度頗有意見，在年度州縣考核的奏折中表露出不滿與小心翼翼的指責，顯示中央與各省的矛盾日益緊張。清末各省權力擴張，早有尾大不掉之勢。新政期間，某朝臣曾警示朝廷：各省“舉凡用人、行政、理財、用兵，皆督撫以意為之，督撫而賢則一省之事舉，督撫而不賢則奸弊百出，貽誤無窮。且無論督撫賢不賢，其封圻之內，自為風氣，一有升調，變更紛紜，實為各省之所同……甚至各行其是，任意紛更，視屬吏為私人，對鄰封若異國，全國之大，號令不能齊一，精神不能貫注，此弊之最大當急去者也?！保ㄗⅲ汗饩w三十三年十二月，《御史黃瑞麒奏籌備立憲應統籌全局分年確定辦法折》，《清末籌備立憲檔案史料》(上)，中華書局1979年，第316-317頁。）憲政編查館在一次關于考驗外官的奏折中，直指問題癥結所在：“臣等所擬章程，皆審度情勢所能行，不敢稍鄰于苛細。而遵循之實，則在疆臣?！保ㄗⅲ簯椪幉轲^、吏部會奏：《遵旨擬定切實考驗外官章程折》，《光緒朝東華錄》，總5818頁。）可是，自我監督難以奏效，清政府既不敢真正放手讓社會公眾參與監督，對實權在握的封疆大吏，又不愿輕易得咎。這必然影響考核結果的真實性與公信力。宣統元年秋，《大公報》曾登載一則消息：“日前有某樞臣提議改良外官制，以考核州縣成績為最要。而各督撫之考核有擬責成諮議局查報之議。嗣為某邸所阻，以為此系實行立憲后之舉動，今尚非其時，且與督撫之權限有礙，故已決計作罷。”（注：《某邸庇護外官》，《大公報》1909年7月7日。）面對政令貫徹執行不力的情形，清政府瞻前顧后，無策以對。缺少了對制度執行和結果查核的有效監督，通過考核來提高效率的初衷自然難以實現。

四

清政府推行考核州縣事實制度，是想建立了解各地官僚機器運作狀況并提高效能的反饋與監督機制。而要達到這一目的，首先必須切實進行考核和統計奏報，以便準確反映實情。可是，吏治腐敗積重難返，州縣事實考核過程中流于形式、虛報瞞騙的情形時有發生。主持考核的中樞機構通過七年的六屆考核，從上報的清冊當中，發現敷衍塞責、填報不實等問題屢禁屢犯。先是在部分省分的表冊中發現“學堂或但云籌辦，命盜監押或并無已結未結起數，甚有于工藝下注男耕女織四字，于種植下注棉花三成禾谷七成者，一味支吾搪塞”的情形，（注：《政務處奏考核三十年州縣事實謹擬畫一章程折》，《光緒朝東華錄》，總5463—5464頁。）后經統一制定表式，強調依式填寫，仍然存在“或以團防練勇為警察，或以罪犯習藝為工藝，或混監押不分，或漏錢糧不報，淆雜紛歧，比比皆是”的情況。（注：《考察政治館奏考核三十一年州縣事實謹擬切實勸懲辦法折》，《光緒朝東華錄》，總5715—5716頁。）針對一些地方企圖蒙混過關的伎倆，主持機構采取措施，不斷修改與完善考核表式，要求將考核內容細分并量化填報，但上有政策下有對策，光緒三十三年考核中，仍發現一些州縣官吏繼續弄虛作假，“或每縣開報學堂則多至一、二千處，詞訟則少至一、二十起，揆之事理殊難憑信，顯系州縣任意粉飾，而督撫又并不認真覆核，率行咨送”（注：《憲政編查館會奏考核(光緒三十三年)各州縣事實折》，《政治官報》第751號(1909年11月28日)。）。主持者明知癥結所在，卻提不出有效對策。

