國際政治效應分析論文

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在國際體系中，不僅世界各地的發展階段極不平衡，而且國際行為體(actor)參與世界政治的程度也很不對稱。就國家、由主權國家組成的國際組織(如聯合國)以及由不同國家的個人或民間團體組成的非政府間組織(non-governmentalorganizations，即NGO)這三類行為體而言，由于當今的世界本質上依然是由主權國家所安排的世界，這就決定了主權國家參與國際政治的程度最深也最為廣泛，政府間組織如聯合國次之，而非政府組織又次之。但是，在逐漸多元化的世界政治中，非政府組織的活動雖不是人們首要的關注對象，但由于其活動具有跨國界、非政治和非營利性質，且一般也不受自我利益的驅動，而著眼點又是人類共同體的利益和特定全球性問題的解決，其作用和影響力在全球化的世界中日益突出。但總體上，學術界對非政府組織的研究還相當有限，學者們更樂于關注和著重分析國家相互關系，因為這已經被理論化了，而且，將非政府組織排除在世界政治體系要素之外，使世界政治分析模式簡單化，易于操縱。本文旨在概要論述非政府組織獨特的組織模式和運作方式，其在聯合國體系里享有的法律地位，并著重論述非政府組織參與國際政治活動所造成的根本國際政治效應及其面臨的根本挑戰。

一、非政府組織的組織模式及其基本運作方式

作為國際行為體之一，非政府組織的歷史淵源甚為久遠。中世紀的羅馬天主教會(RomanCatholicChurch)就是最重要的跨國行為體。(注：A.LeRoyBennett,InternationalOrganization:PrinciplesandIssues(NewJersey:Prentice-Hall,1995),p.279.)但只是在第二次世界大戰之后，隨著全球國際交往的日益增多、通訊和交通革命、全球相互依存度的增大以及全球化導致的大量跨國問題并因此呼喚國際努力，非政府組織才得以大量涌現。在20世紀50年代，非政府組織差不多有1000個，1976年已經達到2500個，1986年則達到4649個(如果把標準放得寬一些，將有21529個)，(注：奧斯特—奧托·岑皮爾著：《變革中的世界政治——東西方沖突結束后的國際體系》[M]，華東師范大學出版社，2000年版，第88頁。)1993—1994年的《國際組織年鑒》指出，“常見的”國際組織有5102個，其中4830個是非政府組織，政府間國際組織僅272個，此外還有3606個具有國際傾向的國內非政府組織。(注：Bennett,InternationalOrganization,p.271.)自第二次世界大戰結束以來，一直到80年代，非政府組織以平均每年5%的速度增長，(注：KorenA.Mingst,MargaretP.Karns,TheUnitedNationsinthePost-ColdWarEra(Boulder:WestviewPress,1995),p.57.)而1990年以來，非政府組織的增長尤為迅猛。

眾所周知，國家間國際組織如聯合國，其運作主要根據國家間達成的一致(特別是依憑政府間合作意愿)或某種程度上的強制性，通過常設機構，按照一定的程序，在不侵害國家主權的前提下，來完成其職責范圍之內的工作。那么，非政府組織又是如何運作的呢?

在進行國際性的組織工作時，非政府組織有四種基本的組織模式。第一，有些非政府組織在某個國家設有一個總部，盡管其工作是國際性的，是在其他國家展開的。例如國際救援委員會(InternationalRescueCommittee)：又如1983年成立的阿拉伯人權組織(ArabOrganizationforHumanRights)，雖然每年都出臺一份阿拉伯世界人權狀況報告，但該機構的運作卻遠在日內瓦，而不是在某個阿拉伯國家。第二，有些非政府組織擁有諸多自治性的國別分部，每個分部有其獨立的專業組織，每一個專業組織都向該國總部匯報工作。這意味著在同一國家內有幾個機構彼此獨立地開展工作。第三種模式是，一些非政府組織設立了許多募捐辦公室，把籌措的資金集中起來，再通過一個特別的遍布世界的專業組織，如國際紅十字聯合會(InternationalFederationofRedCross)——其雇員和管理人員都是當地人——來分配這些資金。第四，某些非政府組織只經由當地的不屬于本組織的非政府組織開展工作。沒有這些當地非政府組織的幫助，它們就不能獨立地開展實際工作。如基督教兒童基金(ChristianChildren''''sFund)和牛津饑荒救濟委員會。(注：AndrewS.Natsios,“NGOsandtheUNSysteminComplexHumanitarianEmergencies:Conflictor

Cooperation?”,inPaulF.Didehl,ThePoliticsOfGlobalGovernance:International

OrganizationsinanInterdependentWorld(Bolder:LynneRiennerPublishers),pp.290—291.)

