剖析我國宏觀調控對房地產的影響論文

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摘要：本文主要回顧了近十年以來我國宏觀調控對房地產的政策，將其歸納為土地政策、金融政策和稅收政策。簡要地說明了這三大政策對房地產業的發展的影響。并在第四部分對這些政策對房地產業發展的影響進行簡要地評述并試著指出解決房地產過熱的真正原因。

關鍵詞：房地產、土地政策、金融政策、稅收政策、宏觀調控

房地產業作為關系國計民生的支柱產業，在經濟社會發展中扮演著越來越重要的角色。市場經濟固有的缺陷要求政府通過制定相關的產業政策來約束和規范房地產業的發展。本文將土地政策、金融政策、稅收政策歸納為對房地產業宏觀調控的三大核心政策。進入2006年以來，我國房地產業發展進入了新一輪的高速增長期，部分沿海及東部地區大中城市房價高，增長速度快，泡沫化特征顯著，為此國家陸續出臺了一系列的宏觀調控政策，以規范房地產業的發展。

一、土地政策

土地是房地產的基本要素之一。城市土地利用是城市經濟與社會活動在地面上的投影，它集中體現了城市經濟發展的活力，對城市競爭力有著重要的影響，因此城市土地利用優化是城市發展中的關鍵問題。在城市土地利用中，市場機制和政府機制是相互配合、相互補充的兩種機制。土地政策可以理解為國家、政府、政黨或單位為實現土地資源優化配置而制定的計劃或行動準則。由于土地乃是人類生存和發展不可替代的資源，所有國家都將土地政策作為治國安邦的重要政策。改革開放以來，政府通過土地所有權和使用權的市場化分離將市場機制引入到城市土地利用中，使城市土地利用效率和結構與計劃經濟時期相比有了很大的提高和進一步的合理化。

1.我國近年出臺的重要土地政策剖析

（1）《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》。2002年5月9日，中華人民共和國國土資源部簽發11號文件《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，文件要求從7月1日起，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式進行公開交易。從此沿用多年的土地協議出讓方式宣告結束。11號令的頒布，被業界稱為“新一輪土地革命”的開始。政府推出的土地招標拍賣制度，無疑將在規范土地市場，節約土地資源起到良好的推進作用。從實際情況看，招拍掛出讓土地面積占出讓土地總面積的比例逐年提高，從1999年的2%上升到2003年的27.78%。

（2）《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》（即71號令）。2004年3月21日，國土資源部、監察部聯合下發了《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》要求從即日起就“開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況”進行全國范圍內的執法監察，各地要在2004年8月31日前將歷史遺留問題處理完畢，否則國家土地管理部門有權收回土地，納入國家土地儲備體系。8月31日因此被業界稱作“大限”。

（3）《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》（國辦明電發[2004]20號）。2004年4月29號，在公開處理“鐵本事件”，國務院辦公廳下發了《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》，明確提出“三個暫停”：即在深入開展土地市場治理整頓半年期間，全國暫停農用地轉用審批，暫停涉及基本農田保護區調整的各類規劃修改，暫停新批的縣改市（區）和鄉改鎮的土地利用總體的修改。土地政策參與宏觀調控是2004年我國土地管理最突出的特點，運用土地政策為宏觀經濟“加油門”，已經成為此次宏觀調控的一大鮮明特色。

二、房地產金融政策

房地產金融是指在房地產開發、流通和消費過程中，通過貨幣流通和信用渠道所進行的籌資、融資及相關金融服務的一系列金融活動的總稱。房地產金融的基本任務是運用多種金融方式和金融工具籌集和融通資金，支持房地產開發、流通和消費，促進房地產再生產過程中的資金良性循環，保障房地產再生產過程的順利進行。為保證房地產業的健康發展，在不同的時期，政府可以采用不同的金融政策對房地產進行宏觀調控。近年來房地產業的高速發展也帶來了較大的金融風險，為此我國以央行為首的金融部門出臺了一系列的金融政策。

1.我國近年出臺的重要房地產金融政策剖析

（1）《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》（121號文件）。2003年6月13日央行的《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》即是為業界所熟知的121號文件。該文件對房地產信貸業務的管理主要體現在兩個方面。

一是對開發商貸款的限制。開發企業要求自有資金應不低于開發項目總投資的30%",開發項目要求有土地使用證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、工程施工許可證等“四證”。對自有資金低、應收賬款多的承建房地產建設項目的建筑施工企業，建議商業銀行限制對其發放貸款。同時，各商業銀行只能用開發貸款這一個科目給開發商發放貸款，嚴禁以房地產開發流動資金貸款、土地出讓金貸款及其他形式貸款科目發放。

