政府機構改革研討論文

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組織平衡指組織通過自身和外部機制實現組織的動態平衡，它是在組織系統內部及組織與外界的不平衡中實現的。早在二戰結束后不久，西蒙便指出，“任何組織都有某種平衡機制”，這里的平衡機制主要指組織的動態平衡機制。從當代組織發展趨勢觀之，影響組織不平衡的因素包括組織的意志、組織的權力及組織的目標。與此相適應，組織的平衡機制也包括組織的動力平衡、組織內平衡和組織外平衡三種平衡機制形式。

一、影響組織平衡的因素分析任何一種組織，雖然其組織的類型、形式和規模可能各有差異，但其內部都含有三個基本要素：即組織的意志、權力和目標。它們既是組織不可缺少的組成部分，同時也是影響組織平衡機制的重要因素。

（一）組織的意志。組織從客觀上而言，應該是無意志的；但組織行為是由人的行為構成的，因而組織也不可避免地帶上人的意志色彩。人的意志通常帶有很大的自保性，組織也由此成為相對獨立的利益集團。組織的官員總是傾向于增加與己利益攸關的下屬以求自保，新增加的人員為了有工作可做，不免又人為地制造許多不必要的工作，從而相應的使組織機構趨于膨脹。英國著名學者帕金森在對本國行政機構研究的基礎上，提出了著名地帕金森定律：組織機構和組織人員總是以6%的年增長率在膨脹。結果導致機構龐雜、冗員充斥的局面，形成組織肥大癥，影響了組織的平衡機制。

（二）組織的權力。按照西方較為流行的一種觀點，權力自身總是不斷擴展的，即組織權力擴張定律：每個組織及其工作人員手中所握有的權力，都是有無限擴張的趨勢，除非遇到不可逾越的障礙，是決不會停止的。組織權力的擴張是由其自身的性質所決定的。權力自身的強制性體現了組織機構和權力客體之間的不對等性，這是打破組織平衡機制的重要因素。組織權力的自身擴展還有其內、外部驅動力所決定的。隨著生產力的發展，社會日益復雜化，組織面臨的外部環境也日益復雜，為組織向外擴展提供了空間和外部驅動力；組織的內部驅動力即是指由于個人的意志而導致組織的膨脹。

（三）組織的目標。組織是社會的組織，組織的目標隨著社會的變化而變化，它是影響組織平衡的又一重要因素。從客觀上看，組織目標不是靜止不變的東西。組織要生存，就必須具備其顧客所需要的目標。這里的顧客是從一般意義上而言的，它是指認為組織目標對個人有價值的任何人。隨著社會環境的不斷變化，組織的目標也在不斷變化。從西方資本主義國家發展過程觀之，它首先把政府作為“看夜人”，接著發展到“有限政府論”，再發展到壟斷時期的政府對社會責任的不斷擴大，最后形成西方當今的福利國家。每一步的發展都意味著政府的目標范圍的擴大。從主觀上看，目標置換也會影響組織機構的膨脹?！皬哪撤N意義上說，期望個人與組織目標之間的完全一致和最理想的滿足是不現實的?！被蛘呤侵薪槟繕私K極化，或者是個人目標化，都會導致組織目標的擴大。其直接結果是打破組織平衡機制，導致組織機構不斷膨脹。

二、組織平衡機制的內容以上從組織的意志、動力和目標著手，分析了組織不斷膨脹的趨勢。但是組織并沒有因為這些而走向毀滅；恰恰相反，在組織的意志、動力和目標能打破組織平衡的因素方面，同時也存在著組織的平衡機制，即組織動力平衡、組織內平衡和組織外平衡機制。

