制度執行力提高論文

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[摘要]制度是現代社會運行的基礎，有了制度就必須執行。制度執行存在的諸多問題和由此引發的不少問題，受到了社會各階層的極大關注。提高制度執行力是當前我國社會建設的重要課題，也是我國社會改革深層次推進必須解決的重要問題。文章試從理論與實踐相結合的角度，對如何提高制度執行力進行探討，以期對實際工作有一定的指導和借鑒作用。

[關鍵詞]制度；制度執行力；分析

制度是現代社會運行的基礎。有了制度就必須執行，這是一個最基本的工作原則。筆者認為，社會主義的優越性既要體現在制度上，還要體現在制度執行力上。當代社會一個國家的核心競爭力，除經濟、政治層面外，還有一個很重要的層面就是制度執行。我們不得不承認，當代最發達資本主義國家執行市場經濟制度的水平也是一流的。汪中求同志在《細節決定成敗》一書的前言中說到：中國決不缺少雄韜偉略的戰略家，缺少的是精益求精的執行者；決不缺少各類管理制度，缺少的是對規章條款不折不扣的執行。當前，我們存在一種傾向，相比而言，我們更加注重建立制度，講要求，作規定，下文件，頒布一些新的政策法規，但我們對制度執行卻有所忽視，理論研究不深入，求實對策不多，反饋評估機制不通暢，很多制度執行沒有達到預期成效，這是一個不爭的事實。審思當前我國社會建設，可以說無論是和諧社會還是誠信社會的建設，提高全社會制度執行力，無疑是十分重要的，也是一個相當復雜艱巨的過程。

一、如何認識制度執行力

(一)制度執行力含義分析。從理論上講，研究制度執行力，要求研究制度本身，因為制度與制度執行力是緊密相關但又不能完全等同的問題。什么是制度，可以從不同的角度去理解，新制度學派的道格拉斯·諾斯從廣義的角度認為，制度是一系列被制定出來的規則、服從程序和道德倫理規范，其目的是對追求個人利益最大化的行為進行約束。馬克思認為，人與動物的本質區別就是人的社會性，作為社會性人，顯然的內涵是人生活在社會制度中，是制度人。制度通過創建秩序，為社會性人能夠充分展現個體人的才能，證明證實其存在的獨特性、差異性。同時，任何一種社會性活動或者說除自身外還與他人有關的活動都需要制度保證，才能保證活動有序進行，使參與者的權利得到公平公正的保護，使存在的差別、差異符合實際情況。因此，無論從諾斯的制度定義還是從馬克思關于人的本質論說，我們都可沿“制度一立一約束性一代表公正”路徑來分析制度，并進一步探求其如何在現實社會中得以實現，這就關乎制度執行力。與制度相對應，我們可沿“制度執行力一行一操作性一追求公正”路徑來分析制度的內涵。什么是制度執行力，目前理論界并沒有統一明確的定論，筆者在此定義為：制度執行力是實現制度目標過程中速度、質量和效能的綜合體現。

(二)制度執行力特征分析。制度執行力產生要有堅實的基礎，操作要有明確的規則，改變要有充要的條件。相比號令執行力(依靠個人、小團體的威望、能力形成的執行力)和創新執行力(應對突變突發情況要求的執行力)而言，制度執行力具有基礎性、穩定性、規范性、科學性特征。比如說，一個單位部門，有了較強的制度執行力，才不會出現“樹倒猢猻散”的現象。由于制度執行力具有以上四個鮮明特征，在價值功用上它成為事業發展壯大的支柱。我國改革開放近30年，從“摸著石頭過河”的經驗式到現階段提出“科學和諧發展”的理性式，實際上要求當前改革發展要更加注重制度理性。筆者認為，提高制度的執行力是我國目前改革發展的重要任務。由于制度不是憑空產生，是實際中或多或少呈現出現象和問題后得以形成的，其完善需要時間和階段，正如新制度學派認為制度是時間的函數；制度執行本身也是一個時間過程和系統工程，因此，制度執行力也有相對的依賴性、滯后性，在實際過程中將其相對的依賴性、滯后性盡可能降到最少或者可控、可承受程度范圍是提高制度執行力的重要內容之一。

(三)制度執行力層次分析。從管理學上，參照一些學者對執行力的分類，對制度執行力進行細分，主要可以分為制度設定力、標準設定力、時間規劃力、崗位明確力、過程控制力、結果評估了六個層次。不同的人，在不同的崗位和級次，相應的制度執行力的要求不一樣。值得特別注意的是，雖然可以從管理學理論角度對制度執行力進行分析，但不能就此認定，制度執行就是一般事務管理，這不僅在理論上是錯誤的，在實踐中也是有害的。

