試析建設健全統計之行政程序

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摘要：進一步增強行政程序意識，加強行政程序的建設，是政府部門的一項十分重要的任務。在當前，作為政府部門的統計機構注重行政程序的建立和健全工作，并認真依照行政程序開展各項統計活動顯得尤為重要。本文堅持理論聯系實際的原則，對統計行政程序的含義、建立健全統計行政程序的重要意義、統計行政行為決策程序和統計行政程序建立健全中的若干關鍵問題等方面進行了初步的探討，對于深入推進統計部門的依法行政具有一定的參考價值。

關鍵詞：統計部門；統計行政行為；統計行政程序

長期以來，由于法治觀念的淡漠，行政時效的緊迫、行政事務的繁雜等諸多主客觀因素制約，在行政行為實施過程中，往往只強調實體的合法、合理，而對必要、正當的行政程序注重不夠，這在一定程度上影響了相對人的合法權益，反過來對行政行為的結果也產生了諸多不利的負面效應。在全面推行依法行政的今天，進一步增強程序意識，加強行政程序的建設，是政府部門的一項十分重要的任務?？偫碜罱赋觯鞍捶ǘǔ绦蜣k事，是依法行政的重要內容，也是依法行政的重要保障”。并要求，“今年，各級政府要把建立和完善行政程序，作為推進依法行政和政府立法的重點任務”。在當前，作為政府部門的統計機構按照溫總理的要求，在各項統計行政管理中注重行政程序的建立和健全工作，并認真依照行政程序開展各項統計活動顯得尤為重要。本文對此作一探討，以供參考。

一、統計行政程序的基本含義

所謂統計行政程序，是指統計行政機關行使統計行政權力，作出統計行政行為所應遵循的方式、步驟、順序和期間的總和。那么，什么是統計行政行為？簡言之，就是統計行政機構在法定職權范圍內，依照法定程序所作出的影響到相對人權益的行為。具體化地說，統計行政行為包括統計調查項目審批行為、統計調查行為、統計資料公布行為、統計確認行為（包括統計資料的認定、統計行政登記等）、統計行政許可行為（包括發放統計上崗資格證等）、統計行政處罰行為，統計行政復議行為，等等。一般而言，政府統計行政機關在行使統計權力的過程中所涉及到的行為只要與相對人發生關系的，都是統計行政行為，都要受統計法的調整和規范，都要依照法定的方式、步驟、順序和期間開展活動，而不僅僅是統計行政處罰行為。只要統計行政行為未按照法定的程序開展，盡管實體要求是合法的，但影響到相對人的合法權益，行使該項統計行政行為的統計行政機關就要承擔相應的統計法律責任。

二、加強統計行政程序建設的重要意義

（一）有利于減少行政行為的主觀隨意性，保護相對人的合法權益

用“正當行政程序”保障相對人權利，對抗行政權的濫用的觀點已經逐步為人們所接受。因為“‘正當程序能夠加強理性思考’，是‘對恣意的限制’”[1]?！靶姓绦虻谋举|就是限制行政權的恣意行使，通過承認或規定相對人充分的程序性權利，而將行政權的行使置于相對人的監控和司法審查的監督之下，這意味著行政主體在擁有實體權利的同時必須承擔相應的程序義務；這同時也意味著相對人可以通過行使程序性權利，對抗和抵制恣意或違反程序規則而活動的行政權”[2]。在統計行政法律關系中，統計行政機關作為統計行政主體，處于主導的地位，而相對人（統計調查對象等）則處于服從的地位。譬如說，統計部門隨意制發一張調查表就有可能給相對人帶來較大的工作量，增加一定的人力、物力、財力的開支，特別是不科學的統計指標更給填報帶來極大的困難。因此，這種在統計工作中的“人治”現象必須通過一定的程序加以控制。即任何統計調查都必須要進行立項論證，確定有無必要進行專門調查，若確有必要進行調查，還要對調查表進行嚴格審查，弄清指標的設置有無必要，指標設置是否科學，調查時間是否合理，調查經費有無保障，等等。在此基礎上由有關領導按照權限和程序進行簽發，并將結果進行公告等。

（二）有利于增強統計行政行為的科學合理性，提高統計工作的質量

在日常的統計行政管理工作中，統計法律、法規、規章對一系列的統計行政行為的程序都作了具體的規定，一般來說，這些法定程序是在總結了統計行政管理活動規律基礎上形成的，具有一定的科學合理性，認真履行這些程序不僅是法定義務，也是遵循統計發展的規律，可以提高統計工作的質量。從另一方面來講，講究一定的程序，可使統計工作的科學性得到極大的提高。這是由于在一個良好的程序中，必然有具有一定專業知識的人員參予對行政行為論證這個環節，有的還要進行必要的聽證，重要的事項還要通過有關的辦公會議集體討論拍板，經過這樣的層層把關，統計行政行為的質量，也必然得到極大的提高。如在統計報送期限的問題上，過去不經過論證，給基層單位的上報期限規定得太緊，以至于到了基層必須25日前就要報整個月的數字，這樣質量是難以保證的。如果在制定這樣的決策前聽取相對人的聽意見，也不至于作出這樣不合理的行政行為來。