（一）組織動力平衡機制。指組織成員基于自身的利益而自發地約束自己的欲望所導致組織的自身平衡。人參加組織的動機可以分為三類：1、獲得基本的生活資料，2、滿足社會的交往需要，3、尋求自身的生存價值。生活資料是人參加組織的最基本需求，也是最初始的動力。隨著組織的膨脹，維護組織機構和人員的費用也在不斷擴大。但組織的費用是受組織行為的成本所限制的。當人參加組織在這一方面得不到滿足時，或者是運用組織權力為私人服務，即所謂腐??；或者是退出其所在的組織，尋求新的滿足途徑。當腐敗受到打擊后，退出組織便是最好的選擇。社交需要最基本的體現是晉升機會，它包括自尊、榮譽等。在組織的初始發展時，晉升機會是與組織的發展成正比的。但是，當組織發展到一定階段以后，晉升機會便與組織的擴大呈現出逆相關的關系。因此，出于組織成員的自身利益考慮，它也會相應地限制組織規模的膨脹。生存價值是人參加組織的最高動機，它在一定程度上是不同社會環境與自然環境的效用極大值的產物。與晉升機會一樣在組織的初始發展時，組織成員可以相對容易地體現出自身地價值；當組織發展到相當程度后，組織成員的價值便隱藏于龐雜的機構之中而難以顯現。而且更高動機的充分表現就是把組織的正常發展作為自身的最大價值，組織膨脹本身便是對生存價值的最大挑戰，因此維護組織自身平衡成了組織成員的任務。從上述觀之，組織的意志既可以成為組織擴大的因素，也可以成為組織平衡機制的動力。

（二）組織內平衡。指的是組織內部權力分配機制平衡。由于權力隨著內外部驅動力的擴展而導致組織的不斷膨脹，表現為：無視權力的權限范圍，隨意越權；無視權力實施的程序，隨意用權；無視權力的實施目的，隨意侵權。其集中反映在組織的內部權力特別是重大事情的決策權向組織的高層集中。托克維爾早就警告過我們，“無限權威是一個壞而危險的東西……當我看到任何一個權威被授予決定一切的權力時，不管人們把這個權威稱著人民還是國王，或者稱做民主政府還是貴族政府，或者這個權威是在君主國行使還是在共和國行使，我都要說這給暴政播下了種子，……”從某種意義上說，集權對于組織確有某些優越之處如協調、職責安排等，但不可否認的是集權也必須付出巨大的代價：（1）從決策的準確性觀之，決策失誤的代價往往比腐敗更甚，導致決策成本過高，代價過大；（2）窒息了下級的主動性、積極性和創造性，這樣就把組織的發展動力凝聚在極為有限的人身上；（3）它無法隨生產力的發展而適應變動的環境要求，特別是去適應信息化社會的來臨。正因為此，西蒙提醒大家，分權是必要的。他指出，“政府機構當今面臨的重大問題，并不是部門化問題和工作單位協調問題……而是決策制定職能的分解問題”。

事實上，在一個組織內部權力是不可能無限集中的，它存在著一定的權力平衡機制，即是西蒙所說的有限理性選擇。權力不可能無限地向上層集中，它受到人的備選行為、價值觀念、知識范圍的約束。因此組織總是處于集權和分權管理之間，如坦南鮑姆和施米特所說的連續流，而不是絕對的集權和分權。這樣，有限理性選擇成為組織平衡機制的權力基礎。

（三）組織外平衡機制。指組織和組織環境之間的動態平衡。王滬寧曾經從行政生態學的角度給組織平衡以比較好的定義，“所謂的行政生態平衡是指行政系統與社會圈之間的動態平衡……它往往是在不平衡中實現的”顯然，這指的是組織外平衡機制。從組織的外部環境看，組織的擴展有其必然趨勢；因為組織的目標范圍隨組織環境的復雜化而不斷擴大。但組織目標擴大并非是絕對的，在一定程度上組織目標范圍又有不斷縮小的趨勢。從政府組織觀之，隨著社會的日益復雜化，社會產生了自身的高度整和機制，中介組織在社會中發育和發揮著越來越大的作用，它的終極便是擺脫政府的藩籬而成為“自由人聯合體”。這樣，本來必須由政府承擔的職能可以相應地轉移到中介組織，從而使得政府組織的目標范圍得以縮小。通過組織目標范圍的變化，奠定了組織外平衡機制的基礎。