二、制度為何缺乏執行力

(一)制度不完善、不科學合理。人是制度的生產者，在哲學和管理學中，人很多時候作為一種主觀性因素來考慮，但作為主觀因素的人實際上也存在客觀性和主觀性兩方面，從客觀性來講，人只有滿足人活動思維的物質基礎和能量，人總是受時空社會歷史的限制，人精力、思維的有限性和一定經歷、資歷、學歷下形成的能力有限性，會使制度設立的完善性受到限制；從主觀上來講，每個人對制度的考慮、看法、觀點不同，由少數人制定出來的制度要約束更多的人時，不管制度執行者是否為“制度中人”還是“制度外人”，很可能出現一些漏洞和問題。由此可以說，只有相對完美的制度，沒有最完美的制度。問題在于有些制度相對完善也談不上，比如說不符合實際情況、存在較大“盲區”、約束不明確、與相應制度沖突、帶有歧視性等。在宏觀理論上必須從“符合現實需要、滿足大多數人利益、全體人員共體遵守”的原則下來堵塞制度漏洞，不使其顯性化。

(二)制度缺乏可操作性。設定制度不僅需要針對問題表象，更重要的是開創途徑和通道，解決問題實質。缺乏可操作性的制度，往往是犯了過左或過右的毛病。過左就是過于突出制度的約束性，過于強調制度的物性，表現為過于細化、量化、標準太高太嚴等。這樣要么使制度執行起來十分困難，要么使制度執行的成本非常大。過右就是過于籠統，說明不清，標準不明。執行起來要么不知約束誰，誰違反了制度，要么缺乏參照，自由裁量權過大。從有利于執行的“度”看，制度要實現寬與嚴、質與量的辯證統一。(三)制度執行程序煩瑣。程序在制度執行中是必不可少的，適當的程序對制度執行的質量有保證作用。理論上講制度執行程序的基本模式有三種：鏈式、環式、輪式。不同制度執行程序模式有其適應性，適合不同的具體情況。當然大多數制度執行并不是單一模式，而是多種模式的共用。程序與程序之間形成執行的層次，與其相對的是執行的幅度。層次與幅度之間要求和諧。一項制度執行，其中的程序過多、制度執行的層次過多，勢必形成邊際成效下降甚至為負，對制度執行起負面作用。

(四)制度變化連續性不夠。制度變化一方面是指對制度中部分內容的修改調整，從哲學的角度來講可以說是量變，從實踐的角度來講是一種改良；另一方面是指一種制度取代另一種制度，這是制度的一種質變。如果將制度比喻為一種產權，制度的更替類比為交易的話，從經濟上來說制度之間的交易不可能是零成本，必然帶來制度摩擦成本和沉沒成本，制度的初始安排對解決問題效率形成影響，直觀的表現就是有的人在新制度下獲得好處，有的人在新制度下利益受損。新制度能否最終實行，并取得預想效果，取決于不同主體在利益中博弈力量對比。制度更換越頻繁，需要化解的成本越來越高，新制度安排難度越來越大。從實際情況看，如果一項制度還基本合理時，對制度的修改調整，就需要注意前后相對連續性，把制度變化的程度與人們可承受的程度相結合起來，一下子改變過大，會造成諸多不適應，甚至引起公然反對，使制度執行起來困難很大。制度朝令夕改，沒有經過深入調研和科學論證倉促出臺，往往讓執行者和遵守者均無所適從。

(五)對制度執行的監督考核機制匱乏。監督考核是制度執行中的一個重要環節，是實現制度目標的重要手段。目前，很多制度出臺后，只是“走程序”，相應的監督考核沒有或脆弱、方式方法不對、流于形式、缺乏經常性等，沒有建立和完善制度執行工作責任制，不明確責任主體以及責任追究的具體內容，執行制度時緊時松、虎頭蛇尾或“雷聲大雨點小”、“執行做秀”等，使得制度執行的質量和成效得不到真正落實。要建立制度執行的受控機制和自控機制，使制度一方面由于受不同利益主體、社會公眾和輿論的監督強化執行力，另一方面通過完善內在執行機制，增強執行內在動力。

三、怎樣提高制度執行力

(一)構建好的制度。公共選擇管理理論認為：在好的制度和制度環境下，壞人可以做好事，在壞的制度和制度環境下，好人可以做壞事，把制度制定好，是制度有執行力的重要前提。好的制度如何制定，筆者認為，關鍵是抓住制度的“五個維度”。一是理性維度，包括制度出臺有沒有現實性、有沒有科學的依據、與相關的制度是否符合等。比如，從現實性的角度看，制度不是越多越好，而是要符合實際、滿足需要、切實管用，能解決實際問題。否則制度多了反而就成了“制度阻塞”。比如說，立法多并不意味著是法治。事實證明，眾多的限制經濟人活動的法律，可能造成壞的市場經濟。二是約束維度。對制度的約束對象必需明確，即“制度內人”明確化。不同制度，“制度內人”的組成有不同的特點，比如說，一般的公共道德準則，“制度內人”是社會上所有人，而特殊的從業標準、行業規定，“制度內人”只是特定參與者。三是標準維度。標準要符合實際，能夠量化的盡可能量化。四是時空維度。對制度的時間、地點、背景和環境進行明確。五是情感維度。制度建設要遵循“人本精神”，體現制度對人的情感、公平關懷。對一些特殊例外，要作出相應的規定。

