政府能力分析論文

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中國社會正處在前所未有之大變局時期，市場化進程之不斷演進，政治體制之日臻完善，多元文化之共同繁榮，價值體系之漸趨整合，社會結構之分化重組，共同匯成社會轉型之偉大洪流。反觀近代以來之歷史，中國社會歷經三次巨大轉型，第一次是19世紀末，中國社會被迫納入資本主義體系中，喪權失士，倍受欺凌，淪為半殖民地、半封建社會；第二次是1949年中華人民共和國成立，社會主義制度之初步建成；第三次是1978年以來，對內改革，對外開放，建設有中國特色的社會主義市場經濟，完成中國社會之“第三次革命”。這三次重大社會轉型之邏輯變奏，是中國社會邁向現代化的主旋律。政府作為現代化進程的動力源之一，其能力之大小，功能之強弱，職能配置之合理與否，同社會轉型與現代化之間的關系甚密，實現社會轉型和步人現代化，必須要有最基本的政治前提：“(1)一個國家的行政管理實行高度的中央集權有助于力量的協調和資源的征用以支持現代化進程；(2)高度分化和專門化的制度的發展，為政治作用的穩步擴大作好準備，這是現代化發展的典型過程；(3)行政體制中的中央、行省和地方三級的接合能為有效的政治管理作出重要貢獻；以及(4)具備一支干練而諳熟規章制度的行政官員這種傳統，對于擴大現代化所必需的政治手段具有決定意義。”1時下，中國社會的巨大轉型，使政府能力遇到前所未有的挑戰，對此問題的研究，意義重大。

l、概念及其闡釋

研究政府能力，通常是在兩個層面上展開，一是指什幺樣的能力，二是指何種程度的能力。前者是就能力的類別而言，后者強調的是能力的強弱與大小。單從能力的類別來考察，它往往同政府職能的含義較為接近，如果就能力之大小來研究，則要切入諸多變量，更多地從實證分析中得出一種比較的相對的量的規定性。顯然后者的研究更具挑戰性，當然也更具有說服力。不過其不足之處也是顯而易見的，比如變量的確定，統計的偏差，難以預測的相關因素的干擾等。所以，在政府能力研究中的歧義和紛爭就不是那幺令人費解了。

阿爾蒙德和鮑威爾從結構功能主義的方法論出發，提出功能三分方案，即系統功能(包括政治社會化、政治錄用、政治溝通)、過程功能(包括利益表達和綜合、政策制定、政策實施)，政策功能(包括提取、限制、分配與輸出)，并用“政治生產力”給以概括和總結，無疑，這種嘗試是令人耳目一新的，也是具有一定抽象性的，我們當然可以把“政治生產力”作為衡量政府能力的一個重要參數。

古德諾的政府觀似乎更為簡潔，他說：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能。在所有的國家中也都存在著分立的機關，每個分立的機關都用他們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是政治與行政。”2這實際上是對政府能力的二元劃分，即政治能力與行政能力的二元組合。

持系統政治觀的學者則是從輸入、轉換、輸出、反饋等向度來定位政府能力的，具體表現為體系的維持能力，體系的生產能力，體系的適應能力，體系的統合能力等。當然，各部分的能力之和并不等同于體系的綜合能力。

國內學者對政府能力概念之闡釋亦不盡一致，王紹光和胡鞍鋼把政府能力、國家能力、中央政府能力作為同一概念來定義?！皣夷芰κ侵竾?中央政府)將自己的意志、目標轉化為現實的能力。國家能力包括四種：汲取財政能力、宏觀調控能力、合法化能力以及強制能力。其中國家汲取能力是最主要的國家能力，也是其它國家能力的基礎。”3也有的學者把政府能力概念歸納為“創造能力、生產能力、改造能力、適應能力、貫徹能力、自律能力”等六個方面。4這些見仁見智的論爭說明，對政府能力的研究，尚無形成統一的概念體系，這種局面一方面令人眼花撩亂，另一方面也使人看到百花競研的可喜景觀。

