我國公務員分類制度研究論文

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【內容提要】公務員分類制度是公務員制度本質的外在表現形式。目前我國公務員分類制度存在著公務員范圍界定過窄、領導職務和非領導職務設置不科學、職務分類不合理等問題，改進和完善現有分類制度，不僅要把公務員分為政務類公務員和業務類公務員，還應該做更進一步的細分。政務類公務員分為職業黨務工作者、政府組成人員、政治任命人員和特別職公務員，業務類公務員分為行政管理類、專業技術類和后勤保障類。這些建議有助于推動我國公務員制度的不斷完善，提高公共部門人力資源管理和開發的效能。

【關鍵詞】公務員分類制度改革

國家公務員制度是現代人事行政制度的主要存在和表現形式。它構成了20世紀各國公共行政管理以及官僚體制的基石。1993年8月14日，國務院通過并頒布了《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《條例》），于同年10月起開始施行，經過近十年的改革和完善，國家公務員制度在我國已經初步確立。

2001年11月，中國正式加入了世界貿易組織（WorldTradeOrganization,簡稱WTO），這必然對中國的政治、經濟、文化和社會產生廣泛而深遠的影響。中國的公務員制度如何應對“入世”的沖擊，融入世界發展潮流，同時根據我國的現實國情，增強現有公務員制度的活力，提高公共服務水平和政府治理能力，成了令人關注的問題。因為“國際競爭力的核心不是資金和人才的競爭——資金和人才都是可以國際流動的；也不是技術的競爭，而是制度的競爭。從中國長遠來看，應該學習的是制度改造。對于這一課題，更需要學習的是政府。”[①]

在整個轉軌社會的大背景下，各種制度必然會呈現它的過渡性和漸進性。我國公務員制度雖經過這么多年的運行，但仍然很不完善。原有《條例》已不再適應市場經濟發展和政府行政環境變化的要求。作為一個與時俱進的現代政府，應該積極順應新形勢，按照建設社會主義政治文明的要求，改進和完善現有公務員管理體制，保持公務員隊伍的活力。本文針對目前的公務員制度在分類管理中的問題提供若干建議和設想。

一、現行國家公務員分類制度的存在的問題

《條例》從制定至今已有近十年，這期間，我國的市場經濟得到長足發展，加入了世界貿易組織，政府行政環境發生了很大變化，現行公務員分類制度的問題逐漸暴露出來：

1、現行公務員范圍界定過窄

世界各國對公務員的范圍限定不盡一致。總體來看，存在三種基本類型：一是以英國為代表的小范圍型，主要是政府系統中非選舉產生和非政治任命的事務官；二是以美國為代表的中范圍型，主要包括政府系統中的所有公職人員以及公共事業單位的人員和國營企業的管理人員；三是以日本和法國為代表的大范圍型，主要包括政府系統中的所有公職人員、國會工作人員、審判官、檢察院以及國有企業、事業單位的工作人員。

在我國，《條例》中對公務員范圍的界定是“各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員”。這一范圍不包括中共黨委、人大、法院、檢察院、政協以及公營事業單位和社會團體的工作人員。但是，我國又規定，各級黨的機關、人大機關、政協機關、派和工商聯機關、工會、共青團、婦聯等社會團體機關參照《條例》執行、管理。[②]這樣的規定，明顯不夠妥當。

其產生的突出問題是，根據目前的規定，只有“各級國家行政機關除工勤人員以外的工作人員”才是國家公務員。這就是說，其他各級黨的機關、人大機關、政協機關、審判機關、檢察機關等組織的工作人員有不同于國家行政機關工作人員的本質特征，應該分別建立不同的人事管理制度。但是在現實中，這些組織“參照公務員制度執行”，這就使現行的公務員范圍劃分（各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員）失去意義。實際上，這些機關都是掌握國家公共權力、提供公共服務的組織。就這一點來說，是相同的。

2、領導職務與非領導職務分類不科學

我國公務員的分類方法，在歷次草案中均分為政務類和業務類兩大類，但是，在其后頒布的《國家公務員暫行條例》中，卻修改為：“國家公務員的職務分為領導和非領導職務?！边@明顯是遷就了傳統的國家干部人事管理制度。在實施初期，這種分類的確解決了不少德才表現好、參加工作時間長的國家工作人員因領導職位數量少而在職務上難以晉升的問題，有利于調動公務員的積極性。隨著公務員制度的進一步發展，這種分類方法卻引起了一系列的問題：