非政府組織的管理工作由理事會(boardsofdirectors)負責，理事會往往反映了該非政府組織特有的文化、歷史和所關注的特定領域。由于多數非政府組織是通過民眾或企業的捐獻來籌措資金的，所以它必須圍繞自己的捐獻來籌措資金的，所以它必須圍繞自己的捐獻群體制定專門的規劃，以便在國內的資金籌措市場上占據一定的份額，否則便無法生存。非政府組織

理事會需要核準年度預算、工資、考察或解雇主要行政官員，以及掌管集體決策。由于非政府組織的急劇增加，籌措資金的壓力越來越大，為了吸引私人捐獻者支持它們的計劃，非政府組織還必須借助新聞事件和媒體的報道。事件越是富有戲劇性，新聞報道的力度越大，籌措資金就越容易。需要強調的是，非政府組織主要向自己的理事會負責，其對捐獻者和受益者的責任卻很含糊。(注：AndrewS.Natsios,op.cit.,p.292.)

在參與國際政治的過程中，非政府組織明顯地具有不同于主權國家和主權國家間國際組織的特征。非政府組織主要通過兩類活動來實現自己的職能。(注：葉宗奎、王杏芳主編：《國際組織概論》[M]，中國人民大學出版社，2001年版，第52—53頁。)第一類活動即對政府間的活動施加影響，又稱為形成“壓力集團和輿論”的活動，具體方法是通過合乎國際法準則的手段對國家、政府間國際組織制造輿論、施加壓力，以期政策向有利于己的方向改變；第二類是獨立的活動，是非政府組織作為自主活動者、進行自我創造的活動。

二、聯合國體系中的非政府組織

可以說，非政府組織涉及到人類生活的方方面面，從文化到宗教，從人權到戰爭，從經濟到環境，等等。由于非政府組織認為現行的立法和建制有著嚴重缺陷，所以要團結起來保護和捍衛某些一貫蒙受損害的利益；它們企圖通過集體行動，掀起社會的根本變革和扭轉政治的大方向。(注：[加]伊麗莎白·里德爾—狄克遜：“社會運動與聯合國”[J]，載《國際社會科學雜志》1996，13(2)。轉引自葉宗奎、王杏芳主編：《國際組織概論》，第52頁。)盡管非政府組織具有獲得成功的潛能，但它仍需要在以主權國家為中心的國際治中加強多方面、多層次的合作關系，避免過多的競爭，從而明智地利用捐贈的有限資源。而合作的最佳途徑是通過聯合國這個政府間國際組織，因為沒有一個國際組織像聯合國那樣在成員、組織和功能上具有如此廣泛的代表性。

聯合國的創建者們也認為非政府組織在增進聯合國的宗旨和原則方面有著重要的地位和作用，并認為國際聯盟失敗的一個根本原因就是因為它缺乏制度上的手段來解決廣泛的經濟和社會問題，而不得不依賴內部的各個委員會。因此1945年聯合國成立之時，聯合國的創建者們決定成立經濟和社會理事會，其目的就是謀求國際合作，以解決諸如經濟、社會和文化等國際問題，促進和鼓勵尊重人權和人類的基本自由，其中特別強調了聯合國與非政府組織之間的關系。聯合國憲章第71條明文規定：“經濟暨社會理事會得采取適當辦法，俾與各種非政府組織會商有關在理事會職責范圍內之事件?！?注：王虎華、丁成躍編：《國際公法與慣例》(國際公法卷)[M]，華東理工大學出版社，1994年版，第433頁。)所以，盡管聯合國是國家間的政府組織，但它很早就認可了非政府組織的重要性。