二是對個人住房貸款業務的規范。嚴禁“零首付”個人住房貸款，提出貸款額與抵押物實際價值的比例（抵借比）最高不得超過80%，對購買期房的個人住房貸款，所購期房必須是多層住宅主體結構封頂、高層住宅完成總投資的2/3。對購買第二套或二套以上住房的，適當提高首付款比例。121號文件被業界稱為“十年來最為苛刻的政策”，曾一度引發了房地產市場的恐慌。當然在房地產市場過度膨脹的時期，其積極作用是勿容質疑的，一是將導致房地產行業的重新洗牌，二是推動房地產開發企業尋求新的融資方式。然而，僅二個月之后出臺的國務院18號文件《關于進一步促進房地產市場健康發展的通知》的主調顯然又給房地產已成為中國經濟支柱的產業一個名正言順的說法。于是中國房地產的投資熱情再度高漲，并引發市場震蕩。由此凸顯在新一輪宏觀調控之初，國家政策制定缺乏連續性。

（2）《商業銀行房地產貸款風險管理指引》.2004年9月2日中國銀監會公布了《商業銀行房地產貸款風險指引》，規定建筑商不得為開發商墊資建樓，開發商開發項目自有資金不低于項目投資的35%，購房者的月供房款不得超過收入的50%，這是繼央行121文件后金融監管部門發出的又一次加強房地產貸款監管的重要信號。

（3）人民銀行調整個人住房貸款利率。2005年3月17號，中國人民銀行調整了商業銀行自營性個人住房貸款政策，將住房貸款優惠利率回歸到同期貸款利率水平。商業銀行自營性個人住房貸款基準利率1到3年期為5.67%，5年以上為6.12%，同時人民銀行實行下限管理，下限利率水平為相應期限檔次貸款基準利率的0.9倍，商業銀行可根據具體情況自主確定利率水平和內部定價規則，以5年期以上個人住房貸款為例，其利率下限為貸款基準利率6.12%的0.9倍，僅比原優惠利率高0.2個百分點。新規定實行后，對首次購買住房的消費者，四家國有商業銀行均執行下限利率。由于我國房地產業金融起步晚，行業資金來源過多地信賴于銀行，因此現階段主要的調控手段體現為對記地產信貸的管理與控制。

三、房地產稅收政策

我國現行房地產稅制的基本框架，是在1994年的全面結構性稅制改革后形成的，涉及的稅種主要有13種，其中直接以房地產為課稅對象的7種，即土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、房產稅、城市房地產稅、固定資產投資方向調節稅、契稅；與房地產緊密相關的稅種6種，即營業稅、企業所得稅、個人所得稅、印花稅、城市維護建設稅、教育費附加。

稅收政策對對房地產市場起到的調控作用表現在3個方面：一是在房地產開發環節，通過規范相關稅費，減輕企業的負擔和經營成本，在一定程度上抑制價格飆升；二是通過加大流轉環節的稅賦，增大炒房成本，壓縮獲利空間，達到抑制投機炒作的目標；三是改革房地產保有環節的稅制，增加超標準的房地產保有成本，在實行以家庭為單位的實名制基礎上，對擁有標準內的住房和標準外的住房規定不同的稅率，抑制出于投機目的的房地產保有行為。

1.我國近期出臺的重要房地產稅收政策剖析

（1）《關于做好穩定住房價格工作意見的通知》。2005年5月11日，國務院辦公廳轉發了建設部、國家發展和改革委員會、財政部、國土資源部、人民銀行、國家稅務總局和銀監會等七部門4月30日聯合出臺了《關于做好穩定住房價格工作意見的通知》。自2005年6月1日起，國家將對個人購房不足2年即轉手交易的行為加大稅收調控力度；今后“炒地”行為、轉讓“期房”行為都將禁止。這表明政府對房地產市場的宏觀調控措施進一步細化以及抑制房價過高的決心。新政策規定，自2005年6月1日起，對個人購買住房不足1年轉手交易的，銷售時按其取得的售房收入全額征收營業稅；個人購買普通住房超過2年（含2年）轉手交易的，銷售時免征營業稅；對個人購買非普通住房超過2年（含2年）轉手交易的，銷售時按其售房收入減去購買房屋的價款后的差額征收營業稅。而現行稅收政策對營業稅繳納的要求是，個人購買自用一年以上的普通住房出售時免征營業稅，不足一年的差額征收。這個政策主要是采用稅收手段對房地產流轉階段進行控制，以遏制市場上過度的房地產投機行為，從而達到抑制房價上漲的效果。

