企業環境保護機制剖析

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〔摘要〕我國的環境保護立法雖比較健全，但企業有法不依、違法排污的現象仍相當普遍。為此，有必要建構企業環境保護的自愿性機制，即使企業環境保護行為成為自覺選擇的作用機制；建構強制性機制，即通過威懾改變企業對違法行為的選擇迫使企業改善環境行為的作用機制；建構激勵性機制，即利用價值規律調整或影響市場主體消除或降低污染行為的作用機制；建構壓力性機制，即利用企業的相關方影響企業的環境行為并促使其保護環境的作用機制；建構支持性機制，即幫助企業建立現代環境管理制度，提高企業環境保護能力的作用機制。

〔關鍵詞〕企業，環境保護，機制

目前，我國環境保護方面的立法已比較健全，特別是在污染防治方面基本做到了有法可依，但企業有法不依、違法排污的現象仍相當普遍。有少數企業為降低生產成本，追求高額利潤，治污設施建成后不能按照規定正常運行。這些企業往往采取白天運行、晚上停止，檢查時運行、檢查后停止等做法，應付檢查和逃避處罰。其結果是，污染排放能達標的沒達標，表面達標實際不達標，少數時間達標多數時間未達標，從而導致區域環境質量的下降。鑒于此，分析制約企業環境保護的倫理因素、經濟因素、社會因素和能力因素，建構企業環境保護機制，十分必要。

一、自愿性環境保護機制的建構

自愿性機制，是指使企業環境保護行為成為自覺選擇的作用機制。企業生產造成的環境問題，歸根結底是人的行為失調的結果。所以，能否合理地引導、影響和改變企業決策者和生產者的行為，提高其環境意識，使之遵守環境保護的法律法規，是影響企業環境保護自主能力的關鍵因素。

建立環境保護自愿性機制要注重企業員工的環境教育，強化企業環境責任觀。企業環境教育的中心內容就是改變企業決策者與生產者對環境漠視、不友好的環境態度，逐步建立企業自己的環境倫理與環境文化，使其環境行為的意愿直接指向企業的生態化建設。

實施企業生態化建設，涉及企業生產經營活動過程的每一方面，需要企業全體人員，包括財務、人事、環境專家及從事生產的工人的積極參與。因此，創造一個清潔的可持續發展的環境是每個企業員工應盡的責任，合理利用自然資源和控制環境污染應成為企業教育的一部分。具體來講，要提高企業全體人員對環境責任的認識，在生產經營和選擇技術時牢記環境責任的基本要求，不忘記清潔生產和污染預防，對企業可持續發展做出貢獻；企業要強化自身的環境責任觀，正確處理與環境保護方面的各種利益關系，決不能以損害環境效益為代價實現企業的經濟利益，當企業經濟利益與環境利益發生沖突和矛盾的時候，應選擇環境利益優先。

二、強制性環境保護機制的建構

強制性機制，是指通過威懾改變企業對違法行為的選擇迫使企業改善環境行為的作用機制。執法威懾作用的形成需要四個要素:發現違法的可能性高，對違法的反應迅速而可預見，對違法的反應包括足夠威懾的制裁，被管理方對前三個要素的感知。對環境保護執法而言，這四個要素的滿足，關鍵是要提高環境執法能力，增強環境執法力度。

目前，我國環境保護執法手段仍顯落后，特別是基層環保部門，技術裝備普遍比較落后，執法人員數量嚴重不足，素質偏低，對排污單位的執法檢查大多仍停留在日常巡查的層次上，對隱蔽性較強的環境違法行為的查處能力明顯不足。在排污單位守法意識不強，違法排污現象屢禁不止、環境突發事故頻發的現狀下，環境保護執法手段更顯得捉襟見肘。鑒于這種情況，亟需加強環境執法能力建設。首先，要增加基層執法人員編制，根據地區經濟總量、轄區面積和人口數量等相關因素，建立起環境執法監督人員需求模型，為確定數量規模合適的環境執法監督人員提供科學依據。其次，要實行科學管理，把好環境執法監督人才進出、考核關，加強環境執法監督人才的培養和繼續教育，切實建立起一支精干高效、業務能力強、具有專業化水平的環境執法隊伍。最后，科學分析環境執法裝備與工作任務、業務性質、單位級別等要素的關系，制定環境執法裝備配備原則，科學確定環境執法裝備配置品種、類型與數量，改變目前環境執法手段單一、層次較低的現狀，向自動化、網絡化、智能化方向發展。