政府機構的擴張還受到國家與社會關系的悖論的限制。一方面是國家不斷擴展而造成負擔過重，開始喪失了它適應社會要求的靈活性和敏捷性。另一方面，市民社會在一定程度上富裕和成熟起來后，卻喪失了它對政治的希望與要求，“披上了政治冷漠的厚實鎧甲”。政府組織的合法性必須受到其權力的主觀權限與客觀權限制約，前者指接受權限的客體──社會的承認，后者指政府要很好地建立和管理組織──政府；政府機構的擴張必須是主觀權限和客觀權限的統一。三、組織平衡與中國政府機構改革作為后發外生型的發展中國家，中國政府的發展似乎走了一條與西方截然相背的道路。西方政府的發展由資本主義初期的“看守人”而至現代的福利國家，其組織結構趨于不斷擴大；中國政府從革命后初期即步入“大政府”的門檻，這是由當時的客觀條件所決定的。主要表現在：其一、百廢待興，經濟發展的政府主導定位；其二、時代錯位，相對西方的后工業時代卻要完成工業化初期的任務；其三、產品經濟，高度集中的計劃體制要求政府的直接管理。因此，中國政府從一開始就走了一條非組織平衡的道路，組織平衡機制被非平衡機制所取代。在動力平衡上，組織成員的參與源于積極的政治動員，而非真正內部的組織認同；在組織內平衡上，高度集中的計劃經濟體制必然伴隨著集權的政治體制，導致基層的被動性和消極性；在組織外平衡上，組織兼管政治、經濟、文化、衛生教育等，導致政府與社會的高度合一；以后，政府盡管曾先后經歷了七次改革（1950-1951、1953-1954、1957-1958、1961-1963、1982-1983、1988、1993-1996），但由于歷史──社會──文化條件的限制，政府機構改革未能從組織平衡機制出發，因而無法擺脫“膨脹──精簡──再膨脹”的怪圈式非平衡狀態。或者說，以前的七次政府機構改革起主導作用的人的意志、組織目標及組織權力的擴展，強調社會發展的規范性變遷而非著眼于政府機構的平衡機制。隨著生產力的發展、社會的進步、市場經濟的完善，建立平衡的政府組織機制已經提到了議事日程。“組織所能做的就是對它們內部的社會結構進行改革，使之既能滿足一種新的、更充分結合形式的競爭性需要，同時又能滿足各個雇員的自我利益的需要?！?998年的政府機構改革正在是這樣的背景下進行的。

1、建立新型的動力平衡機制。這是從人的意志出發進行的組織動力平衡的政府機構改革。政府組織象其它組織一樣，在任何時候都存在即使沒有約束和懲罰的情況下，個別人也能按照最高的倫理和利他主義而行事。但這并不具有普遍性，不能作為組織平衡機制的基礎。發展中國家的現代化建設大多伴隨腐敗而進行，這在很大程度上便是組織動力平衡機制的失調：即主要是為了金錢或別的私益而不是晉升機會或生存價值所進行的腐敗。主要表現為個人目標與組織目標相沖突，個人價值與組織價值相背離，個人理性與組織理性相矛盾。協調個人與組織關系的基礎便是滿足組織人員的基本物質需求，引導個人目標組織化，個人理性政府化，實現個人價值與組織價值的同一。新加坡在此方面大力提高政府人員的待遇，為建立政府的動力平衡機制打下了堅實的基礎。中國政府機構的動力平衡不僅取決于上述因素，它還受著中國傳統文化的影響。根據博蘭霓的觀點，影響一個人行為的最為重要的因素是“他不能明說的、從他的文化與教育背景中潛移默化而得的‘支援意識’（Subsidiaryawareness）”而不是其表面的“集中意識”（Focalawareness）。中國文化中的“支援意識”，孫中山曾經作過很好的論斷。他指出，“中國人最崇拜的是家族主義與宗族主義，所以中國只有家族主義和宗族主義，沒有國族主義?！袊藢易搴妥谧宓膱F結力非常強大，往往因為保護宗族起見，寧肯犧牲身家性命?！比绾伟阎袊说募易逯髁x動力轉移到國族主義上來，改變支持政府組織的家族意識是中國政府機構改革必須注重的一個方面。

