城市化發展中戶籍制度改革論文

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湖州地處浙江省北部、太湖南岸。東鄰上海150公里、南距杭州90公里，是蘇浙皖的交匯之地，因瀕臨太湖而得名?？偯娣e5817平方公里。截至到2003年全市總人口為2567805人，其中非農人口占29%，城市化速度很快[1]。2001年3月14日湖州市政府辦公室下發了《關于湖州市區戶口遷移管理的通知》，它標志著湖州市“零門檻”的戶籍制度改革方案的正式出臺。這意味著湖州率先在地市一級放開戶口遷移限制。這一被媒體稱為“戶籍變法”的舉措自推出以來就受到了各方的關注。

筆者于2004年底赴湖州就戶籍制度改革三年來所積累的經驗和存在的問題進行了深入的調研，采用了社會學蹲點式的研究方法，以訪談和隨機調查等方式獲得了大量鮮活的感官體會和經驗事實。本文將以此為基礎，回答兩個基本的問題，即為什么要改革我國現行的戶籍制度？湖州的戶籍制度改革給我們帶來了什么？文章將分三個部分展開。一、宏觀背景：戶籍制度的歷史與現狀。1、戶籍制度的歷史及其作用2、現狀及其問題3、戶籍制度改革的階段和模式。二、微觀透析：湖州戶改的始末。1、湖州戶籍制度改革的具體辦法2、主要特點3、積極作用4、改革動因5、過程中出現的問題。三、余論：多余的擔憂？“小戶口”能搬動城市化的“大石頭”嗎？

一、宏觀背景：戶籍制度的歷史與現狀

戶籍制度作為一項行政管理制度在古今中外都以不同的形式存在著。中國最古老的戶籍制度形式可以追溯到西周時期的“習民數”制度?！吨芏Y》中詳細記載了當時的戶籍制度，“版圖”一詞的“版”字在《周禮》中就是戶籍的意思[2]。近代以來，清政府和國民黨政府在其統治時期都制定了《戶籍法》。新中國的戶籍制度是在1958年才開始正式確立的。

1、歷史及其作用

1951年，中華人民共和國公安部頒布了《城市戶口管理暫行條例》，其宗旨里鮮明地寫著“保障人民居住、遷徙自由”的字樣。從1953年開始，農民涌入城市的情況日益嚴重，政務院相繼發出了《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》等一批紅頭文件，嚴格限制農村人口向城市遷移。1958年1月9日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次以法律的形式將新中國成立以來逐漸形成的城鄉有別的戶口登記與遷移制度固定下來。這一條例和與其相關的法律、法規、政策、文件共同構成了中國目前獨特的戶籍制度體系。

戶籍制度原本是政府職能部門對所轄民戶的基本狀況進行登記（包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更登記等）并進行相關管理的一項國家行政管理制度，其目的在于維護社會治安和提供人口統計資料。但是，我國1958年以來所建立的戶籍制度已經遠遠超出了治安管理與人口統計的職能，戶口與糧油供應、勞動就業、福利保障、義務教育等具體社會制度的結合使得戶籍制度成為固化公民先天身份，控制人口自由遷移的手段，這在計劃經濟的背景下顯得尤為突出。由此可見，“現行的戶籍制度并不是一個純粹意義上的戶籍行政管理制度，而是以戶籍身份制度和人口遷移禁錮制度為核心的，與戶籍制度、戶籍管理有關的一系列具體社會制度的總稱”。[3]

這種有中國特色的戶籍制度的確立，是有其時代背景和歷史作用的。建國初期，大量的農村人口向城市遷移，而城市的就業、住房、教育等基礎設施又十分緊張。在解決城市有限的就業機會與龐大的農村剩余勞動力之間的矛盾時，政府選擇了犧牲農村和農民。另外，以重工業為主體的發展戰略也意味著農業和農民要不斷地為城市和工業“輸血”，只有將二元格局以制度的形式固定下來，才能保證“血源”的暢通。因此，如果我們帶著“歷史同情心”去思考，就不難發現這種戶籍制度產生的必要性。首先，它是與計劃經濟體制相配套的戶籍制度。沒有它，人口和勞動力就無法按計劃調配，城市人口的機械增長就可能失控，糧油、副食品、燃料就不可能按計劃配給，醫療、福利、住房分配也可能處于無序狀態?？陀^地說，戶籍制度對計劃經濟體制所作出的貢獻就是對整個國家發展的貢獻，盡管這種貢獻是以一定的社會代價為前提的。其次，它曾經在維護社會穩定和人口統計方面起到了很大的作用。毫不夸張地說，中國社會長期的穩定局面在很大程度上得益于對人口的嚴格控制。理解戶籍制度的歷史和作用，是我們討論戶籍制度的現狀及其問題的基礎和前提。也正是在這個意義上，我們說改革現行的戶籍制度而不是徹底廢除。