當前環境執法機構存在權力偏小、手段偏弱的問題。權力小主要體現在環保部門進行環境執法只能采取查封、凍結、扣押、強制劃撥等行政強制手段，而申請法院強制執行往往難以得到落實。如東北某市環保部門提交法院強制執行的31件案件盡無一件得到執行。手段弱主要體現在環境處罰的主要手段是罰款，而且法律規定的處罰數額小，與違法行為的社會危害程度不相適應。鑒于此種情況，應修改相關法律法規，賦予環境保護行政主管部門現場采取強制措施的權力，以便能夠及時制止嚴重的環境違法行為，盡力避免造成難以挽回的環境污染和財產損失。同時應加大行政處罰力度，增加環境違法成本，尤其是要取消罰款上限，提高法定罰款的數額、比例和倍數。綜合考慮違法后果和違法行為的持續時間，改革罰款計量方式，實行“按日計罰”和“按因子計罰”。

三、激勵性環境保護機制的建構

激勵性機制，是指利用價值規律，調整或影響市場主體消除或降低污染行為的作用機制。激勵性機制一般通過采取鼓勵性或限制性措施，迫使生產者和消費者將他們產生的外部環境污染納入經濟決策中，以達到保護和改善環境的目的。實踐證明，激勵性機制與強制性機制相比，能以更低的費用實現相同的環境目標，更能促進企業做到遵守有關環境保護的法律。為此，要制定和實施激勵性環境經濟政策。環境經濟政策是激勵性機制的重要組成部分，政府或有關部門要按照經濟規律，運用價格、成本等經濟杠桿，采取排污收費、生態補償和財政補貼等政策，增加環境違法成本，改善企業環境保護的外部環境，激勵企業保護環境。

要制定完善的財政補貼政策，即通過各級財政直接投資、轉移支付、設立專項資金、適當返還排污費等措施，對社會經濟活動中的模范遵守環境保護法律法規的行為予以適當財政補貼，激勵企業遵守環境保護的法律法規。對各類經過環保認證的產品可給予直接的補助補貼或者給予稅收返還，以降低其生產成本，增強其市場競爭力，并引導社會公眾優先購買經過環保認證的產品。要制定較完善的差別稅收、差別價格政策，即將納稅對象的環境保護行為作為決定其納稅水平的重要依據，如對環保設施減征、免征固定資產投資方向調節稅。通過實施差別稅收，鼓勵企業加強環境保護投入，并從中受益。對落后產能則實施嚴格的差別電價和差別水價，提高其運營成本。

其他環境經濟政策，如綠色證券、綠色信貸、綠色保險、綠色采購等也都需進一步完善。在運用不同的激勵手段時，為確保運行效果最佳，要綜合考慮下列因素:要以健全的組織協調為前提，要統籌考慮制度成本(實施成本、轉換成本、交易成本、信息成本)、社會公平、經濟技術發展程度等因素，要科學選擇最佳組合方案，注意激勵機制的財力、組織保證，注意激勵性機制的時差、作用方向、運用時機、主次交替組合，確保組合效應最佳。

四、壓力性環境保護機制的建構

壓力性機制，是指利用企業的相關方，主要是消費者、社會團體、企業的合同方、公眾等社會力量影響企業的環境行為并促使其保護環境的作用機制。壓力性機制直接關系到企業的生存發展與企業的社會形象。隨著國家實施可持續發展戰略和人們環境保護意識的增強，社會各界對企業的環保要求越來越高，特別是綠色消費(包括生產者之間的供給消費)日益高漲。充分發揮促進企業改善環境的社會壓力作用，成為企業環境保護機制建設的一項重要內容。

