扶貧開發廉潔政治生態優化分析

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十八屆中央紀委六次全會對扶貧領域監督執紀問責進行專門部署，并把扶貧領域虛報冒領、截留私分、揮霍浪費作為各級紀檢監察機關必須嚴肅查處的問題。中央紀委六次全會的這一決定無疑具有重要意義。十八大以來，以為核心的新一屆黨中央領導集體高度重視扶貧開發工作。多次深入貧困地區考察調研，并在多個重要場合對新時期扶貧開發工作發表重要講話，提出了許多新觀點新論斷新思想新要求。在中央高度重視扶貧開發領域工作的背景下，2015年以來，各級黨委、政府高度重視精準扶貧工作，有效地推進了扶貧開發進程，但也必須注意，扶貧開發領域某些公職人員開展工作時貪污、挪用扶貧款，致使扶貧開發領域廉潔政治生態尚未呈現最優狀態。為有效助推各領域發展進程，有必要對存在于扶貧開發領域的貪腐案例展開分析，對優化扶貧開發領域廉潔政治生態面臨的問題及解決途徑展開研究。

一、扶貧開發領域破壞廉潔政治生態案例分析

2015年11月以來，福建省紀委牽頭協調財政、審計等部門，聯合開展了扶貧專項資金檢查，嚴肅查處扶貧領域違規違紀問題。據統計，截止2016年12月底，全省共發現扶貧領域問題線索1374條，目前已核查1339條，立案436件，給予黨紀政紀處分660人，誡勉談話、廉政談話、批評教育、組織處理等1304人，省紀委先后分4批在全省范圍內通報30起扶貧領域腐敗問題典型案例。以寧德市周寧縣為例，周寧縣李墩鎮老區辦（前）主任蔣某懷在2009-2012年期間利用職務之便，在保管、發放李墩鎮東山村第一期、第二期造福工程扶貧資金的過程中先后兩次侵吞扶貧補助款，共計576930元,。受“扶貧開發資金管理環節存在漏洞、扶貧開放領域監管督察機制不健全、扶貧開放領域問責考評制度不健全、扶貧開發領域群眾舉報渠道不順暢”等因素影響，蔣某懷的違法行為直至2016年下半年才被發現。其在2016年9月因涉嫌貪污扶貧款被檢察機關移送審查起訴，同年12月15日，周寧縣法院對該案進行開庭審理（當天未宣判），并與周寧縣紀委聯合開展“蔣某懷涉嫌貪污案”旁聽庭審警示教育活動，周寧縣涉農惠民扶貧資金監管部門領導干部、各鄉鎮黨委書記、縣城區副科級以上學校校長等30多人參加旁聽庭審活動。[1]從這一案例可以看出，蔣某懷案對寧德市周寧縣的廉潔政治生態造成一定破壞，這是周寧縣法院與周寧縣紀委聯合開展“蔣某懷涉嫌貪污案”旁聽26庭審警示教育活動的重要原因。這一案件的主要成因是：扶貧開發資金管理環節存在漏洞，使蔣某懷得以兩次侵吞扶貧補助款；扶貧開發領域監管督察機制不健全，蔣某懷兩次侵吞扶貧補助款的行為未被及時發現；扶貧開發領域的問責考評制度不健全，未能在問責考評過程中及時發現、遏止蔣某懷侵吞扶貧補助款的違法行為；扶貧開發領域的群眾舉報渠道效能較低，導致蔣某懷在2009-2012年期間兩次侵吞扶貧補助款之后4年才被發現；扶貧工作違紀違法的預警教育機制效能較低，蔣某懷侵吞扶貧補助款之前，國內已出現過類似案例，但扶貧工作違紀違法的預警教育機制未充分發揮效能，未能對蔣某懷形成警示。