（三）有利于加強統計執法，明確統計行政關系主體的權利與義務

從統計行政管理領域上來講，在統計行政權（公權力）與統計調查對象的私權利之間存在著一個平衡點。這種平衡，我認為是一種動態的平衡。即除了要對統計行政管理權進行控制以外，在統計行政管理的某些方面要加強對統計行政管理相對人的執法檢查。由于統計行政行為未經過一定的程序，必然造成相應的手續不完備，給監督檢查帶來了諸多的困難。如在組織年定報統計工作的過程中，作為一個統計調查的行政行為，首先對于新的調查對象必須要以統計行政機關的名義制作并按照法定程序送達《統計法律事務告知書》，明確開展統計調查依據、目的、意義、統計行政主體、統計調查對象的權利、義務以及相應的統計法律責任，以構建具體的統計法律關系。其次，開展年定報的通知和有關的統計制度（包括統計指標解釋、統計工作要求等），特別是對每種表要明確的列出具體的表名、表號、填報單位、上報日期、上報給誰（受表單位），等等，采取適當的形式送達到統計調查對象手中，并留有送達的依據。如果采取開年定會的形式進行工作布置的，則必須留存會議簽到單，以便于查閱。若上報日期變更還必須要相應的正式書面通知。對于一次性重大調查要在有關報刊上進行調查前的公告。通過上述程序，便于明確統計法律責任，減少行政爭議，有利于統計執法工作的有效開展。

三、統計行政行為決策程序的初步探討

統計行政行為是統計行政機關單方面的意思表示，這個表示一經作出就具有公定力、執行力、拘束力等法律效力。因此，設計統計行政程序必須符合法律規定和科學合理的要求。由于行政程序涉及面廣，情況復雜，而行政行為決策程序是最關鍵的程序，本文只對之進行探討。至于統計項目審批程序、統計調查程序、統計行政處理（懲罰、復議等）程序等在有關的法律法規規章中均有規定，本文無需論述。

（一）統計行政行為“意思”的形成程序

本文認為統計行政行為的“意思”可分為“貫徹性意思”、“創設性意思”兩大類。在這兩大類中有不同的特點：

1、貫徹性意思的形成。所謂貫徹性意思是指統計行政機關為貫徹上級統計部門有關統計工作的總體布置所要進行的具體統計行政行為的意思。如開展全市年定報工作就是貫徹全國、全省統一部署進行的。在這類意思的形成中，要吃透上級的文件精神，在滿足上級要求的同時，結合本地實際進行細化和具體化。重點就是要明確本地基層單位應該如何上報、以及上報的時間、地域、對象等各種要求。一般由統計行政機關部門草擬文件，并對基層上報時間、上報方式進行合理論證后，由分管局長簽發即可。

2、創設性的意思的形成。所謂創設性意思又可分為自身創設性意思、他人創設性意思兩種。自身創設性意思，即根據當地黨政領導的

要求或根據實際工作開展的需要所要作出的各種具體行政行為的意思。這是要重點把握的。

首先，開展這項統計行政行為要合法、合理，不能違反法律和行政合理性要求。這是一個基本的前提條件。

其次，在程序上要遵循“申請立項”、“討論”（聽證、召開座談會、書面征求意見）、“辦公會研究（或首長拍板）”、“簽發”等基本過程。

A、申請立項。這是一般重大的統計行政行為的必經程序。立項必須要有立項的依據（法律依據）和實際的需求。一般還需要有可行性研究的報告。

B、討論。這里的討論指對立項需求（申請）的可行性問題的討論。一般由一個參謀性（輔助性）的機構（組織）來實施。這個機構（組織）要吸收相關的專家或有關方面代表（最好包括人大代表、政協委員）參與。重大的涉及到相對人切身利益的應進行公開的聽證。一般的也可沿用傳統的召開座談會、放發征求意見稿等形式。重點討論項目需求（申請）的必要性、可行性和科學性等內容，然后對實施內容、形式等要素進行討論和優選，形成一個意見報決策層會議或交由首長拍板。在上述過程中，要注意聽證與召開座談會的區別。首先，聽證是一個法律概念，它是靠眾多法律原則支持的一種程序，具有嚴格的法律規則和意義，它不是泛泛的道德要求，也不是簡單的工作作風，而是一種具有法律意義的工作規則，一旦違反這些原則和規則，將影響某項決策或行政決定的效力。其次，聽證的核心在于“聽”和“證”兩方面。所謂“聽”就是“聽取”，如果只聽“不取”，或“聽”而不“取”，則起不到“聽證”的作用。所謂“證”是指決策部門的決定必須建立在利害相關人提供的證據事實基礎上，允許利害相關人就對方提供的證據加以質證、辯駁。換言之，決策部門不能偏聽偏信，必須兼聽各方意見，而且每次決策必須是建立在相關證據基礎之上，特別是建立在有力證據基礎上的意見。