概而言之，研究政府能力要涉及到政府與社會、政治與經濟、權利與交換、結構與功能等政府觀的根本內容，政府能力是政府在行使其功能、實現其意志過程中體現出的政府績效，具體可表述為政治績效、經濟績效、文化績效、社會績效四個基本向度。政治績效主要指政治生產力以及政治產品，即政策的形成與貫徹；經濟績效主要指經濟增長與穩定中政府的導向作用，其中通貨膨脹、失業、收入分配等是重要的參數；文化績效主要指精英文化與大眾文化的互補與滲透，以及文化的繁榮與整合；社會績效主要指社會的穩定與發展，其中安全與犯罪、公平與正義、福利與貧困、穩定與動亂等指標是重要的參數，這幾方面績效的大小強弱反映的正是政府能力的大小強弱。

政府能力這一概念涉及到大小之辯與強弱之辯兩組范疇，即大政府還是小政府，強政府還是弱政府，這是較為流行的描述，實質上大小和強弱反映的是一個問題，大與強相聯系，小與弱相聯系。在政府與社會的關系上演化為四種模式：1，強政府——弱社會模式，東亞的一些國家和地區基本屬于這一模式，如韓國、新加坡、馬來西亞、泰國、臺灣等，其政府能力最強。2，弱政府——強社會模式，這種政府是“守夜人”式的政府，其能力最弱。3，強政府——強社會模式，這一模式的政府與社會相互制約，形成對列之局。4，弱政府——弱社會模式，這一模式在現代國際舞臺上較為少見。

政府能力的強弱與政治體制的變遷、政府職能的轉變、經濟發展的狀況、文化與社會整合的程度緊密聯系，互為因果，并且不斷相互轉化。政府能力之提升與削弱既依賴于環境的改變，同時反過來又規定著經濟、文化、社會的發展進程。政府能力強弱之分野昭示出政府在價值追求上的不同側重，強政府偏重于對權威與秩序的青睞，弱政府卻表現出對自由的厚愛。

2、社會轉型與政府能力相關分析

美國加利福尼亞大學圣迭亞戈分校的羅納一塔斯(AKOSRona—Tas)將整個改革過程分為社會主義的侵蝕與向市場經濟的轉型兩個階段。5如果這種劃分有一定道理的話，無疑，我國自90年代以來，改革已進入向市場經濟轉型的歷史時期。從參與國際分工和加入全球市場的大背景來看，我國的市場體系構建是與現代市場經濟相聯系的，它是對自由主義市場經濟的超越。在現代市場經濟中，政府對市場的介入程度以及在整個體制轉換中的導向作用是政府能力的重要體現。如果說90年代以前的改革是自下而上的社會推動的話，那幺90年代以來，從計劃經濟向市場經濟的改革則是自上而下的政府推動。環顧全球的一些社會轉型較為成功的國家和地區，我們發現強有力的政府是特別引人注目的，最為人們津津樂道的當屬韓國、新加坡、臺灣、馬來西亞等后發國家和地區。這些地區的政府是社會轉型的領導者，制度變遷的推動者，行為規范的制定者，制度運行的監督者，社會穩定的維護者，這種權威十市場的體制模型創造了“東亞奇跡”，開辟了太平洋繁榮時代。所以說，社會轉型與政府能力又是一對不可分割的矛盾統一體，二者同樣是互為因果的。

首先，政府是社會轉型的領導者。一般而論，社會轉型有兩種基本模式，一為革命導向社會轉型，二是改革導向社會轉型，前者是突變模式，即從“根抵處掀而翻之”，6后者是漸變模式，即“磨磚作鏡，炊沙為飯之類。”7突變是新政權對舊政權的取而代之，對舊秩序的破壞與新秩序的重建，其轉型過程分為破壞與建構兩個階段，首先是打碎，然后才是建構，這一過程實際上是一個舊政府能力衰竭與新政府能力之強化過程。漸變模式同樣也是一個破與立的過程，但破壞的程度要小得多、主要是建構與創新，漸變模式是溫和的變革，不涉及政府的更迭，漸變是在既有政府之統領下，有秩序地有戰略選擇地完成社會轉型。

