我國直選制度的選民登記程序探討論文

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三

早在古希臘的雅典城邦制度就是實行的“主權在民”的直接民主制度，不過，這是由全體公民直接參與城邦的治理，并非是通過選舉代表，組成議會或代表大會來治理國家的那種制度，選舉和選舉制度是伴隨著近代資產階級議會制度的產生和發展而逐步產生的[4]。因此，選舉制度是現代民主國家政治制度中相對獨立的一項重要政治制度。

美、英、法、澳等國家的選舉制度中，選民資格的確認也是通過選民登記來完成的。但對選民資格的條件和選民登記的方式上，有著一段與封建勢力不斷斗爭的漫長的歷史過程。

英國1689年的《權利法案》中關于議員自由選舉的內容，被公認為是最早實行議會制度和選舉制度的國家。但是，當時的英國對選民資格有著種種限制，如只限于擁有40先令以上收入并有自由土地者才有選舉權；而作為候選人的郡議員每年的收入必須在600英磅以上等等[5]。法國在1791年確立的君主立憲制和選舉制度中，把公民分為“積極公民”和“消極公民”，規定只有擁有一定財產和納稅的人才是享有選舉與被選舉權的積極公民。而美國最早的1787年憲法除了為國家公職人員設定一定的資格條件外，讓各個州自行規定選民的資格，這使得當時的美國好幾個州在選舉制度開始的時候，也只限于擁有一定財產權或繳納一定數額稅金的白人成年男性才擁有選舉的資格[6]。盡管美國在1830年基本上取消了財產限制，但仍只有白人成年男性才有選舉權與被選舉權，婦女與黑人則因為性別、種族甚至文字測試等規定，一直不享有選民資格，更不能參加選舉投票。這些西方國家早期在選舉制度中對選民資格的種種限制，經歷了長達一百多年的爭取普選權運動和不斷修改憲法和選舉法，才確立了向一切人開放的具有現代民主意義的選舉制度，其基本內容可歸納為普遍、平等、直接、秘密四項基本原則[7]。

從西方國家現代選舉制度中的選民登記程序看，主要有兩種截然不同的制度性規定。絕大多數的西方國家包括美國在內，都是公民自愿登記選民資格并領取選票，這種選民登記的方式主要源于西方國家對個人自由給予充分尊重的法律理念，即公民是否行使法律賦予的權利由其自主決定。但在美國近年來的選舉中，由于這種選民登記方式，出現投票率不高，很多人都不去投票的情況。即使在美國總統選舉中，選民的投票率也一直徘徊在50%左右，這意味著有半數合格選民沒有去參加投票選舉。這其中主要原因是選民必須先登記才能投票所致[8]。由于美國人口流動性大，而選民登記是按居住地劃分的選區進行的，那些遷移到新的地方的人需要重新登記或者將他們原來的登記轉到新的選區，因此，總有一定數量的選民種種原因沒有去登記而無法參加投票。當然，美國也有一些選民認為投票與他們的利益沒有什么關系，而采取漠不關心的態度，因而也減少了參加投票的人數。這種現象已經引起美國一些學者的關注，他們建議是否應當將選民登記系統簡便化到像申請或延長駕駛執照那樣，可能有助于提高選民的投票率[9]？也有人認為是美國選民的公民和社會義務感在下降。美國福蘭克林和馬歇爾學院的政府專業教授D·格里爾·斯蒂芬森（DGrierStephenson）在《民主選舉的原則》一文中指出：“鼓勵更多的選民參加投票應該是選舉的重要目標之一。低投票率即使不引起警覺，也應該受到關注。”因為在他看來，民主的主要表現形式就是選舉。低投票率有可能使一些善于組織、有強烈動機的利益集團的影響力變得過于強大。只有在多數人認為選舉公正而自由的情況下，選舉才能產生效果。

澳大利亞是世界上為數很少的對選民實行強制選舉登記與投票制度的國家之一。澳大利亞法律對參議員和眾議員的選舉均規定：凡年滿18周歲，在澳大利亞連續居住半年以上的公民均有選民資格；但候選人要求居住3年以上。此外，對選民登記方面則作了義務性的強制規定：即選民必須主動登記，有關選民信息的任何變化必須主動申報。選民必須參加投票，無故不投票者處以20澳元（約合100元人民幣）罰款。不交罰款者，將被澳大利亞獨立的選舉機構AEC（AustralianElectoralCommission）起訴到法庭，處以更高的罰款或其他處罰[10]。