2、現狀及其問題

改革開放以來，隨著市場經濟體制的確立和發展，戶籍制度的弊端開始逐漸報露。如果將普通老百姓在日常生活中的就業、教育、婚姻等問題上所切身體驗到的麻煩與不便從理論上加以梳理和分析的話，現行戶籍制度的弊端主要體現在以下幾個層面。

（1）經濟發展

從經濟發展的角度說，戶籍制度帶來的最大問題就是高成本、低效率。首先，市場經濟的前提性條件之一就是勞動力的自由流動。正如馬克思告訴我們的那樣，“大工業的原則是不斷地把大量資本和大批工人從一個生產部門投入到另一個生產部門，大工業的本性決定了勞動的變換、職能的變動和工人的全面流動性”。[4]日本明治維新開始后，很快就在全國范圍內確立起自由遷徙和自由擇業的社會制度的主要原因就是為了促進經濟的快速發展。因為人只有在自由活動的狀態下，才能夠真正發揮人之為人的創造性。1954年，美國經濟學家威廉.阿瑟.劉易斯在《勞動無限供給條件下的經濟發展》一文中提出了著名的“二元經濟結構理論”，為欠發達國家的趕超型現代化提供了很好的路徑。他認為，在欠發達國家工業化的早期存在著兩個相互獨立又彼此聯系的經濟部門，一個是城市現代產業部門，另一個是以農業部門為代表的傳統經濟部門。傳統經濟部門為現代產業部門提供了源源不斷的剩余勞動力，使得節約資本的勞動力密集型產業迅速的擴張。隨著這種擴張，越來越多的剩余勞動力得到有效的利用，并迅速轉換為資本，緩解欠發達國家工業化早期的資本嚴重短缺問題，使經濟增長進入良性循環。恰恰相反，中國城鄉二元對立的戶籍制度，卻堵塞了農村剩余勞動力向城市轉移的正式渠道，使得中國在很長一段時間內失去了經濟發展的重要機遇期。其次，由于戶籍政策將農村勞動力阻擋在城市的大門之外，導致了農村剩余勞動力的“破壞性就業”。一般而言，合理合法的就業是對經濟增長的貢獻，創造正價值；完全的失業對經濟增長無貢獻，社會價值為零；而破壞性就業對經濟增長只有破壞作用。農村剩余勞動力的破壞性就業主要表現在土地的過度開墾，濫砍濫伐林木、肆意捕殺野生動物等嚴重破壞生態環境和可持續發展的短視行為上。最后，戶籍政策制造的身份差別，使得外來打工者群體缺乏基本的歸屬感和確定性。這種“打工仔”的心態無論對于個人的事業發展還是社會的經濟進步都在不同程度上存在負面影響。一部分人的投機心理相當強烈，大量農民進城打工的目的就是為了掙錢以后回家蓋房子。

（2）政治文明

從政治文明的層面來看，正如市場經濟是現代國家所普遍實行的經濟制度一樣，民主政治也是一個不可抗拒的全球趨勢。民主政治制度是由自由、平等、尊嚴等全人類共同遵循的政治價值來支撐的。自由是人的本質屬性，是個人全面發展的首要條件。自由作為一個人生命活動的本質體現，是全面多樣的，包括人身自由、言論自由和活動自由等自由權利。而遷徙自由、擇業自由和居住自由則是最為基礎性的權利。如果連這些權利都無從保障，又何談政治自由和民主權利呢？平等也是現代社會的根本政治價值之一。所謂平等首先是指機會均等。即法律面前人人平等。不因出身、性別、膚色、民族的不同而不同。國家保障每個公民享有起點公平的權利是其基本的職能。尊嚴是指公民的人格獨立和不受侵犯，人們可以在法律的規范下自由行動，在社會生活中獲得他人的尊重和平等對待，過上體面的生活[5]。反觀我們的戶籍制度，可以肯定地說這些全人類所共同遵循的政治價值在其中沒有絲毫的體現。建設社會主義的民主制度一直是我們追求的目標，戶籍制度的存在為這一目標的實現設置了不小的障礙。

（3）社會整合

和諧、穩定的社會環境對于一個國家的經濟發展和政治文明是至關重要的。中國共產黨的十六屆四中全會把“構建社會主義和諧社會的能力”作為黨的執政能力建設的重要內容，提出“要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會建設擺在重要位置，注重激發社會活力，促進社會公平和正義，增強全社會的法律意識和誠信意識”。[6]雖然，人們對于什么是和諧社會還存在著爭論，但有一點是相當明確的，一個和諧社會的標志至少是對全體社會成員的同等尊重。貧富分化嚴重、社會矛盾突出的社會肯定不能說是和諧社會。