（2）關于實施房地產稅收一體化管理若干問題的通知。2005年10月7日，國家稅務總局發出了《關于實施房地產稅收一體化管理若干問題的通知》。通知要求進一步推進房地產稅收一體化管理，對存量房交易環節所涉及的稅收要實行“一窗式”征收。所謂“一窗式”征收指的是讓國稅部門和地稅部門對存量房交易環節所涉及的營業稅及城市維護建設稅和教育費附加、個人所得稅、土地增值稅、印花稅、契稅等稅種一體化征收。該文件進一步提到，嚴格堅持依法治稅。對于存量房交易環節所涉及的營業稅及城市維護建設稅和教育費附加、個人所得稅、土地增值稅、印花稅、契稅等稅種，各地要依法征收，不得以任何理由和借口，對稅法及相關稅收政策進行變通和調整。

“一窗式”征收簡化了手續，方便了納稅人，避免交易后由納稅人單獨到稅務機關自行申報繳納某一單一稅種稅收的做法。特別是過去規定由個人自行申報的個人所得稅也將納入“一窗式”收費范疇，預計在規范二手房交易的同時，也將對稍有起色的二手房交易市場帶來一定的沖擊。

2.未來房地產稅收政策發展方向

現行稅制在房地產流通環節稅種較多，稅負較重，而在房地產保有環節稅種較少，稅負較輕，無形中增加了建房成本，最終導致價格上揚。這種+輕保有、重流通+的局面，導致了土地利用的低效率，抑制了土地正常的市場交易，助長了土地的隱性流動。未來我國房地產稅收政策將朝以下方向發展：設立土地年租金。我國目前的商品房價格中地價比重已經相當高,基本與建安成本持平，遠高于國外水平。改革土地供應管理制度，將原來的土地批租制改為土地年租制，由一次性收取幾十年土地出讓金改為每年收取一次土地年租金-土地使用費.，可以大大降低地價所占比重，從而降低商品房的價格，提高房地產市場的有效需求。土地年租金可并入房地產保有稅一同征收。征收房地產保有稅-物業稅。房地產保有稅-物業稅.，是指對擁有土地及地上建筑物的業主在不動產占有環節征收的一種稅，是以不動產為課稅對象課征的一種稅。對投機者征收房地產保有稅將造成其保有成本的增加，出租收益將大幅下降，直接抑制投機需求。對居住型需求要根據不同收入群體的住房水平及稅負承受能力，制訂差別性的不動產稅收政策。如對住房水平高的實施較高的稅率，對于住房水平低的實施減免政策，尤其是廉租房、經濟實用住房、普通住房等住戶可以免交不動產稅，以維護其住房權利。

四各大政策的簡要評析

（一）房價超高的原因分析

1.經濟發展帶動了對房地產的真實需求，包括消費需求和投資需求。有三個方面原因：①房地產消費市場化和取消福利分房；②城市化步伐加快，房地產需求亦加大；③大量的基礎建設和城市化的進程中，征地、拆遷的行為創造大量的剛性消費需求。

2.土地供給減少和負利率導致的需求高漲的供求矛盾是重要原因之一。

3.鋼材、水泥等原材料漲價，導致建房成本的上漲，也推動了房地產價格的上漲。

4.由于預期人民幣升值和股市低迷而投機房地產，加劇了房價的上漲。在人民幣升值預期下，國際投機者想利用升值后可能出現的房地產價格上升的趨勢而獲利，其對房地產的投機卻炒高了我國的房地產價格。

5.地方政府行為為了個人政治利益和地方局部經濟利益與房地產開發商合謀，采取不正常的手段，為了地方經濟的增長和個人政績的考察，對GDP的盲目崇拜，推動地方大項目上馬，提供房地產資金和土地供給，逆中央政府宏觀調控方向，推高地方房地產價格。

（二）真實原因

房地產問題是如此重要以至于國家從各種政策入手企圖打壓每次過分的泡沫，可是無論是采取何種措施，似乎房價總是高居不落絲毫沒受所謂的政策的影響，因此我們不得不反思一下政策。房價是檢驗房地產市場正常化的最好的標準，可是某些房產巨頭卻揚揚得意地說：“房價高是市場的作用導致的?！倍凇笆袌觥边@個字眼的背后，是不同利益之間的博弈。中央與地方政府在經濟增長方式及未來利益分配上的搏弈；央行與外資在匯率變化上的利益搏弈；房地產商之間爭奪市場最后的超額利潤之間的利益博弈。就是這樣的博弈導致了地方政府的異化，我國土地制度安排上的不健全，誘致地方政府在土地的管理上面，存在4個方面的不足，削弱中央政府土地管理和宏觀調控的效能。