一方面，在現實生活中，有的地方局級調研員參加局級領導辦公會議，分管一部分工作，被視為局級領導班子成員。但是，有的地方，局級調研員既不參加局級領導辦公會議，也不分管工作，只是享受局級領導的工資、福利待遇。更有甚者，把非領導職務視為提高干部待遇的手段，千方百計向上級索要設置非領導職務的名額。[③]這完全違背了公務員制度的基本精神。另一方面，非領導職務設定的名稱也不太合適，比如主任科員、調研員、巡視員，人們往往望文生義，通過字面意思理解該職務的權能，而搞不清楚他們到底是負責什么工作的，事實上，許多局級調研員、巡視員是負有重要責任的高級公務員。一方面，這種名稱不能滿足公務員高層次的心理需要，不利于調動他們的積極性；另一方面，公眾也容易對這些公務員職務名稱產生誤解，從而影響政府為公民服務。

根據中共十三大確定的政務類公務員和業務類公務員分類方法，從《條例》中可以看出，政務類公務員相當于我國憲法規定的“各級人民政府的組成人員”。如根據《憲法》第86條和《國務院組織法》第2條的規定，國務院由總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成，國務院各部副部長以及下屬的各司、廳、局、處的正副職都不是國務院組成人員。地方政府的組成也大致如此。另外，政府組成人員和非政府組成人員在任職條件、產生方式、管理機構以及績效評估等方面都有很大的不同。《條例》第一章“總則”第五條又規定：“國家公務員中的各級人民政府的組成人員的產生和任免，依照國家有關法律規定辦理?！边@實際上還是將由人大產生和任免的各級人民政府組成人員另行管理。

3、職位分類不合理

分類是管理的基礎，沒有科學的公務員分類就沒有科學的公務員管理。在我國，《條例》第三章第八條規定：“國家行政機關實行職位分類制度。各級國家行政機關依照國家有關規定，在確定職能、機構、編制的基礎上，進行職位設置；制定職位說明書，確定每個職位的職責和任職資格條件，作為國家公務員的錄用、考核、培訓、晉升等的依據。國家行政機關根據職位分類，設置國家公務員的職務和等級序列。”但是，在實際的運作中，我國的公務員分類模式既不是品位分類，也不是職位分類；它更多地是繼承了我國古代官吏的品級制度和傳統的干部行政級別制度，并吸收了職位分類中制定《職位說明書》的做法，強調職務、級別與工資相聯系。現行的《職位說明書》制定不合理，非?；\統，沒有體現出不同公務員的錄用條件、工作性質、職責等的差別。作為一種過渡性的管理體制，它不可避免的存在這樣那樣的問題：

問題一：分類過于簡單、籠統，范圍太小，職位分析不嚴格。國家公務員沒有橫向的分類，縱向的分類只體現在公務員職務級別的高低上，而且，沒有作更細致的劃分。在國家行政機關內部除工勤人員以外實際上只有一個類別即公務員，這難以體現行政管理工作的復雜性、行政層級與工作崗位的多重性和多樣性。

問題二：一般行政管理類公務員和專業技術類公務員沒有區分。隨著政府管理的專業化程度的提高，政府機關對專業技術人員的需求量越來越大，建立一支專業化的公務員隊伍也越來越重要。而目前的公務員分類制度沒有設置專業技術類職務，取而代之的是相應的行政級別。這無疑是忽略了專業技術類公務員的特殊性，抹煞了專業技術類公務員在任職資格、工作職責范圍、評價方式、個人成就方向、晉升途徑和依據以及管理方式、方法等與從事一般行政管理工作的公務員的差異。在實際操作中，由于這些原因對專業技術人員的職稱評定和工資待遇的解決就非常困難，造成的一種不良后果就是高層次的專業技術人員對加入公務員隊伍望而卻步。

如上所述，現行《條例》規定的公務員分類制度作為一種過渡性的管理體制，是為了適應從傳統干部人事管理制度向現代國家公務員制度轉變的需要的一種制度安排。近十年來，我國的市場經濟得到長足發展，政府行政環境發生了很大變化，而公務員系統內部的職務設置等許多環節的規劃、管理卻跟不上，其問題越來越突出，與時俱進地改革現有公務員管理制度，已經成為當務之急。二、完善公務員分類制度的方案