此外，考核暴露出州縣官不能久任對轄區政務的連貫性產生不良影響，已經比較嚴重地威脅著朝廷政令的貫徹。參加光緒三十年州縣考核的十四省中，“各州縣通計到任不及一年者，或十之三四成，或十之四五成，甚且有至六成以上者。至于實缺人員，亦復紛紛更調，在長官不過為屬員規避處分，調劑優瘠起見，而傳舍往來，置棋不定，勢必人人萌五日京兆之心，即事事有一暴十寒之慮”。政務處注意到這一問題的嚴重性，要求“嗣后各督撫務須慎簡庶僚，畀之久任。庶賢者得所藉手，而不才者亦無可濫竽矣”（注：《政務處奏考核三十年州縣事實謹擬畫一章程折》，《光緒朝東華錄》，總5463—5464頁。）?？墒侵菘h官吏的頻繁調動，根在督撫。時人有“督撫一喜怒而百城皆風靡，督撫一去留而屬吏半更新”的諧語。（注：《度支部主事陳兆奎條陳開館編定法規等六策呈》，《清末籌備立憲檔案史料》(上)，中華書局1958年，第267頁。）幾年后，情況仍無明顯改善，甘肅省光緒三十三年的考核，符合要求并評定等級的州縣僅28人，而因州縣官吏到任不滿一年未列入考核的竟多達47處；（注：《陜甘總督升允奏造具上年分各州縣事實考語表冊折》，《政治官報》第364號(1908年10月30日)。）云南省光緒三十四年考核計等者36員，“在任未及一年擬以不列等者共五十二員缺”（注：《護理云貴總督沈秉坤奏開報各廳州縣簡明事實折》，《政治官報》第756號(1909年12月3日)。）。這表明，清政府未能遏制州縣官頻繁調任現象的蔓延，而且隨著新政與憲政的推行，外官逐漸轉變為地方政府，其特殊的地區利益需求正在消磨原來疆吏與清廷的一致性，而這種一致性恰是他們掌握權力和獲取特殊利益的必要憑借。

從各省歷次州縣考核的奏章與中央機構的總結來看，新政各項要務在各地的推行也不盡如人意。光緒三十三年，考察政治館奏報光緒三十一年的州縣考核時稱：“查事實表冊，自應注重前列新政四項，而列優等各員，尚未能逐項舉辦。各督撫原奏，或稱風氣未開，或稱財力不足，自系實在情形。惟日久不辦，適便諉卸積習，亟應酌定年限，責成于三年內，將現任未辦之事，次第分期辦理。如三年后仍復不能舉行，即不準列優，用示區別。至工藝種植兩項，往往以尋常地方物產濫行開列，而又不能就原有者加意擴充、未有者留心創辦，應飭查明各屬工藝種植幾種，制造出產若干，詳細登列，然后再將現在推廣開辦情形，并逐年有無效驗，切實陳明，庶不至空捏虛飾，而于推行新政之事，不無裨補?！保ㄗⅲ骸犊疾煺勿^奏考核三十一年州縣事實謹擬切實勸懲辦法折》，《光緒朝東華錄》，總5716頁。）然而，一年后的考核總結，仍是“惟于新政各項，尚多未能切實推行”（注：《憲政編查館會奏考核光緒三十二年各州縣事實折》，《光緒朝東華錄》，總5955—5956頁。）。到光緒三十四年度考核時，因“各州縣于所辦新政多未能實力推行”，全國竟沒有評出一個最優等州縣。（注：《憲政編查館會奏考核(光緒三十四年分)各省州縣事實分別勸懲折》，《政治官報》第1187號(1911年2月21日)。）

改革考核制度的目的是獎勤罰懶，優勝劣汰，因而依據考核結果執行獎罰，是能否取得成效的重要一環。清政府對于處理州縣考核的結果相當重視，通過官報公布考核情況，以求得輿論的監督。光緒三十四年至宣統三年的《政治官報》共刊登了各年度州縣考核的奏折17份，涉及內容廣泛，既有各省奏報考核情況的奏章與清單，也有中央主持機構的總結與奏報，還有吏部為落實獎罰而列出的議敘折。