1.土地收益補償機制不健全。土地收益是地方稅收的重要來源。在國家土地統一規劃下，許多地方土地由于歷史和地域原因，被劃為低收益土地，影響其經濟發展和稅收。

2.土地管理職能不健全，土地供應缺乏來自中央和地方的雙重監督，導致土地利用行為不規范。從理論上來說，地方政府是代表國家對土地的開發利用進行管理，從而使土地利用能符合國家政策要求。但是，在實踐中間，由于國家土地管理的委托層次多，不僅監督成本高，而且各級土地管理部門受制于各級地方政府，使中央政府的土地委托管理失效。地方政府既是土地管理者，又是土地收益者之一。由于中央的委托管理失效，地方政府和房地產企業博弈，在利益一致的驅動下，誘致地方政府做不利于土地管理者的決策，產生土地用地不規范行為：違法批地、占地；土地利用產出率低；土地利用外部不經濟等。

3.土地經營機制不健全。我國土地管理的經營的目標是要求土地資產的保值增值，使之經濟效益最大化。但是，作為中央政府土地管理人的地方政府，則有多元的目標追求，如地方政府官員的政績最大化，經濟增長GDP數字迷戀，地方就業率的提高，保持地方社會穩定等。作為各層次的地方土地委托管理人，必然有以自己的利益，代替國家統一的土地政策的利益的動機，從而逆中央政府土地宏觀鼓勵政策的風向，在政策具體實施前，部分地方瘋狂批地，在政策下來實施時，陰奉陽違。

4.地方土地管理機構受制于地方政府，土地違法使用追究責任制度不力。地方政府各級國土資源管理部門，一是要對地方政府負責，二是要向中央國土資源部就土地開發，規劃，利用和收益等事宜承擔職責。但是，地方政府對國土資源廳（局）的財政、人事方面有決定權，不得不和地方政府站在同一陣線上，對土地管理和收益趨向地方利益。因而，地方政府批條子要地、人情要地，國土資源管理廳（局）不得不盡力辦到，弱化了其職能管理力度，土地違法使用量相應的就大量增加。

（三）地方政府扭曲行為機理

地方政府經濟行為的重要性體現在二個方面：一是它直接影響本地區經濟、社會發展；二是它影響中央政府和上級政府經濟政策的順利實施，影響整個國民經濟持續、快速、協調、健康發展。地方政府經濟行為，一是要符合國家法律和國民經濟發展的需要；二是要符合本地區社會經濟發展的需要；三是要符合地方政府自身的利益需要。但是，地方政府為了自身利益，利用土地制度安排上的不足，不顧國家和本地區經濟發展利益需要，政府行為扭曲，產生了逆向的經濟效應，降低了宏觀調控的積極作用。

地方政府經濟行為存在的突出問題主要是兩個方面：

一是盲目的GDP追求癥。上級部門對地方經濟發展和繁榮的直接考察指標就是GDP。于是，地方政府進行非理性投資和政策選擇來盲目追求GDP的增長，主動扮演經濟活動的直接參與者角色。最明顯表現是，地方政府的投資項目和投資數額越來越大，地方經濟具有濃厚的政府經濟色彩。

二是地方經濟控制權的追求。地方政府掌握了一定的經濟控制權，具有相對獨立的經濟利益，與中央政府矛盾與沖突有所增加。特別是在中央宏觀調控損害其地方利益時，地方政府有經濟“對抗”的沖動，采取相應的對策，盡可能減少或避免地方利益的損失。

在平抑房地產價格的宏觀調控政策中，地方政府沒有表現出在政策利益上的一致性。其扭曲行為突出表現為：地方政府介入不正常的土地利益爭奪和行政手段擴大房地產信貸資金投入。

1.地方政府介入區域土地開發利益。①爭取有利的土地開發條件，以獲取土地開發過程中間的尋租權和獲得土地開發需求者提供的租金；②越權批地，違法開發。不少地方政府把土地作為第二財政，單純地增加土地收益，或者為了招商引資，不同省市縣之間惡性競爭，違反國家土地政策擅自制定和出臺優惠的土地政策，競相供給低價土地；③截留土地使用權出讓權益。地方政府為了自身的經濟利益考慮，以擴大配套費、開發費、管理費等費用比例，想盡辦法把盡可能多的土地收入利益留在地方。