C、辦公會研究或首長拍板

對于重大的一般要經過辦公會集體討論，按照少數服從多數的原則舉手表決。在表決程序上應規定不得投棄權票，即要么反對，要么贊成。各人表決情況記錄在會議紀要中，這雖是集體決定，若出了問題，凡投贊成票的，要承擔責任，投反對票的不負責任。但同時要建立一個約束機制，凡三次投反對票而該項行政行為卻分別被實踐證明是正確的領導集體成員，要受到相應的處分，承擔相應的責任。

對于一般的行政行為的決策可在經過必要的程序后，依據領導分工由行政首長拍板決定。

上述貫徹性意思和創設性意思是相對的，有些創設性意思經過決定后，對于具體的部門（如專業處）來說又變成了貫徹性意思。有些貫徹性意思，為了貼近各地實際情況需要進行適當補充或修正又具有創設性意思了。

而他人創設性意思，即他人為貫徹黨政領導的需求或自身需要就統計方面的工作，依法向統計部門提出的行使統計調查行政權申請的意思。如市旅游局為了調查全市旅游發展的情況，向統計部門提出要開展統計調查的創設性意思，若經省級統計部門依法審核同意就具有法定效力。屬于地方統計調查，就受到統計法的保護。其具體的程序同自身創設性意思的程序。

（二）統計行政行為的簽發和公告的程序

統計行為一經確定下來，要經行政首長的簽發，以文件的形式下發，使有關相對人知曉。其送達方式同法律文書的送達方式。有委托送達、留置送達、公告送達、直接送達、郵寄送達等。送達必須符合法律的規定。在對不特定的相對人作出統計行政行為時，可在一定范圍內采取在報紙上公告的方式。這里的“一定范圍”要與統計行政行為的實施范圍相一致。如要在南京市開展全市范圍的居民出行情況的調查，可在《南京日報》等全市性的報紙上進行調查公告。

四、統計行政程序建立健全中的若干關鍵問題

（一）程序與效力的問題

行政活動有其多、雜、變化快等諸多特點，講究一定的程序就必然要經歷一定的過程，需要耗費一定的時間，而行政效力總是與一定的時間聯系在一起的，這就必然要影響行政效力。為了解決這一對矛盾，在作為具體統計行政行為時，有必要把統計行政行為區分為重要的統計行政行為和一般的統計行政行為。對于重要的統計行政行為毫無疑問必然要嚴格適用上述的程序。面對于一般的行政行為，要有限度地適用簡易程序。簡易程序可將立項申請、討論、辦公會審議等過程有選擇地壓縮適用，但作為行政首長的簽發是必經的程序，不可忽略。

對于時間緊迫的重大的統計行政行為的決策，如開展重大災情調查等。在一定條件下也可適用簡易程序，但必須是十分慎重。

（二）公示和監督的問題

為對統計行政機關進行有效的監督，維護統計行政相對人的合法權益，各項統計行政行為的程序必須按照公示的原則進行公開，使統計行政管理相對人對統計行政程序有必要充分的了解，以避免“暗箱操作”。實踐證明，公示的方法對于監督統計行政效率提高、保障行政主體的合法權利有著十分重要的意義。

（三）形式和實質的問題

為保障相對人的合法權益不受侵犯，經過法定審批程序的行政行為的客體，要依照有關規定標注法定標志。如經過統計行政程序審批的統計調查項目在相配套的統計調查表上必須標明“制表機關、文號、表號、批準或備案機關”等法定標志，若無此標志的，任何統計調查對象均可以拒報。這實際上是賦予了統計調查對象的正當拒絕權，即對于不法的、加重其義務負擔的行政機關的統計調查行政行為的抵制、拒絕，以達到維護其自身的合法權益的目的。這里順便說明一下，對于其他行政機關、社團組織的無標志報表可拒絕填報，那么對于統計行政主管部門下發的沒有法定標志的統計調查表能否拒報呢？我認為也一樣可以拒報。因為統計行政主管部門下發的統計報表沒有法定標志，意味著它的這項統計行政行為未經過法定程序審批，是一種程序違法，當然可拒報。凡沒有法定標志的統計表可拒報，如有法定標志的統計表即使相對人有意見不愿報，也必須報，只能依法提起統計行政復議或向人民法院提起行政訴訟。在復議或訴訟期間不停止填報統計報表的活動。

同樣，在統計行政確認的行為中，如對全市工業企業的公益排名，必須要標注“由統計行政主管部門認定”的字樣，以體現程序的客觀公正性。在公布社會經濟發展情況的統計資料時，也必須加上“經統計行政主管部門審定”的字樣。

參考文獻

[1]孫笑俠《法律對行政的控制》，山東人民出版社，1999年版，P230

[2]姜明安、皮純協《行政法學》，中共中央黨校出版社，2002年版，P270