二、扶貧開發領域優化廉潔政治生態面臨的問題

強調：“扶貧資金是貧困群眾的‘救命錢’，一分一厘都不能亂花，更容不得動手腳、玩貓膩?！盵2]對貧困群眾而言，扶貧資金非常重要，但從某些地方當前的巡視巡察、信訪舉報、執紀審查等情況來看，一些地方扶貧領域腐敗問題較為突出，吃拿卡要、雁過拔毛、優親厚友、截留私分等現象并不鮮見，這些現象的存在導致扶貧政策的落實難以走完“最后一公里”，“民心工程”變成“傷心工程”，甚至導致致力于惠民的政策對群眾利益造成損害。整體而言，扶貧開發領域優化廉潔政治生態面臨的主要問題如下：1.不作為、亂作為和貪污腐敗行為未有效減少。不作為、亂作為和貪污腐敗行為未能有效減少主要源于六個方面：扶貧對象精準識別過程中和扶貧項目建設驗收、脫貧驗收過程中存在弄虛作假現象；極少數公職人員虛報扶貧項目套取、騙取、截留、擠占、挪用財政專項扶貧資金，或冒領、私分貧困戶扶貧補貼資金；某些公職人員違規使用扶貧資金、安排扶貧項目優親厚友或謀取不正當利益；扶貧政策、項目和資金落實過程中存在“吃、拿、卡、要”現象；財政專項扶貧資金撥付不及時、不足額、違規結存，不按規定和程序擅自調整變更扶貧項目；某些公職人員違反政府集中采購、公開招投標等規定實施扶貧項目。[3]2.某些部門和公職人員成為破壞廉潔政治生態的重點部門和重點人群。從扶貧開發領域破壞廉潔政治生態近年的案例中可以發現：某些部門和公職人員成為破壞廉潔政治生態的重點部門和重點人群。重點部門主要是涉及扶貧開發領域資金和項目操作的部門，在鄉鎮主要是民政、村建、農業、教育、財政等鎮直部門和村（社區）；重點人群是以上相關鎮直單位的工作人員和村（社區）分管扶貧開發領域工作的公職人員。這些部門和公職人員為了謀取部門利益或個人利益而挪用、克扣甚至侵吞扶貧補助款，破壞了扶貧開發領域的廉潔政治生態。3.扶貧開發領域政策的效能有待提高。近年，扶貧開發領域諸多政策的實施有效地降低了貧困率，但扶貧開發領域政策的效能有待提高。從基層操作上看，這方面的問題具體表現為：一是精準識別扶貧開發對象存在問題。盡管各級黨委和政府反復要求各部門及公務員不得在開展扶貧開發工作之中優親厚友，但這一現象依然存在。目前，確定扶貧開發對象必須經過村民代表審議、召開村民代表大會審核，在這一基礎之上，鎮村干部會再次入村復核，經歷一系列公開或公示程序之后才能確定扶貧開發對象，但這一程序運作過程中依然存在極個別人員識別不清的問題，這一并非普遍存在的現象致使政府在群眾心目中的形象明顯受損。二是部分扶貧開發主體未充分重視注重扶貧開發效果。部分鄉鎮落實扶貧開發政策過程中脫離實際，將扶貧資金挪用至有助于這些鄉鎮領導者升遷的項目上，造成扶貧資金的浪費。三是對扶貧開發政策效能的監察力度較低導致某些扶貧開發政策流于表面。目前，各級政府尚未構建針對扶貧開發政策落實情況的、完備的監察機制，這一情況的存在導致某些扶貧開發政策流于表面，難以真正發揮惠民效能。4.扶貧開發領域機制效能有待進一步提升。一是扶貧資金發放、使用的監管制度不夠健全。這一問題的存在導致扶貧開發過程中存在扶貧開發資金亂發放問題，提升了扶貧開發領域廉潔政治生態惡化的可能性。二是扶貧開發領域政務公開不規范。具體表現為：扶貧開發領域政務不公開、少公開或公開不到位；扶貧開發領域政務公開渠道單一，扶貧開發領域政務公開效果較差。三是針對扶貧開發領域公職人員展開的廉政警示教育不足，未能筑牢崗位責任意識和反腐倡廉的思想防線。四是扶貧開發部門與其它部門之間的聯系較少。扶貧開發部門難以獨立完成扶貧開發任務，這一任務的完成需要政府各部門、社會組織以及企業的共同努力，扶貧開發目標的實現必須發揮這些主體的作用、強化這些主體之間的聯系，但從目前情況來看，扶貧開發部門與其它部門之間的聯系較少，難以有效助推扶貧開發目標的實現。

