特別區地方政府問題論文

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關鍵詞：特別區/多中心治理/立法與司法制度/市政政府

內容提要：單一或有限功能的特別區是數量最多、作用重要的美國地方政府單位。特別區這種政府形式的廣泛存在，反映了美國政府體制中一個重要的特點，即行政的高度分散化以及并存的多個治理機構的重疊管轄。多中心的行政體制具有解決復雜治理問題的巨大優勢。特定的立法與司法制度，是這種行政體制能夠良好運轉的基礎性條件。最后，從特別區政府這種比較極端的事例，引出了市政政府的概念。

一、特別區政府的概況

在研究美國政府體制時，不能停留在一般的描述上。我們應注意到，由于語言表達能力的局限，我們用漢語中已有的詞翻譯美國政治中的事物時經常引起混淆。實際上，美國地方政府中的縣（county）、市（municipality）、鄉鎮（township），不是中國的縣、市、鄉鎮的對應物，其各自的內涵很不一樣。美國的政府體制是復雜的，在我們看來甚至是難以理解的，無論是其聯邦和州層面，還是其地方政府層面都是如此。在美國地方政府體制中，一類特殊的政府形式特別區（specialdistrict），似乎尤其如此。但特別區對我們的研究也有一個好處，對我們來說，美國的特別區是如此特殊，特別區政府和中國地方政府的差異，使得我們不可能將它們混淆。因此，對特別區的研究有助于我們聚焦性地和直接把握美國政府體制的一般特點或模式，即使只是其中的一個方面。

美國的特別區一般是為州法所授權，提供一項或有限幾項數目的特定功能，擁有充分的行政和財政自主的單獨的政府單位。特別區直接由州立法機構或遵照州法由地方行動所創立。特別區在州的法律中，有“區”、“當局”“委員會”等名稱。[1]特別區是根據州的法律而特定建立的“地方政府”，并相對獨立于傳統的一般意義上的地方政府。單功能或有限數目功能的特別區政府，在美國的政府和行政管理體系中發揮了重要的作用，它們各自具有各式各樣如環保、教育、交通、警務、水務等任務。大多數特別區是為單一的服務職能——從公園管理到廢物處置，從機場營運到蚊蟲控制——而建立的。[2]絕大多數特別區是單項職能政府，在1992年，大約92%的特別區行使單一功能。最通常提供的服務包括防火保護、土壤保持、住房和都市重建以及供水和排水。超過1/3的特別區提供排污和水務服務，16%的特別區是防火區，11%提供建房服務，6%提供教育和圖書館服務，4%是醫療衛生區，還有4%是和交通相關的特區。[3]特別區可以為單一社區、若干社區、整個城市地區服務，也可為跨州的地區服務。特別區經?？缭娇h和自治市的界限甚至穿越州界，紐約和新澤西州港務局就屬于為州際地區服務這種情況。所有特別區中只有四分之一其服務的領域局限在傳統的市、縣或鄉鎮的邊界內。

特別區是美國數量最多的地方政府單位。包括聯邦和州政府在內，美國一共有80000多個政府單位，[4]特別區是其中數量最多的一個類別。根據1992年的統計數據：美國地方政府中有3043個縣，19296個自治市，16666個鄉鎮，14556個獨立的學校區和33131個特區。[5]2003年的統計則為：縣政府3034個，市政府19431個，鎮政府16506個，學校區政府13522個，特別區政府35356個。[6]特別區的數量持續增加，是發展最快的一種政府形式。1940年，美國有近9000個特區，并從1962年的18323個增加到1987年的29532個。1942年，特別區的數量占所有地方政府單位總數的5%多一些，但1962年占全部各類政府的20%，1987年則為35%.在1962年到1982年間，各大城市的特別區有了驚人的發展――增加了90.5%.各個特別區政府間的差異也是非常大的，各自服務的范圍非常廣泛。到1979年，加利福尼亞州就有4890個特區政府，這些特別區政府以55種不同的方式為市民提供了30種不同的服務，其法定的權力形式有206種。得克薩斯州也建立了許多特別區政府，僅僅在水資源管理方面，州政府有案可查的管水行政區就有1225個。[7]

特別區有好幾種收入的來源，一些特別區有一種以上的來源。43%的特別區有權課征財產稅（例如提供圖書館、醫院、保健、高速路、機場、防火、自然資源、公園和休閑、公墓、以及多功能特區）。接近25%的特別區可以對服務收費（如排放污水，固體廢棄物處理，水供應等）。略微多于30%的特別區依靠撥款、共享稅收、租金和來自其他政府的補償（如教育、水土保持、房屋和社區發展區）。其他特別區收入依賴于特別資產或另外的稅。有些最大的特別區沒有稅收權，如紐約和新澤西港務局，芝加哥交通局。有些特別區別有不止一種收入來源。[8]