孫立平教授認為，目前中國社會不同群體間存在著嚴重的“權力失衡”，整個社會面臨“斷裂”的危險。他認為斷裂社會與多元社會是完全不同的概念?！皬谋砻嫔峡磥頂嗔焉鐣孟褚彩且环N多元的社會。但其實，這兩種社會有著根本的不同。概括地說，在多元社會中，盡管社會結構分化深刻、各種社會力量并存、不同的價值甚至互相對立，但這些不同的部分基本是處于同一個時代，社會的各個部分能夠形成一個整體的社會。但在斷裂的社會中，情況卻截然不同。在斷裂的社會中，其不同的部分幾乎是處于完全不同的時代，他們之間也無法形成一個整體的社會。也就是說，整個社會是分裂的（不是在政治的意義上，而是在社會的意義上）”[7]。社會斷裂的一個重要表現就是在城鄉之間的斷裂，而現在的戶籍制度則加劇了這種斷裂。在大量農民以農民工的方式流動到城市之后，并沒有從事投資經營的資本，他們有的只有勞動力。在北京和上海這樣的大城市，都由政府制定了種種規定，明確規定許多工種是不許他們從事的。因此，他們事實上是被排斥在城市的主流勞動力市場之外的。更重要的是，一張農村戶口使得他們在社會身份上無法成為他們居住和工作于其中的那個城市的一員。這無疑會滋生社會仇恨。

3、改革的方案和模式

雖然，直至今天戶籍制度的上述弊端應在不同程度的存在著，但這并不意味著戶籍制度沒有絲毫的變化。實際上，自1980年代，戶籍制度就已經開始步入了漸進改革的軌道。這些不同層面上的改革試驗經歷了以下幾個階段。

（1）“農民自理口糧”

1984年10月，國務院了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》。規定凡申請到集鎮（不含縣城關鎮）務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，統計為非農業戶口。這種被稱為“集鎮自理口糧戶口”的出現，標志著戶籍制度改革的正式開始，這意味著農民基本上取得了依自己的意愿進入除縣城關鎮以外的建制鎮和非建制鎮的權利。然而這只是萬里長征的一小步而已，一些地方的實踐很快就證明這種“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的改革模式的吸引力和影響力都相當局限，生命力也很快就衰退了。

（2）“城鎮戶口商品化”

1980年代中后期，安徽長天，河北泊頭等地相繼推出地方性政策，規定農民交納一定數額的城市建設費后，就可成為當地有效市民。這點燃了城鎮非農業戶口商品化的“星星之火”。1990年代初，“星星之火”變成了全國范圍內的戶口買賣的“燎原之勢”。雖然公安部于1992年5月發出了《關于堅決制止公開買賣非農業戶口的錯誤做法的緊急通知》，但效果甚微。戶口買賣非但沒有遭到制止，相反卻日益合法化了。此前基本上只局限在鎮、縣或縣級市的地方政府行為，1994年以后已經改由省級政府統一布局和安排，名義也由以前的“集資開發”上升到“戶籍制度改革新舉措”的高度上了。顯然，“城鎮戶口商品化”的戶籍改革模式的本質是金錢與身份之間的一種交易，是一種導致“富者更富，窮者更窮”的馬太效應的改革模式。

（3）確立總體方案

1992年，國務院成立了由辦公廳牽頭、公安部參加的國務院戶籍制度改革文件起草小組，調查、研究、起草國務院戶籍制度改革的總體方案。其成果就是后來的《國務院關于戶籍制度改革的決定》征求意見稿。戶籍制度改革總體方案認為，現行戶籍制度的弊端主要表現在：按農業和非農業劃分戶口性質不科學；對戶口遷移管得過死；戶口不應與多種社會福利待遇相掛鉤；戶籍法規與政策的健全完善工作滯后?？傊桨刚J為現行戶籍制度必須加以改革。1997年6月10日，國務院轉批了公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度的意見》，正式啟動了小城鎮戶籍管理制度的改革程序。2001年3月30日，國務院又批轉了公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，在總結試點工作經驗的基礎上，開始全面推進小城鎮戶籍管理制度改革。

作為一項地方性改革，湖州的戶籍制度改革就是發生在上面這些宏觀背景之下的。

二、微觀透析：湖州戶改的始末

1、湖州戶籍制度改革的具體辦法

雖然從2001年3月開始，湖州市實行了“零門檻”的戶籍制度改革方案。但從1995年開始，湖州市就已經開始探索戶籍制度改革的方向了。其間主要經歷了三個階段：

第一階段是從1995年到1998年，開展了以小城鎮戶籍管理制度改革試點為主要內容的戶籍管理制度改革。1995年6月湖州市織里鎮被國家體改委確定為首批全國小城鎮綜合改革試點鎮。經過前期調查、制定方案、組織發動等準備工作，織里鎮的戶籍管理制度改革工作，從1996年4月正式啟動，到1998年底，全鎮共辦理小城鎮居民戶5569人。在此基礎上，從1997年起，湖州市先后又有15個鎮進行了戶籍管理制度改革，至2001年6月底，全市有16個鎮進行小城鎮戶籍管理制度改革。在這一階段中，小城鎮戶籍制度改革的積極作用主要體現在四個方面：一是通過小城鎮戶籍管理制度改革，變多元戶口管理為按居住地和職業登記戶口，有利于行政管理；二是解決了一批長期以來受戶口政策限制的突出戶口問題；三是加強了基層組織建設，對居委會的設置作了統一規劃；四是促進了城鎮建設和教育、醫療衛生事業的發展。