但不論是突變還是漸變，強有力的政府都是不可或缺的，在突變模式中，政府應體現出強大的破壞能力，在漸變模式中，政府發揮其應有的建構能力。我國社會正在發生的社會轉型屬于漸變模式的社會轉型，從社會轉型目標之確立、方略之選擇到輕重緩急之控制，都是在政府的統一領導下進行的?！案母镆晒?，就必須有領導有秩序地進行。沒有這一條，就是亂哄哄，各行其事，怎幺行呢?”8從某種程度上講，漸變模式更具有復雜性，因為進步與落后、改革與保守、否定與繼承、守業與創新、漸進與激進等等因素，紛亂雜陳，莨莠難分，如果政府沒有強有力的政策制定能力、貫徹執行能力、體制創新能力、秩序維持能力、社會整合能力，那幺，以政府為主導的社會轉型就只能是緣木求魚，如夢幻朝露了。

其次，政府是社會轉型的保障者。社會轉型實際上是一個從有序到無序再到新秩序的正反合過程，按照馬克斯·韋泊的社會秩序觀即“社會分層，社會組織和社會體系”9來分析，這一過程表現為原有社會分層界限的打破，社會組織的重組以及社會體系的重新整合，其間的社會角色轉換、價值嬗變、利益分化、體制瓦解形成一股強大的“無組織力量”進而產生無序與混亂，而只有強有力的政府才能在混亂中求得新的整合，任何其它社會組織都無此能力。沒有強有力的政府作為社會轉型之保障，社會轉型就只能陷入高度無政府狀態，正如亨廷頓所言：“沒有強有力的政治制度，社會就會無力界定和實現其共同利益”。10中國社會的轉型歷程主要體現為市場化進程、法制化進程、世俗化進程與一體化進程的統一，與此四個進程相伴的是一系列混亂和無序現象，諸如經濟組織的改組、生產關系的調整、政治機構的分化與整合、政府職能的重新配置、利益沖突的明朗化、社會矛盾的復雜化、價值取向的多元化等等無組織力量的迭現，致使社會轉型中充滿變革與保守、分化與整合、多元與一元、無序與有序等激烈的對抗與沖突，這與中國社會的整體發展目標是相背而馳的。所以，強有力的政府對社會轉型的導向和保駕護航尤為重要。回顧“明治維新”時的日本政府與“”和“晚清新政”時期的中國政府，他們二者的差異就在于強弱之別，結果，日本抓住了機遇，中國錯失良機，日本漸趨富強，中國日趨衰敗，日本導入了現代化，中國步入了半殖民地、半封建的歷史沼澤地。

當然，社會轉型與政府能力之間的內在沖突也是明顯的。因為社會的價值追求與政府的價值取舍并非始終是完全吻合的，社會的自由發展是以個體理性為前提的，而政府的發展戰略是以集體理性為依歸的，個體理性的合理性并不必然隱含著集體理性的合理性，反之亦然。所以社會的發展是生動多樣而充滿激情的，政府的戰略導向是整齊劃一而充滿理性的，任何一種選擇都是以犧牲別的選擇為代價的，理性以激情為代價，自由以秩序為代價。正如林德布洛姆所言，“一個政府同另一個政府的最大不同，在于市場取代政府或政府取代市場的程度?！?1在某種意義上講，兩者力量是此消彼長的，但并不絕對，兩頭同時強大的可能性也是存在的，二者的關系復雜而多變，如何尋找二者之間的平衡點，不僅是一個理論問題，更多的是一個實踐問題。3、社會轉型對政府能力之挑戰