根據聯合國憲章第71條的規定，聯合國經社理事會在1968年通過了1296號決議，正式賦予非政府組織以咨詢地位(ConsultativeStatus)，但條件是非政府組織應致力于聯合國經社理事會及其附屬機構關注的問題；必須有一定的代表性和國際性，能夠代表世界不同地區國家中的特定和重要的民間社會構成部分；民主參與，民主決策。這種咨詢地位使非政府組織得以出席聯合國經社理事會會議，提交書面報告，在經社理事會召開會議之前發表聲明。在聯合國經社理事會中，專門設立了一個非政府組織委員會(CommitteeofNongovernmentalOrganization)，負責審批和接納非政府組織，認可它們在聯合國經社理事會的咨詢地位和觀察員身份。第1296號決議正式把非政府組織分為三類：第一類屬于一般咨詢地位，有88個非政府組織(時間至1997年7月，下同)，它們實際上參與經社理事會所有領域的活動；第二類包括602個非政府組織，它們參與某些特定的經濟和社會領域的活動，擁有專門咨詢地位；第三類指那些性質和興趣不確定、偶爾關注聯合國活動的非政府組織，有666個。在少數情況下，第一類非政府組織還可向經社理事會提交議案，將之列入大會議程之中，其建議可直達聯合國秘書長。(注：KorenA.Mingst,MargaretP.Karns,TheUnitedNationsinthePoat-ColdWarEra,p.56;Bennett,InternationalOrganization,p.298.)1996年，聯合國經社理事會通過的1996/31號決議對聯合國同非政府組織之間的咨詢關系再次作了規定，擴大了對非政府組織的承認范圍，即由原來的國際性非政府組織發展為承認各國和地區性的非政府組織，并為其參加聯合國組織的正式國際會議及會議準備階段制定了規則。

除聯合國經社理事會之外，聯合國兒童基金、聯合國貿易和發展會議以及聯合國原子能機構等共約20個專門機構也同樣給予非政府組織以咨詢地位。1990年10月，聯合國大會允許國際紅十字會取得大會觀察員地位，這是第一個獲得大會觀察員地位的非政府組織。(注：GeneM.Lyons,MichaelMastanduno,BeyondWestphalia?StateSovereigntyandInternationalIntervention(Baltimore,TheJohnsHopkinsUniversityPress,1995),p.100.亦有學者認為，國際紅十字會是一個國際組織，但不是非政府組織，當然它也不屬于聯合國體系。見AndrewS.Natsios,op.cit.,p.295.)

自1968年聯合國確立其與非政府組織之間的法律框架以來，與聯合國建立各種聯系的非政府組織日漸增多，至1997年已發展到1356個。這些非政府組織不僅與總部設在紐約、維也納、內羅畢、日內瓦的聯合國各相關機構建立聯系，且與各專門機構建立聯系，特別是確立了與聯合國聯系的會議機制和機構機制。(注：見趙黎青：“非政府組織與聯合國體系”[J]，《歐洲》1999年第5期。)所謂會議機制是指非政府組織在聯合國召開國際會議的同一時間、同一地點、舉行同樣議題的非政府組織國際論壇，邀請國際組織、政府代表和個人與會；所謂機構機制指聯合國體系內各政府間國際組織努力發展同非政府組織的聯系和合作的機制；當前，在聯合國體系中擁有較大影響力和發言權的非政府組織多數是在西方發達國家，因為西方國家較早就呈現出前所未有的經濟和技術的擴展以及多元化政體的擴展，其非政府組織的歷史久遠，組織完備，規模大，資金雄厚。由于非政府組織的多樣性主要反映了人類利益的多樣性和社會性，非政府組織被納入聯合國體系之下極大地豐富了聯合國的特色，特別是突現了其國際合作的宗旨；在聯合國體系之下，非政府組織的國際政治參與能力也得到了極大的提高。二者已經形成了較為密切的合作關系。

三、非政府組織的國際政治效應

在聯合國體系下，非政府組織得以利用聯合國這個講臺來宣揚自己的政治理念，參與國際政治，其國際政治效應除了前述的其獨特的活動方式所必然導致的大眾輿論壓力外，根本國際政治效應在于以下幾個方面：