2、理順權力的縱橫關系。這是從組織權力結構出發進行的組織內平衡的政府機構改革。艾克頓爵士的名言舉世皆知：絕對的權力導致絕對的腐敗，因此必須以權力制約權力。當代中國學者陳哲夫先生對于權力自然屬性的概括，有助于我們更好地從權力結構理解政府機構改革問題。他指出權力的自然屬性包括：其一、權力是政治強制力；其二、權力是在社會中產生又凌駕于社會之上的東西；其三、權力具有強烈的占有欲；其四、權力具有強烈的擴張性；其五、權力具有強烈的排他性；其六、權力可能踐踏法律；其七、權力必然形成權力崇拜，形成權力集團。因為這些原因，權力若不受約束，便會肆無忌憚地發展，形成災禍。理順組織權力的縱橫關系包括：首先，縱向上規范中央與地方的關系。改革前我國政府一直實行集權的組織管理體制，權力向中央集中；改革后，由于不適當的放權一度又出現嚴重的地方保護主義。因此，中國的政府機構改革不再是簡單地討論放權、收權，而是具體地規范中央和地方的權力關系，并且規定相應的監督機制。其次，橫向上調整政府與社會的關系。改革后產品經濟逐漸向市場經濟過渡，相應的政府與社會的關系也必須改變。國家權力線伸得過長、行動范圍涉及過寬，勢必會帶來鞭長莫及的現象。對此，從理論上真正界清政府與社會的關系，尋找新型的政府社會互惠關系模式，改變傳統的國家與社會間的“零和競賽”是劃定政府社會界限的基礎。唯此，才能做到政府機構“辦事高效、運轉協調、行為規范”的組織內平衡。

3、機構改革的增減并存。這是從組織目標出發進行的組織外平衡的政府機構改革。中國社會是在與西方社會截然不同的歷史路徑中發展的，它不可能完成象西方社會那樣有農業社會向工業社會的自然轉型，而是走一條所謂“規劃的社會變遷”的道路，這樣勢必導致政府機構的膨脹。但是，“規劃的社會變遷”道路只能在有限的范圍內發揮作用；超越了一定的限度，它反過來會成為制約社會發展的障礙。“上層共和制的而其余部分為極端君主制的政體是個短命的怪物。統治者的腐敗和被統治者的低能，早晚會使這個怪物倒臺；而對自己和自己的代表感到厭煩的人民，不是創造出更自由的制度，便是不久又伏在一個獨夫的腳下。”我國在從傳統計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，政府的目標從總體上說是趨于縮小的，向著自然型政府社會關系轉化。但是在建立市場經濟的過程中，政府的目標范圍并不是一味縮小的，它也有相對的增加。因此，精簡機構并不能作為政府機構改革的一個原則，而只能說正確確立政府的最終目標，按照目標進行政府機構改革，才是組織外平衡機制的最基本要求。目前取消按產業劃分的經濟部門如煤炭工業部、機械工業部、冶金工業部等，成立新興的信息部門便是這一方向上的努力。當然，由于歷史──社會──文化條件而造成的過度的非組織平衡，這次的政府機構改革從總體上還是趨于精簡的。

注釋：[美]西蒙：《管理行為》北京經濟學院出版社1988年，第118頁。

[美]卡斯特、羅森茨韋克《組織與管理》中國社會科學出版社1985年，第195頁。

托克維爾：《論美國的民主》，商務印書館1988年版，第289頁。

同1，第295頁。

王滬寧：《行政生態學》復旦大學出版社1988年，第311頁。

豬口孝：《國家與社會》，經濟日報出版社1989年版，第1—2頁。

[美]威廉。大內《Z理論》中國社會科學出版社1984年，第195頁引自林毓生：《中國傳統的創造性轉化》，三聯書店1995年版，第29、250頁。

《孫中山選集》，人民出版社1981年第二版，第617頁。

陳哲夫主編：《監察與監督》，北京大學出版社1994年版，第32—34頁。