第二階段是1999年開始的，貫徹國務院國發[1998]24號文件，以解決戶口管理工作中幾個突出問題為主要內容的戶籍管理制度改革。1998年7月，國務院下發了《國務院批轉公安部關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》，隨后浙江省政府辦公廳也下發了《轉發省公安廳關于解決戶口管理工作中幾個突出問題實施意見的通知》。為貫徹上述兩個文件，湖州市政府辦公室于1999年3月下發了《轉發市公安局關于解決市本級當前戶口管理工作中有關問題實施意見的通知》，主要內容是：1、子女落戶隨父隨母自愿。1998年7月22日及以后出生的新生嬰兒(包括非婚生育，超計劃生育和合法收養的嬰兒)，戶口登記機關憑《出生醫學證明》或合法收養手續等有關證明和監護人的居民戶口簿予以落戶。其他未成年人隨父落戶問題分二年全部解決。2、夫妻投靠?？紤]到承受能力，分二年解決，當年先解決結婚滿十年并共同居住三年的，第二年起再解決結婚并共同居住滿三年的。3、父母投靠子女。除符合規定的人員允許投靠，不受身邊有無子女限制外，對職工退休、其農村子女符合優補招工條件的，退休職工戶口可以根據自愿原則不再遷往農村。4、購房入戶。1999年1月1日以后購買商品住宅和購買營業房的，可解決落戶。5、取消歷年來辦理的“藍印戶口”。將“藍印戶口”就地并入非農業戶口中。實行戶口遷移新政策后的1999年至2000年，湖州全市共解決戶口遷移33437人，其中親屬投靠9430人，購房入戶13443人。

第三階段是2001年3月至今,以推進城市化進程為主要內容的戶籍管理制度改革。前兩次戶籍管理制度改革雖然解決了一大批長期得不到解決的，群眾反響強烈的突出問題，取得了一定的成效和經驗，但是仍然是局部的、有條件的、帶有探索性的，政策配套不完善，與經濟的發展和群眾的需求仍有較大的距離。為此，湖州市經過充分的調查研究，決定推出無條件的“零門檻”的戶籍制度改革方案。2001年3月14日市政府辦公室下發了《關于湖州市區戶口遷移管理的通知》(湖政辦發[2001126號]，這標志著湖州“戶籍新政”的正式實施。

這個文件本著放開政策、簡化手續、提高效率、方便群眾的原則，為建立起有利于城鎮發展的集聚機制，提高城鎮人口、產業集聚功能的政策環境，對湖州市區戶口遷移管理作出了更加具體、寬松的規定。其主要內容是[8]：

(一)親屬投靠戶口的辦理。1、出生申報戶口，按照隨父隨母自愿申報原則，憑《出生醫學證明》、父親或母親戶口簿，當即辦理落戶登記。2、收養子女的，憑《收養證》(對事實收養的，憑收養人所在地派出所證明)、收養人戶口簿，當即辦理準遷或者落戶手續。3、子女投靠父母的，憑子女戶口所在地戶籍證明、父親或母親戶口簿及單位或街道居委會出具的家庭關系證明，當即辦理準遷手續。4、夫妻投靠的，憑投靠人戶籍證明、結婚證、申請人戶口簿，當即辦理準遷手續。5、父母投靠子女的，憑父母戶口所在地戶籍證明、子女戶口簿及單位或街道居委會出具的家庭關系證明，當即辦理準遷手續。6、其他親屬投靠的，憑投靠人戶籍證明，單位或街道居委會出具的親屬關系證明，申請人戶口簿，當即辦理準遷手續。

(二)購房興業戶口的辦理。購買房屋、投資興業，本人、配偶及隨同居住的親屬要求在房屋所在地或者投資地落戶，憑房屋所有權證或者營業執照及落戶人戶籍證明，當即辦理準遷手續。

(三)畢業生和干部、科技人員調動(錄用)戶口的辦理。1、干部、職工調動落戶，憑調入單位的證明、本人身份證件，當即辦理準遷手續；家屬要求隨遷的，可以同時辦理。2、大中專畢業生，可以憑就業單位證明或親屬及其他關系人的申請，當即辦理落戶手續。各類職業學校(含職業高中)畢業的畢業生，可以比照前款規定辦理。3、對全市范圍內引進的科技人才，要求在市區入戶的，準許入戶。