發展社會主義政治民主，建設社會主義政治文明，是社會主義現代化建設的重要目標。依照西方發達國家公務員分類管理的普遍經驗，結合中共十三大關于實行政務類公務員和業務類公務員分類制度的決策和目前的國情，筆者認為應該擴大公務員的范圍，把各級黨的機關中的職業黨務工作者[④]、人大機關的專職工作人員、法院和檢察院的工作人員納入公務員范圍?，F行的“參照執行、管理”制度只是權宜之計，不宜長期實施。對公務員范圍中的各種機關的職能予以明確，對非公務員范圍內的人員分別制定相應制度單獨管理。針對工青婦這類社會團體，應該讓它們成為“NGOs”（Non-governmentOrganizations,非政府機構）針對國有企業、事業單位（如公立學校、公立醫院等）應該走市場化、產業化的道路，增強其獨立性、自主性，逐步脫離“官本位”體制，逐步減少對其的財政撥款，減輕財政負擔。根據以上分析，筆者提出分類方案如下表1－1所示：

項目類別分類一級分類二級分類范圍包括人員

公務員政務類公務員

職業黨務工作者專職從事黨務工作并以其為收入主要來源的人員，由黨的代表大會選舉產生或者由黨的委員會和上級任命產生，實行任期制。各級黨組織的專職書記、專職副書記和組織部、宣傳部的專職部長、專職副部長或其他專職從事黨務工作的人員等。

政府組成人員各級人民政府的組成人員，由各級人民代表大會及其常務委員會選舉產生，實行任期制。包括各級人民政府的主要領導和決策者，其成員由組織法和相關法律規定。

政治任命人員由政府行政首長或黨組織領導任命的部分職位，這些人對本屆政府首長或黨組織領導負責，與本屆政府或黨委共進退。包括政府機構和黨組織的咨詢機構、政策研究機構的組成人員以及參謀人員、智囊團成員和臨時機構組成人員等。

特別職公務員執行特殊政治職能的公務員，主要由各級人民代表大會及其常務委員會選舉產生，實行任期制。主要有各級人民檢察機關的檢察長，各級人民法院的法官，各級人民代表大會專職正副委員長、專職正副主任以及其專職常委等。

業務類公務員行政管理類在各級黨政機關、人大機關、審判機關、檢察機關等從事一般行政管理工作的事務官，由考試產生，實行常任制。

一般行政工作人員。

專業技術類各種專職從事專業技術工作的黨政機關、人大機關、司法機關、檢察機關等單位的工作人員。

包括黨政等機關的各種會計師、審計師、律師、法醫、刑偵人員和動、植物檢疫人員、軟硬件工程師、網絡系統維護師等等。

后勤保障類在各級政府機關從事后勤保障和服務工作的機關工作人員。主要包括機關事務管理局、檔案局等單位的機關工作人員。

關于我國公務員的政務類和業務類分類的必要性、可行性的論述，請參見黃衛平等人著的《中國政務類和業務類公務員分類制度可行性分析》。[⑤]本文主要論述對政務類和業務類公務員作進一步分類。

由于本文所限定的公務員范圍非常之廣，幾乎包括了所有掌握公共權力、提供公共服務的組織，它所涵蓋的人數之多，部門之繁，是以前沒有過的。面對人數眾多、如此復雜的公務員隊伍，對所限定的公務員范圍作進一步分類就順理成章。根據公務員的產生方式、工作性質的不同，作者試圖把政務類和業務類公務員做進一步細分。

（一）政務類公務員的分類

1、職業黨務工作者

在西方國家，政黨并不總是掌握著公共權力。只有當它通過競選上臺成為執政黨以后，才掌握公共權力。政黨和公共權力沒有必然的聯系。然而在我國，中國共產黨是由《憲法》規定的唯一合法的執政黨，其他派和社會團體要接受中國共產黨的領導。中國共產黨的執政地位是法定的。她掌握著國家的公共權力，甚至掌握著公共權力的核心，從這個意義上講，筆者把各級黨的機關和其他國家機關相并列，是符合我們的特殊國情的。

在各級黨的機關里，有一部分人專職[⑥]從事黨務工作，并以其工資為收入的主要來源，他們由黨的代表大會根據《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》）選舉產生或者由黨的委員會任命產生，主要包括各級黨組織的專職書記、專職副書記和組織部、宣傳部的專職部長、專職副部長或其他專職從事黨務工作的人員等。譬如，某市委副書記又同時兼任市長，那么，他就不是職業黨務工作者，而屬于下面要談到的政府組成人員。為了更清楚的界定職業黨務工作者，我們認為只有在從中央到地方【黨中央、省委、市委、縣（區）委、鄉（鎮）委】的專職從事黨務工作的人員才是公務員，其他非政府機關、公營事業單位、國有控股公司、社會團體等的黨組織的成員就不能納入公務員范圍。

2、政府組成人員

政府組成人員是公務員隊伍的主體。這些人員是各級人民政府的組成人員，由各級人民代表大會及其常務委員會選舉產生，實行任期制。根據《國務院組織法》，國務院的組成人員包括總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長。以深圳市政府為例，其政府組成人員由市長、七個副市長和秘書長以及下屬辦公廳主任和下屬各局局長組成。