特別區的組織和結構沒有固定的模式，特別區或者獨立或者依附于另一個政府單位，獨立別特區由公眾選舉產生的委員會所管理。依附特別區由別的政府單位所組織而不是由市民所創建，其委員會由州、縣、市、鎮這些單獨或聯合組織特區的單位選擇，即由各級政府官員任命。最受限制類型的依附特別區在形式上只不過是一單獨征稅區域。這種特別區允許在其疆界之內以一單獨稅率向納稅人征稅，所得收入專款用于只在其區中所提供的某一具體的服務供應。[9]這種稅收特別區能有效地獲得更好的財政平衡。

上文所說的特別區都不包括學校區（SchoolDistrict），在美國的政府體制中，廣義的特別區包括學校區，狹義的特別區不包括校區。美國大約有15000個學校區，校區是特別區的一種形式，但因非常普遍并對地方政府的教育職能極為重要而獲得單獨考慮。校區的單一功能是管理公立學校系統，校區委員會確定學校稅率（在多數情況下是獨立于市和縣的稅的），委派督學和其他人員，聘用教師，并管理從幼兒園或1年級起到12年級的所有學校。校區在地方開支中享有的份額可以說明其其重要性：在所有地方層面的政府開支中，校區份額超過1/3.和其他特別區類似，校區或者獨立，或者依賴縣市。

特別區是獨立的政府單位，擁有不受原有行政關系約束的相對自由，按州政府的法令建立的特區只提供單一或有限的幾項服務，但在財政上和政治上不再依附于原有的市或縣政府。大量現實問題的解決超出了傳統行政區劃的界線，特別區在處理跨越現行政府單位權限的問題方面很起作用，可以根據服務的需要來確定自己的管轄范圍，且能夠提供一種規模經濟方式。特區的上述特點，使得較之傳統的政府單位具有某些優勢，因此迅速增加起來。下面列舉的是特別區增加的一些原因：

在財政方面，一般的政府單位在稅收和財務方面受到限制。建立特別區則可以規避州政府對市政債務或稅收施加的限制，例如確定的稅收額和債務額。特別區能夠征收服務與使用費，而不是普遍征稅或發行市政債券來在財政上支持其提供的服務。通過劃分邊界，特別區獲得可支持一項特定服務的合適財政基礎，使受益地區和征稅地區相對稱，可以把稅收負擔擴散到比已有的政府單位更大的地區或相反。

對一般政府權力所受的限制也促進了特別區的產生。這些限制包括：對地方政府權力的嚴格解釋；這些政府沒有權力在它們的區域內建立不同的稅區；缺乏和其他地方政府單位訂立合同或為服務的提供承擔共同責任的權威。和這些限制相聯系，是現存的政府單位管轄區域所帶來的，市和縣也許太大或太小對于有效率和有能力地履行某些特定功能，如控制空氣污染，它們也不合乎某項功能需要的自然邊界，如地下水盆地，或者，它們和愿意更多付費以獲得特別服務的區域也不重合。[10]

郊區居住人口的大量增加。隨著大量人口特別是中產階級居住的郊區化，產生許多新的服務要求：學校、污水管理、道路、公園等。為了得到市政服務而又不必建立一個市政府或實現合并，就在郊區建立了許多小的特別區。特別區不受郊區居民所離開的市中心的控制，還可以跨越各個分割的社區來提供服務。特別區可以提供相對快捷的基本服務，可以代替市政公司成為應付日益增長的公用事業需要的機構。

聯邦政府的鼓勵。聯邦政府鼓勵了一些特區的發展，特別是環境保護區、排水區、洪水控制區、灌溉區等。聯邦政府的許多特別區的建立是為了響應諸如控制污染、保護土壤和城市更新等聯邦援助計劃，某些聯邦撥款計劃促進了特別區的發展，因為特別區更容易獲得撥款。

特別區這種政府形式的廣泛存在，反映了美國政府體制中一個重要的特點，即行政的高度分散化以及并存的多個治理機構的重疊管轄。特別區是“導致地方政府權力分割的主要原因也是橫向政府間關系的一個主要活動場所”。[11]美國地方行政管理的主要事實之一是管理權在縱向和橫向的許多管理者中被高度分割和分散了。托克維爾在170年前的敘述今天似乎仍然有效，“我們已經說過，美國不存在行政集權，也很難在那里見到等級制度的痕跡。美國的地方分權已經達到我認為是任何一個歐洲國家不是覺得不愉快，而是感到無法容忍的地步”；[12]“在我看來，美國人幾乎把行政從政府中完全獨立出來”。[13]盡管一般認為特別區不可能消失，但特別區激起了批評，認為特別區的激增造成了管理權的分裂，防礙綜合的規劃和政府行動的協調，使得政府的管理更加困難而有悖于效率，使城市的治理更加支離破碎。另外一些人抱怨特別區管理缺乏透明度，委員會脫離了選民或選舉官員的控制，削弱了公民對政府官員的監督和約束，易于受到特殊利益集團的影響。

本文認為，以美國特區政府形式為代表的自主分立、重疊管轄的政治和行政管理體制有著巨大的優勢，下面就以公共事物的實際治理案例和理論簡單說明之；本文也認為，這種治理模式只有在更一般的司法和立法制度背景下才能發揮良好的作用，而不是無條件的，對它實際運行中弊端的解決，要注意它運行其中的更基礎的制度，而不能把眼光放在多個分立的特別區本身上面。