企業環境保護壓力性機制的形成需要公眾參與的不斷深化。當前，雖然環保部門出臺了有關環境信息公開的規定，但公眾參與環境保護的最大障礙仍然是環境信息的不對稱。目前，我國企業環境信息公開的內容比較單一，不能滿足利益關系人的要求。公開的信息僅僅是事后事實的陳述，體現的是“末端控制”思想，具有滯后性。企業環境報告是環境信息公開的重要手段，在發達國家已漸趨成熟、應用較為廣泛。在我國目前還沒有系統的環境報告規范的情況下，推行企業環境報告是必然選擇。企業環境報告應滿足全面性、經常性和連續性要求。既要報告特異性物質和專門性事件，也要報告企業日常經營活動中的環境影響；既要對特殊事件進行專門報告，也要按期進行年度報告并報告各年度的比較情況。

此外，公眾參與的深化還需要充分發揮環保民間組織的作用。目前我國環保民間組織的作用還主要停留在環境教育方面。為此，有必要通過立法，建立完善的環境公益訴訟制度，使環保民間組織能夠通過代表公眾參加環境公益訴訟，促進企業自律守法。有鑒于此，應取消民事訴訟法對起訴資格的限制，放寬原告資格，建立和案件有間接利害關系的公民、社會團體、檢察機關均能作為原告提起訴訟的環境民事公益訴訟制度，以拓寬環境權益的維護渠道，強化對環境違法行為的司法監督。特別是當依法成立的社會團體的成員因環境損害直接或間接受到侵害時，該社會團體可以以自己名義對加害者提起旨在獲得環境損害賠償的環境民事公益訴訟。環境民事公益訴訟勝訴后獲得的賠償，首先應用于支付環境民事公益訴訟人墊付的必要訴訟費用，其余部分應交給國家專門成立的環境損害賠償基金，用于解決作為訴因的公益性環境問題。

五、支持性環境保護機制的建構

支持性機制，是指幫助企業建立現代環境管理制度，提高企業環境保護能力的作用機制。目前，國家正在推進的企業環境監督員制度就是建立這種支持性機制的重要措施。企業環境監督員制度，是指在企業設置負責環境保護的企業環境管理總負責人和具有掌握環境保護基本法律法規和污染控制技術的企業環境監督員，規范企業內部環境管理機構和制度建設，通過建立企業環境管理組織架構和規范企業環境管理制度，全面提高企業的自主環境管理水平，推動企業主動承擔環境責任。

從現行監管機制看，我國現行環境法律法規對企業環境污染防治的監管已有較完善的規定，但對于企業內部環境管理方面的監管則比較薄弱，主要表現在缺乏對企業環境管理組織體系建設的監管；對企業環境管理人員的權利、義務和責任劃分不明確；對企業環境管理人員從業的資質、能力沒有具體規定。企業環境監督員制度的建立和實施，是對我國環境監管機制的補充和創新，能夠指導和規范企業內部環境管理體系的建立，明確企業環境管理人員的權利和職責，并實行對企業環境管理從業人員的統一職業資質認證管理。

從污染控制過程方面看，實行企業環境監督員制度可以使掌握環保法規和專業知識，同時熟悉本單位生產工藝、設備、生產管理和排污狀況的企業環境監督員，從生產的各個環節進行監督檢查，將企業污染防治從末端治理延伸到生產的全部過程，從而有效防治生產污染，降低污染排放。

從企業環境管理方面看，現行環境管理體制落后，企業領導人環境責任觀念淡薄是造成企業環保工作推進不力的主要原因。企業環境監督員制度實行由企業負責人擔任企業環境管理總監和由生產崗位環境監督員組成的企業內部環境管理體系，將企業的管理者與生產者統一納入到對企業的環境管理工作中，有助于推動企業增強主體責任，自覺遵守環保法規，積極履行社會責任，促進企業環境管理體制機制的完善。