3、政治任命人員

政治任命人員是目前政府決策過程不可缺少的人員。他們是由政府行政首長或黨組織領導任命的部分職位，這些人對本屆政府首長或黨組織領導負責，與本屆政府或黨委共進退。主要包括政府機構和黨組織的咨詢機構、政策研究機構的組成人員，參謀人員、智囊團成員和臨時機構組成人員等。這些人通過對公共政策的技術手段分析，向黨政決策部門提供政策方案，并幫助選擇方案，保證決策過程的科學性。比如像中央一級的政策研究機構有：中共中央政策研究室、國務院研究室、國務院發展研究中心等。地方一級的有：隸屬于各省、自治區、市、縣的政策研究室等。

4、特別職公務員

特別職公務員的范圍較廣，包括的人員也比較復雜，主要是執行特殊政治職能的公務員，他們也是由各級人民代表大會及其常務委員會選舉產生，實行任期制。主要有各級人民檢察機關的檢察長，各級人民法院的法官，各級人民代表大會專職正副委員長、專職主任以及其專職常委等。其中，根據《中華人民共和國檢察官法》，對各級人民檢察官進行管理；根據《中華人民共和國法官法》，對各級人民法官進行管理；根據《全國人民代表大會組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，對各級人民代表大會的專職領導進行管理。

從以上四種人員的產生方式、工作性質來看，完全符合政務類公務員的特征：通過各種不同程度的選舉或者政治性任命產生，實行任期制，職責是決定一個國家或地區的戰略目標和規劃，制定各種政策，促進本國或本地區的發展。政務類公務員通過各自的法律或章程進行管理，而不是由《國家公務員法》進行管理。

（二）業務類公務員的分類

1、行政管理類公務員

在政府機構和其他掌握公共權力、提供公共服務的組織中，除了從事政治色彩較濃的政務工作外，還存在著大批負責較為具體的一般日常行政事務的工作人員，可以將這些政府工作人員歸為行政管理類公務員。譬如說，根據《憲法》和《國務院組織法》，國務院各部副部長以及下屬的各司、廳、局、處的正副職都不是國務院組成人員，這些人需要經過專門的公務員考試，擇優錄取。這些人就屬于業務類的行政管理類公務員。其實，還可以考慮把國務院各部、委的1到2個副職設置為政務類公務員，其他副職則歸入業務類公務員。其中涉及的細節問題比較專業而且復雜，還有待于進一步探討。還有，可以嘗試改革一下行政管理類公務員的名稱。比如，設置高級行政主任、高級行政副主任、高級行政主任助理、行政主任、副行政主任、行政主任助理等職位。這樣的名稱設置，有利于滿足公務員尤其是較高級公務員和高級公務員高層次的心理需要，提高公務員的工作積極性。

2、專業技術類公務員

隨著政府管理的專業化程度的提高，政府管理工作中的分工越來越細致，產生了一種新的公務員——專業技術類公務員。這些人在黨政機關、人大機關、司法機關、檢察機關等單位專職從事專業技術工作。這些人需要經過專門的公務員考試或者其他國家承認的相應的資格認證，擇優錄取。譬如，在目前電子政府越來越成為一種現實和必要的可能時，政府網站的程序員、系統維護員就成了專職的專業技術人員（如果他們沒有其他“兼職”的話）。另外，像傳統中已經存在專職從事專業技術工作的會計師、審計師、律師、法醫、刑偵人員和動、植物檢疫人員甚至翻譯人員等等都屬于專業技術類的公務員。

3、后勤保障類公務員

在后勤保障越來越受到重視的今天，一種新的公務員——后勤保障類公務員也就成了公務員隊伍的重要組成部分。盡管20世紀70年代末以來各國政府行政改革的“私有化”傾向很明顯，公營部門按市場運作的風勢正勁，但是，政府某些敏感部門的后勤保障工作未必就都可以完全實現市場化。這主要是基于某些政府敏感部門出于保密和安全的需要，不適于把這些部門的后勤保障工作轉讓給社會上的私營物業管理公司進行管理，而把在本部門從事后勤保障工作的人員劃入公務員的范圍進行統一管理。這些人需要經過專門的公務員考試，擇優錄取。主要是指在各級政府系統中從事后勤保障和服務工作的機關工作人員，包括各級政府系統負責本單位車輛管理、機關大樓管理、辦公經費等的機關事務管理部門、檔案部門等的工作人員。當然，在各級掌握公共權力、提供公共服務的組織中，后勤保障工作應該根據實際情況適當地實現“市場化”，由社會上的私營企業來管理這些部門的物業管理、后勤等工作，減輕政府的財政負擔，使這些部門更好地向公眾提供公共服務，而不是被“吃飯財政”[⑦]所拖累。