(二)明確制度執行的責權利。責是從執行的心態來講，權是從執行的動力來講，利是從執行的效果來講。責、權、利是否明晰對執行力的影響較大，當制度執行的責權利不明確時，往往出現執行結果與執行人應該獲得利益和應該付出的成本沒有直接關聯，好壞一個樣，制度實際上沒有執行力，三者均衡才會發揮出成效，推動制度的執行。不同層次的執行者所擁有的權力、利益，應與其相應承擔的責任密切相關。

(三)處理好制度執行的原則性和靈活性。關于制度執行的原則性與靈活性，原則性是首要、主要的。制度執行的原則性即維護制度的權威性和強制性。對此，美國學者提出“破窗理論”?！捌拼袄碚摗苯沂玖艘粋€樸素而重要的道理：必須及時修復“第一扇被打破的窗戶玻璃”，否則會危及整個制度大廈。強化制度執行的原則性：一是要突出“違制無小事”的觀念，增強“護窗”的自覺性，促進按制辦事。二是要嚴懲“第一個破窗”者，維護制度的嚴肅性，對初始違制者，調整現行的懲處慣例，不從輕，至少要從中等程度甚至從重懲處。三是要及時“補窗”。這包含兩層含義：一是指加強監督檢查，及時、善于發現“破窗”苗頭，切不可使檢查成為例行公事，敷衍塞責；二是指要“亡羊補牢”，舉一反三，彌補原來規定之不足，進一步健全完善制度。而制度執行的靈活性是指在不違背制度基本原則的情況下，“變通”某些具體實施措施。受事物發展主觀和客觀條件的限制，制度必然有一個完善過程，執行過程中也需應對一些新情況、新問題，制度執行要有一定的靈活性。制度執行的靈活性與自主裁決權的增大并不存在必然關系，對此很多人存在一些錯誤認識。制度執行的靈活性表面上是對制度的不作為或弱作為，但實質上是動態地對制度的維護，異曲同工，與原則性達成的目標是一致的。

(四)防止制度執行的干擾。謀求制度外的待遇和利益，必然導致對制度執行的干擾。從制度經濟學的觀點來看，制度決策者很可能在制度決策過程中追求個人利益的最大化；從信息經濟學角度來看，制度執行者為獲取制度信息優勢方。因此，對制度執行干擾的高危人群常常是兩種人：一種是位置比較高的干部，一種是制度執行者。以反腐敗為例，各級黨政機關都制定過一系列的規章制度，諸如領導干部配車制度、接待制度、配備通訊工具的規定、住房規定、參加公務活動制度，等等，但現實生活中這些制度執行得并不理想。防止制度執行的干擾：一是要領導帶頭執行制度。領導不能高居制度之上，對己自由主義，對人馬克思主義。領導帶頭執行，是最好的執行榜樣。二是要提高執行者的素質。三是要盡可能減少制度執行過程中出現的負面效應。事物往往存在兩面性，制度執行也是一樣，制度執行對問題的解決可能有很好的正面效應，但也可能產生一些負面效應。要想制度較好地執行下去，就要把制度執行的負面效應盡可能降下來。

(五)營造制度執行文化。制度執行必仰賴制度文化的力量。從國別來說，不同的國家，有不同的國情歷史風俗人情，制度以及制度執行文化不同；從時代來說，我國在計劃經濟和市場經濟時期的制度以及制度執行文化也有了很大的不同。營造制度執行文化其核心就是要營造尊重制度、以制度作為行動最高準則的文化氛圍。具體來說：一是要培養進取健康的精神。一個甘愿落后的人，制度已對他快要失效了；一個好壞不分的人，制度已對他完全失效了。二是要樹立執行信譽：有令必行，獎罰兌現。歷史上有商鞅“徙木立信”一事——商鞅在開始變法之前，怕百姓不信新法，于是采取了“徙木立信”的策略：令既具，未布，恐民之不信。乃立三丈之木于國都市南門，募民有能徙置北門者予十金。民怪之，莫敢徙。復日：“能徙者予五十金。”有一人徙之，輒予五十金，以明不欺。卒下令(《史記·商君傳》)。強調執行信譽，突出制度的嚴肅性，有效推動制度執行。三是要培養團隊精神。制度的最終執行，需要一個單位和組織的全體人員共同遵守，否則就會出現經濟學中所謂的“木桶效應”。從這個意義上說，制度執行“一個都不能少”。四是有效激勵。提高遵守制度者政治、經濟待遇，給予更多個人發展進步機會。