第一，非政府組織正日益強勁地沖擊著國際政治的國家中心模式，使世界政治的多元化特征更加明顯。

當今世界差不多由近200個獨立的主權國家組成。這就決定了國際體系主要受到主權國家間、特別是大國之間在國家安全價值或國家利益方面的決策過程的支配。主權國家作為最根本的行為體實際上表明了世界政治本質上依然是以主權國家為中心，這種國家中心模式本能地傾向于視包括非政府組織在內的非國家行為體(nongovernmentalactor)(注：非國家行為體主要有三種類型：次國家行為體，包括亞團體和運動；個體；跨國家行為體(組織)。見[日]星野昭吉編著：《變動中的世界政治——當代國際關系理論沉思錄》[M]，新華出版社，1999年版，特別見第9章。)的活動為國際政治進程之外的活動，賦予它的地位也僅僅是影響政治進程的一個環境因素，而不是政治進程的一部分。

盡管主權國家決策在國際社會價值分配中占據著支配地位和作用，但由于世界國際化和全球化交錯發展催生了價值的多元化，包括非政府組織在內的非國家行為體得以跨越國家邊界尋求價值，并構成各種跨國家關系。通過參與國際系統的價值分配過程，非政府組織極大地提高了自己在其中的地位和能力，并擴大了在全球空間內的規模和密度。這意味著國家間的國家中心網絡已經從整體上失去了自我支撐的能力，已經受到非政府組織這類跨國家中心網絡的影響。(注：星野昭吉編著：《變動中的世界政治——當代國際關系理論沉思錄》，第436頁。)特別是在全球化進程中，隨著像污染、人口、能源、貧困和人權等跨國問題日益突出，特別是在國家行為體雖對這類問題一直予以關注但卻缺乏解決手段的情況下，非政府組織得以在要求全球治理(globalgovernment)的呼聲中彰顯自己在這些方面的相對影響力。所以，盡管在以國家為中心的國際體系中非政府組織的地位很脆弱，但隨著其國際參與能力的日漸加強，其規模和密度的日益增大，非政府組織正日益強勁地沖擊著國際政治的國家中心模式，使世界政治的多元化特征更加明顯。

在聯合國體系中，盡管由于非政府組織的擴展主權國家的中心地位相對地下降了，但主權國家仍然是國際政治特別是聯合國的主要行為體，一個根本的標志就是主權國家可以利用聯合國來實現不同的對外政策目標。非政府組織的國際行為體地位雖已獲得國際認可，但這并不表明其可與主權國家相等同，更不可能取而代之，它只是在不受地緣限制的全球政治事務上享有一定的發言權。

其次，非政府組織日益侵蝕著國家主權，并弱化著國民對主權國家的忠誠。

根據傳統的國際政治理論，“主權確保了國界之外的任何國家都不能干涉國界里面所發生的一切。國界外部的人們可以聽任、不關心、淡化、不理解或者是熱心于這里的所作所為?；蛟S，國界兩邊的人們接受了主權的互惠邏輯；如果你們不但心我們的行為的話，我們也不會擔心你們的行為?！?注：MichaelWalzer,OnToleration(NewHavenandLondon,YaleUniversityPress,1997),pp.19—20.)1991年12月19日，聯合國大會第46/182號決議特別強調，人道主義救援必須根據人道、中立和公正的原則；國家主權、領土完整和統一必須按照聯合國憲章的規定得到完全的尊重。(注：AdamRobertandBenedictKingsburgeds.,UnitedNations,DividedWorld,p.479.)甚至在人道主義干涉盛行的今天，有的學者仍然強調指出，人道主義干涉只能視為不干涉原則的一個例外。如果不加以嚴格限制，就很有可能破壞不干涉原則的普遍性和權威性，進而破壞維系現有國際社會的國際法秩序。(注：時殷弘、沈志雄：“論人道主義干涉及其嚴格限制——一種側重于理論和法理的闡析”[J]，《現代國際關系》2001年第8期。)