澳大利亞獨特的強制選民登記與投票方式，蘊含著這樣的理念：對公民而言，選舉不僅僅是一種權利，更是一種義務。有些西方國家對澳大利亞的這種強制選民登記和投票提出責難，認為這種規則侵犯了公民的個人自由，但澳大利亞并沒有因此而改變它，認為這種強制性的選民登記與投票規則對澳大利亞而言是利大于弊。因為在地廣人少，居住分散，人民生性散漫的澳大利亞，如果沒有一些強制性的要求，選舉的參選率就會很低，選出來的人就沒有代表性，選舉也就失去了意義[11]。據統計，在實施強制登記與投票前，澳大利亞最高參選率為78%；實施強制登記與投票后，參選率逐步穩定在95%----96%。從民意調查來看，澳大利亞人對強制登記與投票持歡迎與肯定的態度，認為對澳大利亞有利并為這種選舉制度而自豪。

從我國港澳地區的選民登記制度看，也具有一定的特色。香港特別行政區有自成體系的《香港選民登記規則》，1999年，香港選舉管理委員會修訂了這一登記規則并送交立法會審議通過。香港選舉管理委員會稱，這一規則的修訂，將使登記成為2000年9月立法會選舉的選民會感到更方便[12]。按照這一登記規則，合格的選民可用圖文傳真方式向選舉事務處遞交申請表格。以往，選舉事務處只接受郵寄及市民親身交回的申請表格。此外，任何人在選民登記時明知而故意做出失實的聲明，或濫用選民登記冊所載資料，這一罪名若成立，該人士便會喪失候選人的資格及當選為立法會議員的資格；并視乎情況，也不能登記成為選民及投票。同樣的罪名也會令該人士按區議會條例喪失類似的資格及擔任區議員的資格。

澳門特別行政區立法會在2000年11月21日通過了《選民登記法》。這部登記法共有五章五十五條，對選民登記的效力、選舉組織的維持和地點及管理、信息數據庫、選民資格的認定、登記程序、選民登記冊及資料的更新、選舉訴訟程序、法人選民登記及相關的資格認定和程序、妨礙選舉的罪名和不履行法定義務的處罰等等，作了十分詳盡的規定[13]。這部登記法的主要內容是：任何人通過登記申請書辦理登記；一次登記具有永久的效力；已登記的選民應使用更正申請書的方式，向選舉組織機構更新法定須登記的個人信息；選民登記的資料使用信息工具制作、處理和更新；法人與自然人一樣具有選民資格；選名名冊的公開及查閱方式等等。其特點主要是：在適用范圍上，該法中選民登記程序的所有規定，既可用于立法會的直接選舉，也可用于立法會的間接選舉；在選民主體上，規定自然人和法人均享有選民資格并同樣予以登記；對選民登記名冊的展示，規定每年在選民登記地點或在負責選民登記事務的實體指定的其它地點展示，且連續展示時間為十天。

四

筆者認為，我國的人大代表直接選舉制度的改革必須適合我國的國情。在人口眾多的中國組織人大代表的直接選舉，首先面臨的就是選民登記的問題，因為這關系到選民的對選舉的參與度以及選舉的民主程度。我們可以不必像澳大利亞那樣規定選民必須強制登記與投票，但可以改變選民登記的方式----即由選民被動登記改為選民主動登記，也就是實行真正的“選民登記”而不是“登記選民”。因此，建議修改1995年《選舉法》第二十六條中“經登記確認的選民資格長期有效”一段為：“經登記確認的選民資格長期有效，但每次選舉前，選民仍應主動履行選民登記手續?！?/p>

在選舉實踐中，因為現行《選舉法》的這項規定，使得選民認為其在上次選民登記中已得到選民資格的確認，如果這次選舉中漏登就是剝奪其選舉與被選舉權，事實上，這種漏登確實是產生了選民選舉與被選舉權在本次選舉中喪失的法律后果；其次，選民一旦沒有履行選民登記而未列入選民名單，無論其是否向選舉委員會提出申訴，都增加了選舉委員會與選民不必要的麻煩；再者，經登記確認選民資格長期有效與每次履行選民登記手續并不矛盾，只是對該屆選舉中選民身份的再審核，選民有義務主動履行登記。因此，這種對選民義務的設定，是為選民權利增加的一道程序保障，同時也能提高選民自己的民主權利意識，讓選民自己決定是否行使這項政治權利。