不過，《東方雜志》對清廷以官制官的舉措并不看好，認為充其量不過是官樣文章：“大凡專制政府，其所行之政策，無不似是而實非。如今日責成各督撫年終考察州縣開列簡明表冊刊入官報一事是也。推此舉之宗旨，為杜絕欺蔽而設也，其意仍不外乎防弊，而不知防弊之政策，其弊即生于防弊之中”，因為“任意遲速之權，仍操之于政務處”，而一些腐敗成習的州縣官吏，勢必千方百計將此變成報虛瞞實的過場，不僅官報能否將考核情況如實刊載令人置疑，即使如實刊出，官官相護的陋習和民不與官府爭訟的傳統，也會令紳民未必能夠據此進行有效監督，因此不會有明顯效果。（注：《政府命各督撫年終考察州縣開列簡明事實刊入官報》，《東方雜志》第1年第7期(1904年9月4日)。）《中外日報》同樣對政府實施的成效抱有懷疑，但肯定了其中的合理因素，“朝廷諭旨實有許民與聞政治之意”，對“革蒙蔽之習，于吏治誠不無裨益”，呼吁士民自覺承擔監督之責任，善用糾察之權利，形成輿論壓力，使“州縣與疆吏者知人告之詞若一有不實不盡，必不免于清議之指摘，斯平時之設施；自不敢不從事于實際”（注：《論士民宜自盡其責任》，《中外日報》，1904年7月1日。）。

官報形式上是傳媒，其實作為政府喉舌，仍是官僚體制的組成部分。在沒有真正建立有效監督機制的前提下，依靠現有官僚體制來防止由該體制所產生的弊端，的確很難收到實效。所謂其弊生于防弊之中，州縣考核本身就是最好的證明。對比官報發表的考核州縣材料，與檔案記錄的情況差別明顯。前引《宣統元年分廣東省各廳州縣銜名年籍政事及出具切實考語開列清單》和《浙江省光緒三十四年分各廳州縣事實遵繕簡明清單》，在每個被考核的官員名下，有十項內容的具體數字，而《政治官報》刊載的往往只有奏章而無清單清冊，即只刊出籠統考語或所評定的等級，并不登載具體事實。這種“猶抱琵琶半遮面”的障眼法，使得政務實情不能公諸于眾，社會輿論和公眾監督流于形式，只能起到蒙騙作用。憲政編查館在光緒三十四年州縣考核總結中無可奈何地承認：“整飭吏治，不外乎激濁揚清，而考察屬僚，尤在于循名責實。各省造送清冊……所開事實詳備者固所時有，敷衍者仍復甚多，積久相沿，必致有以空文表冊幸邀曠典者……于政治前途實大有妨礙。”（注：《憲政編查館會奏考核(光緒三十四年分)各省州縣事實分別勸懲折》，《政治官報》第1187號(1911年2月21日)。）

盡管州縣考核缺乏真正意義上的公眾監督，對于考核之后的獎罰，吏部倒是比較鄭重其事。每一年度考核結束，經中央主持機構審核，將明顯有浮夸之嫌者剔除，吏部再把各省州縣劃分等級的考核結果及名單繕寫清單，匯總奏報朝廷批準并記錄在案，評出等級的官員分別獎懲升遷。具體規定為：列入平等者準照舊供職；一次列優等者照例給予尋常加一級；兩屆連列優等者升為最優等；列入最優等者在該省督撫加具考語、送部引見后給予擢升；一次列入次等者分別造冊登記，兩次均列次等者分別停升扣補。光緒三十二年的考核，全國列入優等者94人，除病故及另案參革6人毋庸議外，其余88人均照例各尋常加一級獎勵。（注：《吏部奏考核州縣事實列入優等各員議敘折并單》，《政治官報》第333號(1908年9月29日)。）光緒三十四年全國有56人因列入優等與最優等而得加一級，有獲優等之后已升級或請假在家者，亦在其前任記錄內加一級注冊。（注：《吏部奏核議光緒三十四年各省州縣事實列入優等各員照例議敘折并單》，《政治官報》第1259號(1911年5月4日)。）《清實錄》記有一些州縣考核列最優等而送部引見擢升的事例，（注：如在任候選道山東德州知州楊學淵“得旨著在任以道員盡先補用”，《宣統政紀》卷二十二，第一一二頁，(1909年10月29日)；直隸高陽縣知縣暢文藻“著在任以直隸州知州候補”，《宣統政紀》卷五，第八頁，(1909年1月9日)。）表明通過考核，擢用了一批被認為是勤于政務的干練之才。而一些濫竽充數者，則因政績平庸面臨降級甚至革職的危險。