多數非政府組織宣稱，在發生人道主義災難的情況下，非政府組織可以不受聯合國憲章的制約，有權進行干預。(注：GeneM.Lyons,MichaelMastanduno,BeyondWestphalia?,p.108.)此外，非政府組織參與國際政治進程這本身就表明了非政府組織已具備了將某一問題國際化的潛能。通過擴展“國際關切”(internationalconcern)概念來侵蝕傳統國際法中的“國內管轄”(domesticjurisdiction)概念，從而把某些領域的問題移出國內管轄的范圍，使之成為國際關切和干涉的對象，從而在相當程度上侵蝕著國家主權。(注：Lung-chuChen,AnIntroductiontoContemporaryInternationalLaw(NewHaven:Yale

UniversityPress,1989),p.224.)當然，非政府組織的“干涉”行為完全不同于政府間組織的干涉行為，前者的“干涉”通常是消極被動和低水平的，僅限于收集信息、調查控訴、督促該國遵守國際承諾等。(注：GeneM.Lyons,MichaelMastanduno,BeyondWestphalia?,p.113.)

主權的價值還在于它維系著國民對國家的忠誠(loyalty)。“1648年這一年，可以說是人們最高的忠誠對象向國家轉移邁出重要一步的一年?！?注：DavidW.Ziegler,War,Peace andInternationalRelations,3[rd]edition(Boston:Little,Brown,1984),p.100.)威斯特伐利亞和會所確立的主權原則至今還適用。著名的國際政治學者羅伯特·吉爾平也指出：“根植于17世紀歐洲的民族主義，已成為現代人占支配地位的信仰?！?注：羅伯特·吉爾平：《世界政治中的戰爭與革命》[M]，中國人民大學出版社，1994年版，第221頁。)盡管忠誠通常是情感和傳統的產物，而不是理性的產物，所以忠誠的轉移不是不可避免的；但一個國際組織能夠有效地滿足人們在某些功能領域的訴求，人們對主權國家的忠誠便可能轉向國際組織。(注：EvanLuard,BasicTextsinInternationalRelations:TheEvolutionOfIdeasabout

InternationalSociety,(London:MacMillon,1992),p.500.)這一點顯然也同樣適用于非政府組織。為使其行為合法化，非政府組織特別創新性地提出了一系列新的思想和觀念，吸引或培植一大批精英分子投身于這類活動之中；或者是通過重復西方的信仰、生活方式或社會實踐，在非西方世界培植新的立場。正是由于非政府組織的活動反映了國際社會共有的價值觀念，而不是主權國家獨有的價值觀念，所以非政府組織正弱化著國民對主權國家的忠誠，因而遭到主權國家的嚴厲控制。目前，只有比利時承認非政府組織在其境內享有特權，許多國家對設在其境內的非政府組織較本國的社團的控制更嚴。(注：葉宗奎、葉杏芳主編：《國際組織概論》，第54頁，腳注②。)

再次，非政府組織促使傳統的單純由政府—國際體制實行的治理向由政府—國家體制與非政府的社會體制相結合的治理體制的轉變，從而擴大了外交政策的參照面。

長期以來，外交似乎是主權國家獨有的事務和特權。在國際政治學界，現實主義者理所當然地認為評判外交政策行為的標準在于外交政策是否有助于增強該國的權勢、安全、國家利益和國際威望，連同某種程度上的國際干預能力。理想主義者雖然強調國際共同利益、國際規范和國際體制，但依然強調主權國家地位以及均勢、大國控制和戰爭等國際權勢機制；雖然突出由隸屬于不同國家的個人之間的經濟、文化交往構成的跨國聯系，但不否認國家在國際體系中占有重要地位；相信道德原則的至高價值，但往往也兼顧權勢利益的需要。(注：時殷弘、葉風麗：“現實主義·理性主義·革命主義——國際關系思想傳統及其當代典型表現”[J]，《歐洲》1995年第3期。特別見有關理性主義部分。)

但是，“全球化時期國際事務的決策和各種關系的處理已趨于在一個包容政府、企業、政府間的和非政府的國際組織等角色的復雜體系中來進行，僅僅把視角投向國家的職能和政府間的關系已很難能從整體上把握時展的現實和趨勢?！?注：王學玉：“從國際化到全球化”[J]，《世界經濟與政治》2000年第8期。)非政府組織的活動突現了個體外交能力，拓寬了外交空間。所以，外交政策的評價不應僅僅根據其對各個主權國家的成效，而且要根據它對國際社會所產生的后果來衡量。