(四)在市區務工、經商人員戶口的辦理。務工人員已與務工單位簽訂一年以上勞動合同或已辦理社會養老保險并交納一年以上養老金的，經商人員已依法申領營業執照一年以上的，可以在單位集體戶、店鋪開設地或者住所地落戶，憑勞動合同、養老金繳費憑證或營業執照、本人戶籍證明，當即辦理準遷手續。

(五)對新建住宅小區，尚未建立居民委員會等基層組織，只要人員已實際入住，戶口登記機關應準予辦理戶口遷移，可采取靠入就近居委會的辦法解決，不得以未建居委會為由不予辦理戶口遷移。

(六)對符合上述落戶條件的戶口遷移(申報)事項，區公安分局和市公安局不再逐級審核審批，申請人可直接在戶籍窗口辦理準遷或遷移手續。

這項戶口遷移管理規定自2001年3月16日實施以來，據不完全統計，截止到2004年全市已經辦理城鎮戶口準遷手續86600多人，其中農村遷往城鎮(農轉非)63900多人。市區辦理準遷手續66500多人，其中農村遷往城鎮(農轉非)53000多人，以工作調動、招聘等各種方式在湖州落戶的各類人才有3600多人，其中研究生90人。“戶籍新政”受到了群眾的歡迎。前往辦證中心公安戶籍窗口辦理或咨詢戶口遷移登記的群眾絡繹不絕，甚至連續半個月出現凌晨就有群眾在辦證中心門口排起長隊，隊伍一直排到馬路上的踴躍場面。不少群眾稱贊這是“共產黨、人民政府、公安機關為老百姓辦了一件大好事”。[9]

2、主要特點

湖州市的戶籍制度改革在全國形成了一定的社會影響。中央和省級的多家新聞媒體給予了充分的肯定和支持。稱之為“開了戶籍變法的先河”。省內外10多個地市（縣）的政府、公安機關前來參觀考察、學習經驗。全國人大內務司法委員會的領導還專題聽取了湖州市戶籍制度改革的匯報。湖州市公安局也因此獲得了“中國地方政府創新獎”。之所以能夠在競爭激烈的“第二屆中國地方政府創新獎”評選中勝出，主要原因是湖州戶籍制度改革的特點在很大程度上與“中國地方政府創新獎”的六個評選標準相符合。這些特點是：

首先，創新性和徹底性。湖州放開戶口遷移限制的改革，開創了同類市中有實際意義的戶籍自由遷移的先河，在全國地級市中沒有可以借鑒的經驗。2001年3月國務院批轉了公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，中央政府宣布從2001年起“縣級以下放開戶口限制”。但是，湖州的戶籍制度改革邁出了超前性的步伐，沒有機械地局限于縣級區域，而是敢于創新，敢冒風險，改得徹底，一放到底。只要在湖州城里有固定住所、工作單位或生活來源和親屬投靠，不管是農民還是外來打工者，不論以前戶口在哪里，只要愿意，基本上都可遷入湖州市區，并享受城市居民同樣待遇。從根本上消除了“城里人”和“鄉下人”的身份差別，這也恰好符合“中國地方政府創新獎”的第一個評選標準——“創新程度”：即“該項活動必須具有獨創性，而不是模仿他人或死板地照搬上級機關的指示。創新程度愈高，就愈應受到表彰。”[10]

其次，重要性與效益性。湖州戶籍制度改革的意義不僅是在一定程度上賦予了公民自由遷徙的權利，而且是對行政部門自身工作方式和辦事效率的改革。湖州市公安局將戶籍制度改革作為“打造服務性公安”的一個切入點，是在挑戰自身的權力和利益。他們把戶口遷移審批改為登記，納入電子政務，實行一窗式管理。如辦理遷往市區手續，簡單快捷，只要攜帶身份證、戶口薄，到市辦證中心公安窗口走一趟，僅花幾分鐘就能辦成。體現了權力機關難得的為民服務精神，具有明顯的社會效益。

最后，持續性和推廣性。湖州戶籍制度改革的持續性主要體現在改革措施的配套和完善上。戶籍制度改革是一項復雜的系統工程，決不是公安機關一拍腦袋就可完成的。湖州的改革是在市委、市政府的統一領導下，公安、教育、勞動和社會保障、城建、衛生、交通等多個部門密切配合的結果。對戶籍制度改革可能帶來的種種社會矛盾和問題，事前做了大量的調研和準備工作。在這個意義上我們說，該項活動具有相當的持續性和推廣意義。