社會轉型是一個復雜的變革過程，新的生活方式的建立不可避免地蘊含著對舊的生活方式的破壞。當人們舍棄了舊的一頭，新的一頭又沒有及時找到時，迷失與陣痛是難免的?！爱斠饬x深遠而勢頭迅猛的變革席卷而來之時，社會中沒有任何一對因素能以同等速率適應這些變革，……正常的政府已變得不可能?！?2中國政府在轉型期所遇到的挑戰是前所未有的，這些挑戰來自政治、經濟、文化和社會各個層面。

第一、政治層面的挑戰。政府的政治能力主要體現在政策制定，政策執行，政治資源的汲取、政治資源的保護以及政治穩定和政治發展等層面上。過渡社會對政治能力之挑戰可能來自六大危機，“即認同危機，合法性危機，貫徹危機，參與危機，一體化危機和分配危機。”13具體而言，在政策制定方面的挑戰來自體系內和體系外兩方面，體系外的環境特征具有變動性、復雜性、無序性，所以在信息輸入方面的混亂和失真在所難免，對體系自身來說，結構和功能貫徹阻礙重重，所謂的“你有政策我有對策”時有發生。腐敗現象屢見不鮮，權錢交易甚為嚴重，地方主義日漸抬頭等等政治衰敗現象不一而足。政府在合法性與政治認同等方面受到極大挑戰。同時，政治參與的膨脹對政治體系的壓力不斷增大，社會與政府間張力日漸增強。政府機構的不斷擴大導致政治成本快速增大，“國家機器漸趨臃腫龐大，不久將會因負擔過重而開始喪失它適應社會要求的靈活性和敏捷性?！?4這一切因素的存在共同構成政治穩定和政治發展的危機與困境，從而形成對政府能力的強有力之挑戰。

第二，經濟層面的挑戰。社會轉型在經濟層面的最大變遷是由計劃經濟向市場經濟的轉軌。在計劃經濟體制下，政府通過對經濟體系的全面控制來行施功能，政府對物質資源和非物質資源的管理是直接的、指令性的，由計劃經濟向市場經濟的過渡實際上是政府不斷退出經濟領域而市場逐步成為資源配置的主要手段的過程，這一過程中政府遇到的挑戰是巨大的。從固定資產投資來看，1991年全社會投資合計5278.5億元，比上年同期增長18.6％，其中全民所有制占3558.15億元，增長21.9％，集體所有制占688.59億元，增長18％，個人投資占1091.76億元，增長9％。很明顯，政府對資源的控制在減少。15政府財政收入占國民生產總值的比重已從1978年的31.2％下降到1992年的14.2％。零售物價指數1976年為100，1988年為172．7，到1995年上升為356.11，增長35倍多。總而言之，在經濟層面上的主要挑戰表現在“政府貧困化”、通化膨脹、國營大中型企業虧損、經濟增長瓶頸、分配不公等方面，此外政府在宏觀調控、計劃指導、法制構建、市場監督等方面也遇到全新的課題。

第三、文化層面的挑戰。轉型期的文化變異是不可避免的。在價值層面、心理層面、生活層面形成對舊的信仰體系的消解，同時又對新的精神依歸的苦苦尋覓。轉型期最可怕的狀況是舊的價值體系被打碎，新的價值觀又不能及時建立起來，形成價值真空，進而導致文化迷失。其間，平等觀與等級觀的對立，一元與多元的沖突，市場倫理與計劃觀念的矛盾，精英文化與大眾文化的抵牾，所有這些關系盤根錯節，經緯萬端，使文化發展呈現出紛亂雜陳之態勢。道德衰敗、享樂盛行、解嘲神圣、玩世不恭、心緒迷亂、漂蕩不歸，這種“后現代”文化觀日漸抬頭對主流文化的式微和挑戰是無可限量的。