從以上三種業務類公務員的特點來看，他們一般都具有業務類公務員的特征：需要通過競爭性考試而被擇優錄取，其職責是專門從事公共事務的管理，執行政務類公務員的決策，擔任并完成具體的行政工作。這類人由《國家公務員法》來管理。三、結束語

制度變遷總需要付出制度成本，制度成本的高低和制度變遷中的風險和阻力的大小，是決定制度變遷能否成功的重要因素。我國的公務員制度改革不可避免地會遇到各種各樣的阻力，如何尋找一條制度成本最小、阻力較小、風險相對較低的改革方案，是目前很緊迫的任務。

筆者關于公務員分類制度的建議，吸收了西方國家公務員制度文明的基本精神，但又不是照搬“西方模式”，而是結合中國自身的國情而找到的一種盡可能地減少改革阻力和風險的改革方案，具有一定和可操作性和可行性。它主要解決了現行公務員分類管理制度中的公務員范圍過窄、領導職務與非領導職務設置不合理、沒有突出專業技術類公務員特殊性等缺陷，同時，也可能會出現一些爭議，比如黨務工作者是否應該劃入公務員隊伍的問題。

國家公務員制度作為國家政治制度和行政制度的一項歷史性改革和卓有成效的創舉，對于現代國家人事管理、政府管理、乃至社會的發展、進步起著十分重要的作用。建設有中國特色的國家公務員分類制度，應以中共中央《深化干部人事制度改革綱要》和《黨政領導干部選拔任用條例》為指導，按照“三個代表”的要求，制定一部適應現實需要的《國家公務員法》。在此，作者對公務員分類制度提出一些自己的建議和設想，也算是推進公共部門人力資源管理和開發的一次大膽嘗試。

注釋：

[①]李甬：《什么阻礙了中國企業進步——訪張維迎博士和許小軍博士》，參見《南方周末》“財富論壇”版，1999年10月1日。

[②]關于“參照管理”，是指“各級黨的機關、人大機關、政協機關、派和工商聯機關、工會、共青團、婦聯等社會團體機關參照《國家公務員暫行條例》，結合各機關實際進行干部人事管理的總稱?！标P于“參照管理”工作的形成和發展是這樣的：《國家公務員暫行條例》正式頒布以后，中央決定，對黨的機關工作人員的管理，可參照《國家公務員暫行條例》辦理。為貫徹落實中央決定，中央組織部組織起草黨的機關參照管理的實施意見，不久又成立參照管理工作領導小組和辦公室''''開展了制定實施方案等項工作。1993年9月13日，中央轉發了中央組織部《關于中國共產黨機關參照試行<國家公務員暫行條例>的實施意見》。同年12月8日，經中央同意，中央組織部制定下發了《中國共產黨機關參照試行<國家公務員暫行條例>實施方案》。此后中央組織部會同有關部門，陸續制定印發了全國人大、全國政協、工會、共青團、婦聯、科協、僑聯、宋慶齡基金會、各派和全國工商聯、全國臺聯、黃埔軍校同學會等機關的實施方案，分別以中辦、中組部等文件印發。1995年5、6月份，中央組織部在洛陽、北京分別召開了地方和中央黨群機關參照管理工作座談會。對組織實施工作進行了全面部署，參照管理工作在全國范圍內全面展開。

[③]尹聞杰：《一些地方非領導職務人員膨脹現象嚴重》，參見《黨員之友》，2001年06期。

[④]并不是所有的黨的組織的工作人員都劃入公務員范圍，只是從中央到地方各級與政府同級的黨委[黨中央、省委、市委、縣（區）委、鄉（鎮）委]的專職從事黨務工作并以其為收入主要來源的工作人員，他們由黨的代表大會選舉產生或者由黨的委員會任命產生。

[⑤]黃衛平主編：《當代中國政治研究報告Ⅰ》，社會科學文獻出版社，2002年1月，第184－209頁。

[⑥]所謂“專職”，是指以從事某種工作為其職業的，收入主要來源也來自于此的，并且沒有其他任何“兼職”的公共組織的工作人員。

[⑦]1998年3月19日，朱鎔基總理在會見中外記者講到科教興國資金困難時說道：“錢到哪里去了呢？政府機關龐大，‘吃飯財政’，把錢都吃光了。”