四、非政府組織面臨的根本挑戰

如前所述，聯合國很早就承認了非政府組織在促進聯合國憲章的宗旨和原則方面作出了重要貢獻：非政府組織通過提出自己的思想主張、行動計劃和解決問題的方法，吸引人們對聯合國議題的關注；就特定問題以及聯合國的目的與活動進行信息傳播和公眾輿論動員；有些非政府組織甚至比聯合國機構更有效率、更加有力地完成了聯合國的某些傳統任務，如提供人道救援，滿足社會和發展的需要，救災等。(注：GeorgeJ.DenkoandWilliamB.Wood,ReorderingtheWorld:GeopoliticalPerspectivesontheTwenty-firstCentury(Boulder:WestviewPress,1994),p.265.)自20世紀70年代以來，聯合國發起召開了一系列全球性會議，議題涉及糧食供應、人口、沙漠化、水資源、軍控、婦女和環境等問題。召開這類全球性會議的意義在于教育和鼓勵各國人民、非政府組織和各國政府采取行動，特別是加強它們之間的合作。為此，聯合國及其專門機構建立了專門委員會，以加強與非政府組織之間的聯系，爭取它們的支持與合作。

第二次世界大戰以來，特別是冷戰結束以來，非政府組織的數量急劇增多，其參與國際政治的頻率和范圍也急劇擴大。但總體上，非政府組織的規模都很小，其掌握的資源較之最弱小的國家還要貧乏。據統計，非政府組織的資金預算年均不到100萬美元，平均10名專業工作人員；相比之下，政府間組織資金預算年均1000萬美元，平均有200名專職人員。(注：TheodoreA.CouloumbisandJamesH.Wolfe,IntruductiontoInternationalRelations:Power

andJustice(NewJersey:1990),p.270.)這無疑嚴重制約著非政府組織的全球治理能力。

非政府組織雖然可以不受國家政治的控制而自由地運作，但非政府組織對國際政治的參與完全依靠公眾輿論和說服力量。此外，非政府組織畢竟是由私人組成的，這些人雖然是來自宗教界、科學界、文化界、慈善界、技術行業和經濟行業的精英分子，但他們不能直接參與和指導政府的活動。不僅如此，某些強權政府幾乎總是無視非政府組織的壓力，甚至不惜冒著遭受國際、國內損失的風險，動用國家權勢來弱化或者消除某些非政府人權組織。

非政府組織也不能輕而易舉地適應傳統的以國家為中心的結構——聯合國。(注：KarenA.MingstandMargaretP.Karens,TheUnitedNationsinthePost-ColdWarEra,p.12.)在聯合國體系中，非政府組織的被動狀態仍沒有改變，尤其是“咨詢地位”給它們帶來了諸多的不利：“在已經獲得和尚未獲得這一地位的非政府組織之間出現歧視情況；由于政府間組織握有賦予(或撤銷)這種‘咨詢地位’之權，增加了非政府組織對政府間國際組織的依賴。同時，它們也受到攻擊，說它們不過是前者的‘傳聲筒’。人們對某些非政府組織產生懷疑，為什么它們要爭取這‘咨詢地位’，它們究竟想要得到什么?”(注：[比]保羅·吉爾斯：《國際市民社會——國際體系中的非政府組織》[J]，載《國際社會科學雜志》，1996，13(2)。轉引自葉宗奎、王杏芳主編：《國際組織概論》，第53頁。)如果非政府組織要求更大的正式地位，這就要求修改聯合國憲章，即把主權從國家讓渡給“人民”——非政府組織就是“人民”的代表，而這是一個政治上極其困難也極其敏感的任務，在某種意義上也是聯合國憲章所不允許的。

盡管非政府組織有著如此重要的和建設性的作用，但在國際政治中，它仍未擺脫邊緣化的地位。這是因為國際政治的本質依然是以主權國家為中心，惟有國家具有強制性權勢地位；非政治組織對國際政治的參與也主要局限于聯合國體系之下，其所獲得的地位也僅僅是向聯合國提供咨詢；作為非國家行為體，非政府組織的力量還相當貧弱，其創造力還相當有限，因而無法得到普遍關注和應有的重視。