三、扶貧開發領域優化廉潔政治生態面臨問題的成因

1.對扶貧開發主體的監管和教育力度不足。一方面，某些地方政府對防范扶貧開發領域廉潔政治生態惡化的重視程度不夠高，所展開的宣傳教育的針對性較差，未能有效地防范扶貧開發領域廉潔政治生態惡化。另一方面，某些地方政府尚未嚴格監管扶貧開發領域的政府部門和某些公職人員，在這些部門和公職人員群體中展開的自查自糾較少或力度不足，這一情況的存在是某些公職人員為了謀取私利而挪用、克扣甚至侵吞扶貧補助款的重要原因，這些情況的出現惡化了扶貧開發領域的廉潔政治生態。2.扶貧開發領域政策實施情況的核查力度不足。一方面，某些地方政府尚未有效地開展針對扶貧開發領域各項政策實施情況的巡查督導，針對這些政策實施情況的重點督查和隨機抽查也開展得較少，致使扶貧開發領域的某些政策未得到有效實施，進而引致扶貧開發整體效能偏低。另一方面，2016年7月8日開始施行的《中國共產黨問責條例》、十八屆六中全會審議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》等法律法規的實施效能尚未完全顯現，尚未有效監管不認真執行扶貧開發領域政策的部門或公職人員。3.扶貧開發相關機制不健全。一方面，扶貧開發領域政策執行情況的核查機制尚不健全，相關紀律的執行力度也不夠高，致使某些公職人員為了謀取個人利益而以身試法。另一方面，執行扶貧開發政策的各部門之間的溝通機制尚不健全，如縣級政府尚未建立由檢察院、農業局、教育局、財政局、國土局和鄉鎮政府參加的聯席會議。扶貧開發領域的信息獲取機制也不夠完善，難以及時、有效地獲取與破壞扶貧開發領域廉潔政治生態的行為相關的信息。