五

考核州縣制度的建立與實施，目的之一為通過比較和甄別，掌握下屬的實際能力，檢查督促政令貫徹，防止因循敷衍之類的官場積習。但是，政績考核，雖在一定程度上可以了解與評估各級官員的實際作為，卻無法了解其操守品行。另一方面，由于對組織考核的省級大員缺乏必要的約束，也很難收到實效。光緒朝后期，新政事務繁多，地方應接不暇，只好敷衍因循，清廷的許多政令變成一紙空文。對于各地官員的推托觀望，朝廷三令五申均未奏效，于是通諭各地，敲山震虎：“著各該督撫于奉到此旨后，將現在籌辦之事，速即認真舉辦，仍將有無成效情形，先行據實具奏……倘有不肖州縣玩視民瘼，陽奉陰違，該督撫即當嚴行參劾，從重治罪。倘該管上司不行揭報，封疆大吏不即核實嚴參，是罔恤民艱，國法具在，朝廷亦不能曲為寬恕也?！保ㄗⅲ骸豆饩w朝東華錄》，總4364頁。）不過，對于天高皇帝遠的封疆大吏，僅僅催促命令難以迫其就范，制度性約束會更為有效。考核州縣不僅有利于了解各地州縣官員貫徹政令的情況，也間接反映了督撫大員執行朝旨的態度與能力。

制度變革實際是利益重組，任何變動調整牽一發而動全身，如果不能協調好局部與整體的關系，就會導致矛盾凸顯甚至激化，從而大大削弱新制度應有的功能。州縣事實考核實行數年，與預期目標比較，收效并不顯著。此項制度變革，本來是作為檢查新政推行實效并反映基層吏治狀況的一種手段，從制定、執行與補充修訂的諸多環節及整個運作過程而言，主持其事的中央機構都相當認真而且努力，但各地督撫的態度似乎相對消極，各省大員對于加考與奏獎，拖延敷衍，以至吏部要三番五次催促。這一方面固然由于考核周期短，程序相對繁瑣，官員疲于應付，更為深層的原因，則是晚清督撫勢力日益坐大，中央的控制力逐漸削弱。清政府推行新政和憲政，督撫的權力無論從制度要求還是實際運行看，都不可避免地進一步擴展。實行州縣事實考核制，在清政府是想加強對于各級政權的控制，這與督撫希望擴張權限的訴求顯然存在矛盾。而考核州縣事實雖然由中央機構主持，卻由各地督撫具體操作，雙方的利益需求不同，態度各異，朝廷對于結果的認知只能建立在由督撫操控的考核基礎之上，而對督撫組織考核的結果，則缺乏有效的監督核查機制。盡管后來清政府各部陸續派遣調查員調查各地新政事宜，試圖與州縣考核相互印證，但是分別進行，難以形成總體評估。督撫敷衍朝廷，并非抗拒新政，所爭只是新政由誰主導，以及如何分配利益。況且督撫的權力來源畢竟還是清王朝，而非其所在的地方社會，通過新政來維護和改善清王朝的統治，本應是君臣一體的根本利益?？墒?，如果不能協調制度變動所涉及的利益重新分配，其一致性必然在維護各自利益而造成的分歧和持續不斷的摩擦沖突中逐漸銷蝕，考核州縣最終也難以實現設計者的初衷。

新政官制改革后的中央各部門，權限劃分未作協調，運作起來各自為政，學部、農工商部、郵傳部、民政部都分別進行考核，從各自的角度看，固然都有益處，但政出多門，各級官員難以應付。為了協調各方關系，宣統二年十二月，在光緒三十四年度州縣考核完成后，憲政編查館提出：考慮到中央官制改革后，各省官制及其職能有了變動調整，而今后府廳州縣官制尚須改訂，州縣考核“若仍照從前奏定章程責令奏效推行，恐未能適合。擬請自本屆考核竣事后即行停止，由各該主管衙門另訂考核章程，會同督撫督飭司道認真辦理”，要求將主持州縣考核的權限移交各相關機構，（注：《憲政編查館奏嗣后考核府廳州縣事實另由各衙門辦理片》，《政治官報》第1187號(1911年2月21日)。）亦即此后的州縣考核改由各部負責，分項進行。但宣統三年湖南、云南、甘肅等省仍交付了宣統元年度的州縣事實，并刊登于《政治官報》，繼續按原有辦法運作。