隨著社會經濟的不斷發展，公民遷徙的自由度不斷在加大，選區的劃分都有可能改變，選民的狀況不可能一成不變。那么，一次選民登記長期有效如何體現？如何操作？每三年或五年一次的鄉鎮或區縣人大代表換屆選舉前，與其讓各級選舉委員會去費心耗力的核對上屆選舉登記的選民名冊，不如在原有選民名冊的基礎上，讓選民主動重新履行登記手續，在確保選民的權利前提下，提高我們選民登記的準確率，增加選民在代表直接選舉中的參與度。

選民主動登記原則的確立，并不排斥各級選舉委員會在選民登記中的積極作用，更不是以減少選舉委員會工作量作為目的。組織形式多樣的選舉宣傳活動，做好選民登記包括核查選民名冊在內的工作，是各級選舉委員會的重要職責。首先，選舉委員會應當公布本選區選民登記站的具體地點、登記的時間與登記的辦法；同時也應將選民名單公布的時間及如何領取選民證和何時發放選票等一并公開告知，讓選區內的每個選民知道何時開始選民登記，可以或者應當在何地并如何進行選民登記及領取選票。選民在規定的登記時間內不去主動登記及在選民名單公布后二十日內又不提出異議，只能視作其放棄自己的權利。這種選舉委員會宣傳和組織選舉登記、核實并公布選民名單與選民自己關注與行使選民登記的權利相結合的做法，只會提高和強化廣大選民的民主權利意識和公民社會責任意識，也能更好地保障公民的這項政治權利不因制度的缺陷而失落。

其次，在選民登記方式改變的同時，建議放開選民登記的選區限制，并在修改《選舉法》時予以明確，即選民可以選擇在其工作單位所在地進行選民登記，也可選擇在其戶籍所在地或經常居住地進行選民登記，使選民能在自己熟悉和關心的選區內行使選舉權，選出選民信任的有參政議政能力的人大代表。這是我國現代社會由單位人向社會人身份轉變的必然結果，也是直接選舉民主性的體現。

嚴格地講，對選民選區歸屬的限制，使相當一部分選民的自由表達度受到一定限制，選舉的平等原則很難得到落實。改變目前選民選區歸屬的方式，是我國選舉制度全面完善和發展的最終結果，我國《選舉法》雖然沒有限定選民登記時的選區歸屬，但正是由于這種法律規定的模糊做法，給整個選舉制度帶來缺陷。立法的修改，能使選民享有在其工作單位選區或在其居住地選區登記選民資格并參加選舉的選擇權，既可以增加選民對自己選出的人大代表的信任度，又可以加強被選出的人大代表向選民負責和為選民辦事的責任心，并可以極大地激發選民參加人大代表選舉的積極性，提高我們選舉的民主程度。正如某選民在電子郵件中所說：“我們的要求很簡單，我們選擇為老百姓說話的代表；我們選擇為老百姓干實事的代表。我們的民主權利應該得到充分的保障。”

此外，對于選民名單的公布，建議采用在指定地點公布和選民主動到選舉登記地點查閱相結合的辦法，用立法的形式固定。指定的地點可以是選舉登記站，也可以是選舉管理機構所在地，這有利于選民知情而為之。

值得欣喜的是，從2002年底開始的全國各地區縣或鄉鎮人大代表直接選舉情況來看，已經出現選舉委員會倡導和要求選民主動登記的新舉措。據筆者從中國寧波網上看到的一則消息：去年10月24日寧波市某區選舉試點鎮的選舉委員會，第一次設立了大量的選民登記站，要求選民主動前來作選民登記。該選舉試點鎮在全鎮的七個選區設立了124個選民登記站，接受公民前來進行選民登記。短短幾天內，僅潘火橋村就有1319位選民到選民登記站進行選民登記，選民的登記率達94%[14]。從過去由選舉工作小組按名單“登記選民”，到現在由具有選舉權的公民主動前來作“選民登記”，這種選民主動登記方式是否在全國屬第一還難說，但至少在浙江省和寧波市都是第一次。寧波市人大法工委某負責人認為，這種選民登記方式的改變，有助于增強選民的民主意識、參與意識，提高選舉的民主程度。寧波市選舉工作辦公室則表示準備在此基礎上，在全市范圍內推廣這一做法[15]。