四、優化扶貧開發領域廉潔政治生態的途徑

扶貧開發領域優化廉潔政治生態的最重要任務就是減少扶貧開發領域中不作為、亂作為和貪污腐敗行為，這一任務的實現有賴于以下舉措的實施：1.強化對扶貧開發主體的監管和教育力度。第一，強化預防，提高宣傳教育針對性。提高對扶貧開發領域貪腐行為的防范意識，對出現貪腐意圖的公職人員及時展開教育、警告。組織重點單位、重要領域、關鍵崗位人員召開專題會議，實行廉政談話。利用好微博、微信公眾號、短信和宣傳品等宣傳渠道，強化宣傳效果。并將從扶貧開發領域之中查處的貪腐案例作為警示教材，采用召開警示教育大會、旁聽庭審等方式，對涉及扶貧工作的鄉鎮站所、村（社區）“兩委”負責人等開展警示教育活動，通報曝光典型案例等舉措筑牢崗位責任意識和反腐倡廉的思想防線。第二，傳導壓力，開展自查自糾。明確村（社區）支部書記為第一責任人，鎮直相關所站負責人為具體責任人，在相關鎮直所站和村（社區）開展自查自糾行動，從不作為、亂作為和貪污腐敗三個方面自查扶貧攻堅政策落實不到位、資金管理使用不規范、項目組織實施不力等突出問題，認真排查廉政風險點，標出崗位風險點等級，提出風險防控針對性措施，建立責任清單和權力清單并上報鎮紀委，由其做好跟蹤督促。2.提升對扶貧開發領域政策監管力度。第一，巡查督導，開展重點督查和隨機抽查。按排查摸底、監督檢查、查辦案件、整改規范等四個步驟，在相關鎮直所站和村（社區）進行重點督查和隨機抽查，圍繞問題導向，通過開展對扶貧領域政策落實、資金使用、項目管理、低保、危房改造、貧困人口精準識別以及黨員干部作風紀律和腐敗等問題的監督檢查，著力排查扶貧攻堅政策落實不到位、資金管理使用不規范、項目組織實施不力等突出問題，發現并解決群眾反映強烈的重點難題，查處通報不作為、亂作為和貪污腐敗的典型案件，以切實減少和防范扶貧開發領域違規違紀問題的發生，為鄉鎮脫貧攻堅工作規范、有序、高效開展提供堅強的紀律保障。在監督檢查過程中發現問題時，綜合考慮違紀事實、性質、情節等因素，在這一基礎上進行分類處置。屬于黨員干部涉嫌貪污腐敗的問題，一律要進入案件查辦程序。屬于庸懶散拖、為官不為、冷硬橫推、吃拿卡要等違紀違規的問題，將按照“四風”類案件進行查處。對涉及工作方式、制度機制、監管落實方面的問題，將責成相關單位進行認真整改，上報整改報告，抓好整改落實。第二，發揮《中國共產黨問責條例》等法律法規的效用?！吨袊伯a黨問責條例》的實施意味著扶貧領域監督執紀問責增加了一個強大的制度武器。各級紀檢監察機關要按照2015-2020年度加強監督執紀問責助推精準扶貧的工作意見、扶貧專項資金使用管理責任追究辦法等文件要求，加強對履行脫貧攻堅職責情況的監督檢查，推動地方黨委政府及有關職能部門有效履職。必須嚴格執行問責條例，不斷強化責任追究，通過嚴肅問責助推相關單位和負責人切實承擔整治和查處扶貧領域腐敗問題的主體責任、監督責任，督促有關職能部門黨組織落實監管職責。3.進一步完善扶貧開發領域相關機制。第一，嚴格執紀，加大查處力度。加強問題線索的移交、梳理及研判，切實做好問題線索的核實及處理，存在違法行為問題及時移交司法機關處理。按照“無禁區、全覆蓋、零容忍”的原則展開扶貧開發領域貪腐現象的治理，堅決、及時地查處這一領域之中存在的貪腐現象，并視具體情況對相關單位和責任人嚴肅處理，情節嚴重的啟動“一案雙查”追究有關領導的責任。第二，拓寬渠道，建立問題線索臺賬。加強各部門之間的溝通聯系，從中央省市縣通報的扶貧開發領域容易滋生貪腐現象的次級領域入手，從紀律審查中的線索入手，拓寬問題線索來源信息渠道，通過群眾投訴舉報、檢查督查和紀律審查等途徑全面收集問題線索，對已掌握的問題線索則按照“五類原則”及時加以分類處理，建立問題線索臺賬。第三，強化溝通，建立聯席會議制度?？h級政府建立由檢察院、農業局、教育局、財政局、國土局和鄉鎮政府參加的聯席會議，鄉鎮相關所站在鎮紀委主持下建立相關聯席會議，對扶貧開發領域的工作情況及時展開分析，切實有效地防范、查處這一領域之中出現的貪腐現象。

在2016年7月召開的東西部扶貧協作座談會上指出：“扶貧開發到了攻克最后堡壘的階段?！笨偣サ奶柫钜严?，要打贏這場攻堅戰，既需要精準施策、上下同欲，更需要嚴謹的制度和紀律，在沖刺的道路上保障每一項政策落實到位，保證每一分資金用在扶貧攻堅領域之中。2017年2月，在中共中央政治局第三十九次集體學習時強調：“要把握好脫貧攻堅正確方向，要防止形式主義，扶真貧、真扶貧，扶貧工作必須務實?！备骷壵仨毑粩嗉哟蠓鲐氼I域監督執紀問責的力度，優化扶貧開發領域廉潔政治生態，為扶貧開發工作的有序健康推進創造有利條件。

作者:葉椿美 單位:中共周寧縣委黨校

參考文獻：

[1]夏巖緣,劉勝強.涉嫌貪污扶貧款周寧一干部被公訴.人民網.fj.people.com.cn/n2/2016/1221/c234952-29494918.html,2017-01-30.

[2]以嚴明的紀律保障打贏脫貧攻堅戰[J].中國紀檢監察,2016(17):12.

[3]楊宏斌,劉南中,邱暢.我省啟動“六個專項治理”劍指財務報銷違規等問題[N].湖北日報,2016-04-16(02).