第四、社會層面的挑戰。社會的穩定、發展和繁榮是改革開放的根本目標，是衡量政府績效的綜合參數，但是在轉型期，這一目標似乎是可欲而難求的。社會轉型是一個社會動員和經濟發展的過程。城市化的進程，文化的普及，“分利集團化”的形成，價值觀念的變異，社會期望的增強，社會流動機會的增多，參與的膨脹，社會挫敗感的增強，使社會的穩態難以維系?！敖洕l展使經濟上的不平等越發嚴重，與此同時，社會動員又在削弱這種不平等的合法性。這兩個方面結合起來，便產生了政治動亂”16對于轉型期的中國政府而言，目前來自社會層面的挑戰主要體現在人口爆炸、福利保險尚未確立、資源浪費、環境污染、社會盲流、城市膨脹、黑社會抬頭、治安混亂、失業劇增等方面。對一個轉型社會而言，這些現象可能在所難免，但它確實形成了對政府能力實實在在的挑戰。

4、政府能力提升之假設

社會轉型一方面在瓦解政府能力，另一方面又強烈需求政府能力之提升。轉型意味著無組織能量的釋放，政府能力之提升則意味著對秩序和規范的重新建構。所以從理論上講，政府能力之提升與社會轉型之間是一個悖論。社會轉型在政治層面、經濟層面、文化層面、社會層面上對政府能力形成強有力的挑戰，政府能力的提升只能是建立在對此挑戰的回應上。

首先，提升政府的政治生產能力。政府的政策制定過程實質上就是公共選擇過程，提高政治生產力的主要途徑是提高政策思想水平，政策選擇水平。提升政治生產力必須同體系的結構調整，功能轉換相伴進行。隨著市場化進程的不斷演進，政治體系的結構分化與功能專門化是提升體系生產力的主要方式。在操作上必須在信息收集、信息綜合、政策制定、信息反饋等環節上提高準確性、及時性、全面性和科學性，從而實現利益表達的專門化，利益綜合的專門化，政策制定的專門化和政策執行的專門化。

其次，提升政府的適應能力。政府適應能力的提升必須同政府職能轉變緊密結合。在社會轉型和市場化進程中，政府的主要職能是培育市場。制定規則，制定法規，規范行為，調整經濟關系，協調社會矛盾，建立社會保障體系，加強宏觀調控。政府應隨著環境的變遷而不斷改組，以求得動態平衡，政府組織應具有靈活性、流變性、機動性和適應性。

再次，提升政府的統合能力。在社會關系重組，構建市場經濟新秩序的過程中，統一政治認同，整合社會價值，強化政府權能是非常重要的，政府統合能力的提高應從政治統合、經濟統合、文化統合、社會統合四個層面著手。加強立法，規范政府行為，發揚民主，科學決策，反腐倡廉，重塑政府形象、完善稅制、解決財政失衡狀況，弘揚主旋律，整合社會認同，嚴明法紀，打擊犯罪，維護公平，增加福利，以求社會之穩定繁榮。

概而言之，政府能力之提升不僅是一種理論假設，更重要的是社會轉型的現實需求。過強的政府可能是令人傷心和恐懼的，無能的政府同樣是災難性的。世紀之交的中國正在經歷一場偉大變革，變革的中國需要一個強有力之政府把這個文明古國帶向世界、帶向未來。

注：

1、加布里埃爾·阿爾門蒙等：《比較政治學》。

2、F·J·古德諾：《政治與行政》。

3、王紹光胡鞍鋼：《中國國家能力報告》第3頁。

4、唐賢興：《論政府能力與社會進步》《晉陽學刊》1994年第6期第11頁。

5、孫立平：《向市場經濟過渡過程中的國家自主性問題》，《戰略與管理》1996年第4期第12頁。

6、梁啟超：《論變法不知本源之害》。

7、同上。

8、《鄧小平文選》第3卷，第227頁。

9、安東尼·奧羅姆：《政治社會學》第69頁。

10、塞纓爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》第24頁。

11、查爾斯·林德布洛姆：《政治與市場——世界的政治經濟制度)第1頁。

12、布萊克：《現代化的動力》，第37頁。

13、王滬寧：《政治民主和政治穩態的相關分析》。

14、豬口孝：《國家與社會——宏觀政治學》，第1頁。

15、《中國經濟年鑒1992年》第69頁。

16、塞纓爾·亨廷頓《變革社會中的政治秩序》，第54頁。