3、積極效用

湖州戶籍改革的受益人不只是那些剛剛落戶湖州的“新湖州人”，整個城市的經濟發展和城市化進程也因此受益。既為逐步全面打破戶籍限制，實現公民自由遷徙權利提供了可行的實踐經驗，也為我國的城市化進程提供了新的路徑選擇。此外，改革給其它類似湖州的中等城市帶來的示范效應也不可小視。我們可以將這些積極作用歸結為以下兩個方面。

第一，局部作用。

首先，對于湖州的整體發展來說，戶籍改革有利于加快城市化進程，促進經濟發展。戶籍改革，革除了妨礙生產要素向城市集聚的弊端，使城鄉勞動者、資金、物資，按照市場經濟規律調配和組合，突破了城鄉人口遷移的限制，大大加快了城市化進程。2001、2002年全市城市化水平分別為39.9％和41.5％，比上年提高了1.2和1.6個百分點，[11]湖州的目標是，到2007年全市城市化水平達到50％以上。城市化發展又拉動了房地產、交通運輸、餐飲服務等相關產業的發展。這樣，一方面給城市居民創造了更多的就業機會；另一方面又擴大了中心城市框架，改善了城市環境，提升了城市形象。

其次，對于公民個人，尤其是對于那些已經在湖州工作、生活多年，戶口受政策限制長期得不到解決的人員來說，戶籍改革使他們獲得了平等的身份，享受到了應有的福利待遇，減少了很多不必要的煩惱。

最后，對于政府部門而言，戶籍改革有利于降低行政成本?！霸瓉淼膽艨谶w移，特別是‘農轉非’，須經戶口所在地派出所、分局、市局承辦人和分管領導逐級審批，環節多、時間長、名額少，遷移工作既難又煩。戶籍制度改革，革除了層層把關的繁瑣手續，實行準入登記，節省了警力投入，減少了周轉時限，提高了工作效率，節省了公共財政的支出?！盵12]

第二，全局效應。湖州戶籍制度改革的全局性效應體現在兩點。首先，戶籍制度不是堅不可摧的堡壘，更不是捅不得的“馬蜂窩”。湖州成功的經驗告訴我們，所謂改革可能在社會層面帶來的種種混亂和失序，完全是那些現有制度的既得利益者們的借口和托辭。目前，已經具備了在像湖州這樣的中小城市放開戶籍政策的環境和條件。第二，改革和創新并不意味著是對改革者自身利益的損害。目前，一些地方政府之所以不善創新甚至懼怕改革，其主要原因就是擔心失去原有的權力和利益。而湖州市公安局銳意創新的成功案例卻表明，順應時展和民眾需求的漸進式改革非但不會從根本上損害黨和政府的利益，相反還有可能成為地方官員一份沉甸甸的政績。

4、改革動因

雖然，人們賦予了湖州戶籍制度改革很多宏大的理論意義，套上了諸如“實現人的自由遷徙權”等漂亮的光環。但湖州的改革者們卻從來都不避諱他們在改革之初的真實想法和現實目的。事實上，改革的動因既簡單又實在，就是通過擴大城市規模，加速城市化進程來拉動城市經濟的快速發展，從而在競爭激烈的長三角地區占有一席之地。

湖州雖是浙北的歷史名城，地處滬寧杭、蘇錫常中間，但改革開放以后的經濟發展卻一直是不溫不火。既沒有溫州的民企傳奇，也沒有蘇南的招商浪潮。這讓夾在高速發展的上海與杭州之間的湖州萬分著急。如何在區域經濟發展中改變相對落后的狀態，是湖州的決策者們思考最多的問題。2001年初，湖州市委市府組織市級機關開展了“搞活思想、激活思想、用活辦法，推進經濟跨越式發展”的大討論，制定了“建設大城市，實現新跨越，加快推進邁向太湖時代”的奮斗目標，提出湖州要在2007年躋身大城市之列，中心城市建成區人口將從現在的40萬增加到50萬以上，建成區面積從38.2平方公里增加到50平方公里，城市化水平達到54%。筆者在湖州期間也看到，整個湖州就像一個大工地一樣，實踐著“超常規、跳躍式發展”的“宏偉目標”。湖州把城市化作為實現經濟社會跨越式發展的突破口。但是，發展就需要“人氣”，而湖州的問題恰好出在中心城市的“人氣不旺”上面。戶籍制度改革正是在這個背景下推出的一劑“藥方”。政策的制定者希望通過放開戶口的限制來吸引更多的資金和人才進入湖州，同時拉動城市基礎設施建設，房地產、交通運輸等相關行業的增長。時任湖州市市長的黃坤明在2001年接受中央電視臺采訪，談論開放戶籍政策時一語道破天機：“率先放開戶籍限制是被逼出來的!”