盡管存在種種問題，但實事求是來看，清政府的確希望肅清吏治，州縣事實考核也不能說完全是虛應故事，毫無成效。從檔案所保存的一些清單看，經過不斷完善，州縣考核一定程度上反映了各地官員執政的情況。然而，問題的癥結在于，清政府和各級官僚的社會公信力太差，以其有限的努力和效果，很難取信于民。在清政府覺得已經盡力而為，在民眾看來卻是換湯不換藥，甚至根本就是一場騙局。除非清政府的改革足以讓民眾普遍得到實惠，或是徹底改頭換面，才能重新取信于民，恢復社會公信力。否則，它的一舉一動，無不讓人有理由懷疑和猜忌。所以主張立憲的《東方雜志》提出：“嗚呼！居今日而言整頓官制，殆非明定憲法，將州縣所司之事，分數人任之，以厘定其權限而專其責成，而又厚其廉俸，增其公費不為功矣?！保ㄗⅲ骸墩鞫綋崮杲K考察州縣開列簡明事實刊入官報》，《東方雜志》第1年第7期(1904年9月4日)。）即以是否實行憲政作為衡量清政府改革誠意的指標。

值得注意的是，以州縣考核制度改革為契機，整個清朝的官員考核模式及其標準發生了很大變化。在每年一度的州縣考核制度化、常規化之后，吏部奏請變通京察事宜，仿照州縣考核辦法，新設官職不以四格法為準，“警官但論其巡緝之是否勤奮，看守官但論其防范之是否周密，俱填注切實考語及稱職、勤職、供職字樣并六法等款以定去留，俱無庸填注四格”（注：《吏部奏定變通京察事宜折》，《清朝續文獻通考》卷九十二，選舉九，總8520頁。）。1909年，吏部在憲政籌備事宜單中，將擬改訂外省大計章程、歸并考核州縣事實章程，作為籌備憲政第三年改革方案的重要內容。（注：《吏部奏籌備事宜按年開單呈覽折》，《清朝續文獻通考》卷三百九十六，憲政四，總11463頁。）這說明清廷已經著手準備調整州縣考核與大計的關系，建立新的通盤考核體系。只是由于辛亥革命的迅速到來，這些計劃和方案還來不及實現，便胎死腹中。

考核州縣事實，是清末新政改革的重要措施。清統治者試圖通過體制內的制度變革，解決吏治腐敗的積弊，整頓、篩選和利用現有的官僚隊伍，為推行新政考察和選拔骨干，從而達到增強統治機能，鞏固權力基盤，防止秩序崩潰，實現長治久安的目的。這種希望變改革的對象為動力和依靠的設想，雖然有些一廂情愿，畢竟是體制內變革的必由之路?？墒?，此舉存在風險，官僚群體首先要維護其既得利益，而改革不可能讓每一個成員都成為受益者，一旦統治集團內部的利益分歧不能兼顧，反而容易激化矛盾。而當局在處理維護與變革的關系時，往往會犧牲變革的目標以維護既得利益。改革的結果，要么只是徒具形式，避重就輕，治標而不治本，要么可能引發沖突，造成內部的分崩離析。這兩種情況，都會背離改革的初衷，導致玉石俱焚。光緒三十三年，御史黃瑞麒曾向朝廷尖銳地指出了新政的這一癥結及危害：“粉飾涂抹，虛應故事，不耕舊壤而遽播新種，不定圖式而遽庀工材，竊恐植莠蕓苗，不能為田，東扶西倒，不能成室?！保ㄗⅲ骸队伏S瑞麒奏籌備立憲應統籌全局分年確定辦法折》，《清末籌備立憲檔案史料》(上)第319頁。）清政府無法平衡錯綜復雜的各種利益關系，陷入不改不行，改也不行的兩難境地。面對官僚集團內部的利益分歧，清政府一直努力集中權力，通過州縣考核加強對各級官吏的控制，便是其中一環，而皇族內閣的成立，則是這一過程的最終結局。這不僅與憲政的總體目標相背離，也不為督撫大員們所樂見。同時，包括州縣考績制在內的清政府的改革，未能重新取得社會和民眾的信任，卻成為輿論抨擊的對象。于是改革走向反面，非但不能消除矛盾，解救危機，反而使得統治集團離心離德，分化動搖，與民眾矛盾也日益激化，最終在革命浪潮的沖擊下土崩瓦解。