2.地方政府介入企業土地利益沖突。①為了地方經濟的活力或者是短期（在任職期間）保持GDP的增長，采取短期行為盲目發展房地產，豪賭不被上級政府查處的風險，逆政策風向行事；②盲目迎合外資企業需要，地方政府部門以指定對象，指定供給價格，批條子打報告給地方土地管理部門影響其土地供給。

3.地方政府以行政手段幫助房地產企業獲得信貸資金的投入。房地產是一個資金密集度大，周轉期長的行業。獲得穩定的信貸資金，對房地產企業穩定開發有至關重要的作用。目前我國房地產開發過度依賴銀行資金，房地產企業在開發過程中自有資金所占的比例為25-30%，其余的主要來自于銀行信貸。同時，由于土地獲得成本提高和地價款的付款方式由原來的首付20-30%，改為一次性付清，這導致土地儲備占款的大幅提高。2003年起，整個銀行系統緊縮信貸，房地產開發信貸也不斷下降。那么，能夠獲得穩定的信貸資金對房地產企業具有重要意義。

地方政府與房地產企業博弈利益一致，地方政府出面為企業向銀行打招呼獲得信貸資金，降低企業獲得資金的成本，擴大信貸資金量；房地產企業擴大其開發，為地方勞動就業，稅收，GDP做出該做的貢獻，各取所需。中央的房地產宏觀調控政策被弱化，房地產價格繼續走高。

（四）政策建議與對策

針對地方政府的扭曲行為，提出以下幾點建議與對策，推動地方政府行為規范化，健全土地管理制度，理順中央和地方的土地利益關系，強化中央宏觀調控政策的有效性，為我國的經濟持續快速健康發展做出貢獻。

1.實現地方政府經濟行為，必須法制化，程序化，科學化。①地方政府保證其進行經濟行為的必要權力的同時，明確其相應的義務，防止其權力的濫用；②地方政府利益視角從局部轉到全局，對經濟的直接干預過渡到宏觀的間接調控和微觀規制，決策過程科學民主化；③通過財政立法、轉移支付、國家預算、稅收支出的限制等措施約束地方政府的財政過程，尤其是公共收入和公共開支；④通過加強社會力量監督與約束地方政府行為，達到抑制設租、尋租和反腐敗的目的。公務員之家

2.完善國家土地制度建設，進一步完善招拍掛制度，特別通過土地價格的標底的確定和建立土地拍賣后評估制度等制度，合理確定土地價格。加強政府對其約束，在復雜的程序和土地、計劃、規劃、交通、綠化等等多個部門的審批和工作的銜接過程中，做好監督審查工作，確保土地按要求合法、合理開發。

3.加大打擊腐敗的力度，擊破地方政府、銀行和房地產商的合謀，實現政銀分開。中央政府要加大對地方政府權力的約束，讓土地的征收和使用透明化、制度化，不給幕后操縱者以可乘之機，切斷合謀的源頭，并加強土地違法使用的責任追究力度。

4.改革稅制。目前房地產稅收政策是向房地產企業一次性征稅，其轉嫁給消費者，導致房地產價格高升，影響到房地產市場的平穩。我們可借鑒國外“寬稅基，少稅種，低稅率”的稅收政策，強化不動產稅和財產稅，減輕房地產的流轉稅。通過完善房地產財稅制度，以促進房地產的流通和消費，保持房地產價格穩定。

5.調整地方官員政績評比指標，理性對待GDP，避免“政府機會主義”引致的地方投資沖動。單一的GDP指標是不夠的，還要考慮公共服務、公共設施水平、公共環境、市場秩序和制度建設等指標，把它們綜合考慮，形成“制度化的考核干部機制”。這樣能從根本上轉變經濟增長方式，實現科學發展觀，避免經濟的大起大落，避免地方利益和中央利益沖突，弱化中央宏觀調控力度。

看到網絡文章，有學者說，目前中國城市的“改造”運動是一個地方政府造就的大規模的尋租空間，這個尋租空間，是幾乎所有的金融部門都參與進去的，同時，相當數量的外資也參與了進去。房地產就象發酵面團，因為這個發酵面團已經撐大了整個國民經濟總量，一旦要否定尋租行為的價值，其后果必然導致多米諾骨牌效應。這樣，房價高了，百姓買不起，還要承受因房價高帶來的其它漲價效應，而房價跌了，百姓不一定就能買上，反之同樣要承受因為發酵面團“縮水”造成的真空壓力。正因為如此，中央政府才不得不進行宏觀調控，同時得慎之又慎，盡量避免全國性的調控。我想，全國性的調控其實已經在開始了，但代價與風險不該全由老百姓承擔。

參考文獻

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