5、改革過程中出現的問題

戶籍問題具有牽一發而動全身的“蝴蝶效應”，戶籍制度改革所帶來的現實問題也是方方面面的。如就業、子女就學、住房、計劃生育、公共交通、消費服務、環境衛生、城市建設、社會治安等。人們原本以為湖州的戶籍制度改革會像鄭州一樣因為就學等問題而遭到挫敗。然而，三年改革的實踐證明，各部門已經采取有效的措施基本解決了這些問題。不少人擔心的戶籍制度改革會使城市人口大量增加，導致人口膨漲的問題也沒有發生。因為，老百姓都是理性的經濟人，進入城市的多是在城市具有一定的生活基礎，即有固定的住所和生活來源，并且認為在城市會更有發展的人(創業、購房、或求學)。盲目進入城市的人較少。所以這些并不是湖州戶籍制度改革面臨的大問題。

目前，湖州戶籍制度改革面臨的最棘手的問題是不能實行雙向的自由遷徙。即只允許“農轉非”，不可以“非轉農”。湖州戶籍制度改革后不久，特別是去年以來，要求“非轉農”的人越來越多，這是改革者當初始料不及的。據吳興區近郊的道場派出所反映，該鄉要求“非轉農”的人員幾乎每天都有，已成為派出所的難點工作之一。出現這種情況的主要原因是由湖州經濟發展的大背景決定的。湖州去年提出了在2007年建成大城市的目標，并得到了省政府的批準。隨著城市規模的不斷擴大，用地需求也相應增加。農村的大量土地要被征用。而農民土地及房屋補償是以戶口為標準的，一戶人家人口越多，得到補償金就越多，有的家庭能得近百萬元的補償金。而原來在征地范圍內，前兩年戶口遷到城里的人員就得不到相應的補償。因此，出于利益的考慮，有些人要求將戶口遷回；還有一些人想將戶口遷往農村以便享受農民建房的政策。目前，因情況比較復雜，涉及到一大批人的切身利益，因此，相關政策的出臺，還需要有一個過程。但解決“非轉農”問題的根本的出路在于把附加在戶口上的利益徹底剝離出來，還戶口以本來功能。以前，城市戶口意味教育、醫療、社會保障等一系列經濟利益，使得農村人渴望成為城里人。然而，隨著依附在城市戶口上的利益逐步喪失，人們對城市戶口的渴望也逐步淡化，甚至出現了“非轉農”的壓力，主要原因就在于現在的農村戶口又被重新附加了一部分城市戶口所不具有的特殊利益。

三、余論：多余的擔憂？

現今，很多地方政府都把戶籍制度改革作為加速城市化進程的突破口。全國各地傳來了很多“一夜間農民變為居民”的消息。先是深圳將原集體所有土地全部收歸國有，27萬農民全部變為城市居民并享受居民待遇。接著，有媒體報道，浙江明年要變‘二元化’城鄉戶籍管理制度為‘一元化’，農民可能統一改稱居民。對此，人們普遍抱著相當樂觀的態度。但筆者卻認為“冷靜而謹慎的樂觀”態度更為必要。我們應該質疑的是，地方政府的目的是什么？農民將為此失去什么？得到什么？我們的擔憂是“小戶口”能搬動城市化的“大石頭”嗎？

我們當然不想褻瀆各地方政府改革不合理的二元戶籍制度，賦予公民平等的自由遷徙權利的高尚愿望。但我們必須同時認識到地方政府及其官員也是理性的“經濟人”。正像公共理論的創始人布坎南告訴我們的那樣：國家不是神造的而是人造的；政府是民選的但卻是由人組成的；政府的行為規則也是由人制定的。這些規則并不是完美無缺的。政治家和官僚都是有著個人利益的常人，他們既不代表社會利益，也不是除社會公共利益別無它求，他們都以自身利益的最大化為行動目標。[13]地方政府作為新制度的供給者和舊制度的改革者在推動改革的過程中，“要通過成本收益計算做出對自身來說利益最大化的理性選擇。只有在確定新制度的預期收益大于預期成本時，制度的供給者才有動力去進行制度創新以供給新制度，否則就會出現制度供給不足或制度短缺狀態?！盵14]

顯然，對于地方政府而言，改革戶籍制度最重要的預期收益就是農民手中的土地。即便在目前倡導“科學的發展觀和正確的政績觀”的背景之下，行政壓力體制下“一手高指標，一手烏紗帽”的干部考核體系，使得招商引資依然是各級地方政府及其官員的核心工作?？刂仆恋財盗亢蛢r格的能力是使其在地方政府間惡性競爭的態勢下取得勝利的關鍵，因為資本的自由流動性和追求利益最大化的本性使得它們隨時準備用“腳”對不同城市的政府進行投票。為此，我們可以說，這是“戶口”與土地的一個交易，這種看似解放農民的行為有可能成為一種新型的更為隱蔽的盤剝方式。站在這個視角上，我們對一些地方一夜間將農民原來集體所有的土地全部收歸國有的做法會有更深刻的解讀。也正是在這個意義上，有學者在分析一些地方政府的創新時負責任地指出，“雖然地方政府不乏創新，但是，我們也應該清醒地看到，在這些創新中，許多最終只是曇花一現，創新的浪潮中攙雜著大量的泡沫。一些地方政府正在把創新當作實行新的"政績工程"的借口，用其來迎合某些上級部門的垂青。因此，只有民眾才是評估政府創新的最終主體，只有公共利益才是衡量創新績效的根本尺度”。[15]