實際上，“各選區設立選民登記站，辦理選民登記”是2002年浙江省九屆人大常委會第三十五次會議修改了《浙江省縣、鄉兩級人民代表大會代表選舉實施細則》后新增加的一個條款。正是這一條款，使得寧波市在鄉鎮人大代表選舉的選民登記時，邁出了選民主動到選舉登記站進行選民資格登記的第一步，這對于如何修改我國的《選舉法》和完善選民登記制度，具有很重要的實踐意義。

另一件具有重要意義的選舉改革事件發生在2003年3月開始的深圳市南山區換屆選舉中。該區選舉委員會不但在“致選民的一封信”里對選舉的時間、地點和選民登記方式作了詳細的介紹，還十分懇切地要求選民珍惜自己的民主權利，在規定時間里，積極到自己所在的社區居委會里進行選民登記，為選好人大代表投下莊嚴而神圣的一票[16]。更有意義的是，南山區選舉工作委員會辦公室在“選民登記必須注意的問題”的第二條和第五條中規定：“本次選舉原則上按社區居委會劃分選區。駐地在各社區居委會轄區內的所有機關、企事業單位均由街道辦事處劃入其所在社區居委會選區?！薄霸谖覅^機關、企事業單位工作的深圳戶籍干部職工，可在單位所在選區進行選民登記，也可以在戶籍所在選區登記?！盵17]這一規定，打破了傳統的以單位選區登記為主，居住選區為輔的選民登記要求，使選民有了在單位或在社區進行選舉登記的選擇權；此外，將所有機關、企事業單位由街道辦事處劃入其所在社區居委會選區，這意味著單位選區不復獨立存在，使選區的劃分更科學，更具有民主性，選民的自由表達度也得到了充分保障，也為我國選舉法的修改提供了重要依據。

當然，選民登記制度的改革不可能完全達到民主選舉制度所必須具備的基本要求，改革與完善地方人大代表直接選舉制度還有許多問題有待于研究和探索，如代表候選人的提名與競選，秘密投票原則的運用，獨立的選舉組織機構等等，選民登記制度的改革只是完善我國整個人大代表直接選舉制度的第一步。在這方面，農村已經開展了多年的村民委員會直接選舉和近幾年在全國許多城市開始的社區直接選舉，已經提供了許多成功的做法和經驗，也值得我們地方人大在代表直接選舉中學習和借鑒。

另外，建議全國人大在條件具備時，考慮起草并制定一部全國性的《選民登記法》，對選民登記的程序作更為詳細的規定，其適用范圍可以涵蓋直接選舉的人大代表、村民或社區自治組織中的所有選民登記。當然，這需要在理論和實踐中進一步研究和探索，使這部法律的制定更符合我國的國情，符合黨的十六大提出的政治民主的要求。

用格里爾·斯蒂芬森在《民主選舉的原則》一文中的最后一句話作為本文的結束，也許同樣意味深長：“認識到一個選舉體制的缺陷與欣賞它的益處同樣重要。”

作者單位：上海市人大常委會信訪辦公室

注釋：

[1]《開平市選舉委員會關于選民登記的有關規定》

[2]《上海市區縣及鄉鎮人民代表大會代表直接選舉實施細則》

[3]新華網安徽頻道----應保障所有選民的政治民主權力張曙光沈翀

[4]《希臘城邦制度》選自《顧淮文集》

[5]《西方國家的選舉制度及其啟示》譚衛華

[6]《西方國家的選舉制度及其啟示》譚衛華

[7]《西方國家的選舉制度及其啟示》譚衛華

[8]《民主選舉的原則》美國--D·格里爾·斯蒂芬森

[9]《民主選舉的原則》美國--D·格里爾·斯蒂芬森

[10]《獨具特色的澳大利亞聯邦選舉制度》范瑜

[11]《獨具特色的澳大利亞聯邦選舉制度》范瑜

[12]香港《香港選民登記規則》

[13]澳門特別行政區《選民登記法》

[14]中國寧波網----“登記選民”到“選民登記”龔哲民

[15]中國寧波網----“登記選民”轉變為“選民登記”夏紅霞

[16]深圳南山區人大常委會網----《致選民的一封信》

[17]深圳南山區人大常委會網----《選民登記必須注意的問題》