此外，地方政府在以戶籍制度改革來加速城市化的過程中，還普遍存在著對城市化的簡單化理解?，F代化的重要標志之一就是城市化，因此，人們都將城市化作為追求的目標和發展的方向。一般而言，人們理解的城市化就是農業向工業的轉變，農民向市民的轉變，鄉村向城市的轉變。通常用農業人口占總人口的比重來計算城市化的水平。事實上，這種理解是頗為表面的。要想全面地理解城市化的概念，必須首先明白何謂“城市”。美國社會學家沃思對城市的界定最具權威。他的《作為一種生活方式的城市性》一文是城市社會學研究歷史上的經典之作，提出了“作為一種生活方式的城市性”的觀點。在對城市進行概念界定時，沃思首先批評了以人口比例作為衡量城市性的惟一指標的做法，他指出：“只要數目仍作為惟一標準的話，就不會有令人滿意的城市定義?！彼€指出以居民的職業，一些物質設備和機械以及政治組織的形式作為界定城市的標準也是片面的。因此，城市既不是用特殊地點和歷史條件限制的文化影響來界定，也不是用城市的物質約束來界定(盡管城市并不能脫離這些東西而獨立)，而是以城市作為人類聯系的一個特殊形式作為切人點，也就是說，城市性可以理解為一種生活方式，它表征著人類聯系的具體形式。沃思將城市定義為“由不同的異質個體組成的一個相對大的、相對稠密的、相對長久的居住地”。[16]

很難給“城市化”下一個準確而又唯一的定義。不同的學科對城市化有不同的理解。經濟學家側重于從產業革命引起的人口在城市集中的角度闡述城市化；社會學家則側重于城市擴展過程中引起的人際關系的性質改變；地理學者則偏重于從地域空間結構的變化來認識城市化。因此，出現了狹義城市化和廣義城市化概念。狹義城市化指產業發展導致農村地域變為城市地域的質變過程。廣義的城市化概念通常包括四個方面的內容：(1)原有市區的重新組織與城市的自我更新。；2)城市地域的擴大；(3)城市關系圈的形成和變化；(4)大城市地域的形成。

總之，城市化不單純是農民進城，它意味著國民經濟增長模式、國民生活形態和國民意識的重大轉變；城市化應該是一個系統的工程，是一種變農業人口為城市人口，變農村生產、生活方式為城市生產、生活方式的社會發展過程，是社會文明的標志。雖然，在中國這樣典型的“后發”國家中，城市化進程需要政府的規劃、指導和推動，政府在其中扮演了主導型的角色，但最終還應是一個由“看不見的手”所自然推動的漸進性過程。畢竟，羅馬不是一天就能建成的，而中國的農民也不是一天就都能“進城”的；雖然政府是“必要的”，但要切記政府不是“天使”而是一個“利維坦”。

注釋:

[1]資料來源于湖州市公安局，“湖州市戶籍管理制度改革情況介紹”，2004年，第1頁。

[2]俞鵬德著，《城鄉社會：從隔離走向開放》，山東人民出版社，2002年，第2頁。

[3]俞鵬德著，《城鄉社會：從隔離走向開放》，山東人民出版社，2002年，第1頁。

[4]《馬克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社，第534頁。

[5]俞可平主編，《政治學通論》，當代世界出版社，2002年，336頁。

[6]《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，人民出版社，2004年，24頁。

[7]孫立平，“我們在開始面對一個斷裂的社會？”，來源于世紀中國網站。

[8]詳見湖州市政府文件，《關于湖州市區戶口遷移管理的通知》(湖政辦發[2001126號]，第1--4頁。

[9]詳見湖州市公安局，“湖州市戶籍管理制度改革情況介紹”，2004年，第3頁。

[10]俞可平，“中國地方政府的改革與創新”，來源于中國地方政府創新網。

[11]詳見湖州市公安局，“湖州市戶籍管理制度改革情況介紹”，2004年，第5頁。

[12]同上，第7頁。

[13]（美）布坎南著《自由、市場與國家——八十年代的政治經濟學》，生活、讀書、新知三聯書店，1989年，第36頁。

[14]詳見何增科，“漸進政治改革與民主的政治轉型”，中國政府創新網。

[15]楊雪冬，“公共利益是衡量政府創新的根本尺度”，中國政府創新網。

[16]詳見蔡禾主編，《城市社會學：理論與視野》，中山大學出版社，2003年，65頁。