二、特別區的運行：實際案例與理論

和水相關的事物的治理是高度復雜的。水是流動的、難以打包和難以分割以進行市場交易；水資源的利用往往是不同群體和個人共享的；任何水資源的利用都存在復雜的、潛在的好與壞的后果，在不同的群體和個人中存在著高度的相互依賴性。人類現在面臨著嚴重的水危機，那么特區這種政府形式在水事物的治理中能夠起到什么作用呢？實際上，美國的特別區中相當一部分就是各種水區（供水區、防洪區、灌溉區、水土保持區等）。[14]下面美國加州西部盆地解決水事物的模式說明特區運行的特點和在水治理中的潛力。[15]

加州西部盆地是位于洛杉磯大城市地區西部邊緣的地下水盆地，它支持著每年3萬英畝自然狀態水的凈產量。周邊社區依賴盆地儲藏的地下水而發展。長期過量的開采，到二戰結束時，已經引起海水倒流，引起了水危機。如何采取措施挽救地下水盆地呢？

1945年，主要的水生產者成立了西部盆地水協會。人們認識到只有獲得補充水源才能減少地下水的抽取，1947年通過投票成立了西部盆地市政水區（theWestBasinMunicipalWaterDistrict），這是把整個盆地包括在一個公共實體內的手段，它是對原有的南加州大都市水區（theMetropolitanWaterDistrictofSouthCalifornia）的補充。通過建立西部盆地市政水區，科羅拉多河的水被分送到了西部盆地。在努力形成市政水區的同時，人們也努力通過訴訟確定利用盆地地下水的法律關系，訴訟的原告尋求法律來確定所有水使用者的權利。盆地地下水的年安全產量是3萬英畝，但1952年實際產量是9萬英畝。訴訟曠日持久，最后根據幾乎所有水生產者的協定所下的法院判決，結束了抽水競賽，地下水總產量穩定在年6萬英畝。法院裁定確定了每個水生產者每年生產一定數量水的權利，水權擁有者出售及出租他的那項權利，這樣誰從盆地的持續使用中獲利和誰支付使用替代性供給費用的問題得到了解決。海水侵蝕的速度成功減緩了。

但是，訴訟和市政水區的建立都沒有完全消除海水侵蝕問題。工程師們發現，設立地下淡水屏障阻止海水入侵在技術上是可行的，這件事是由洛杉磯縣洪水控制管區（LosAngelesCountyFloodDistrict）進行的，西部盆地水協會的成員起草了一項立法，在洛杉磯縣洪水控制管區內形成一個與西部盆地邊界大致相等的特殊利益地區，從該地區征收財產稅來資助淡水屏障建設。問題還不是這么簡單，洪水控制管區中的收益地區內征收的稅收，不足以支付整個屏障的費用。這時候的問題和西部盆地之外的中央盆地有關，西部盆地的個體購買地表水、減少抽水和進行屏障建設，中央盆地的鄰居卻繼續增加其水產量，而兩個盆地是相鄰的和相互連接的，結果，從中央盆地向西部盆地的正常地下水流入嚴重下降?，F在出現了地區之間的相鄰效應或者說外部效應問題，地下水盆地的開發成本承擔和其收益者之間并不對應。因此，在一個盆地上進行水資源開發的努力應該和另一個盆地的行動協調起來?，F存的機構（包括上面提到的三個水區）和水產業中的個體經過充分協商，起草了授權地方區域創建一個新的水區――地下水補充管區的立法，并經州議會通過。一個新的水區，中央和西部盆地水補充管區（theCentralandWestBasinWaterReplenishmentDistrict）成立了。補充管區有著廣泛的權力，為兩個盆地維持著有效的管理體系。它的主要收入來源是對兩個盆地上水的生產征收的“抽水機稅”和對土地所有者征收的資本稅。收入用于購買水以散布于洛杉磯前灣和注入西部盆地屏障內。補充管區被授權可與任何可以幫助它經濟地完成其目的的公私機構聯合行動，它與洛杉磯縣衛生管區（theLosAngelesCountySanitationDistrict）簽訂合同，從地方排水系統供應回收的廢水散布到洛杉磯前灣。

加州西部盆地的水事物管理體系是成功的，海水倒灌的危機解除了，權利的確定和交易，多個機構間的互動有助于水權市場的發展，價格機制在水的分配中起到了作用，導致了該地區對水資源的更有效利用。

從上面的案例我們看到，水事物的管理是在包括上述的眾多機構、自愿組織、個體間的廣泛互動中進行的，這樣形成了一個復雜的管理體系。這是一系列權利的調整和制度的安排，在水使用者中間進行了決策能力的實質性再安排。首要的問題不是行政機構如何去組織實施，而是行政機構是如何被組織和結構的。水區在這個管理體系中是至關重要的組成部分。通過多中心的安排來開發水資源和解決水危機，第一優先是自由協定下的決策，協定通過協商但受到潛在求助于訴訟和立法活動的支持來達成的。

上面是特別區這種政府形式在實踐中成功運行的案例。為其辯護的看法認為：一個政府單位的管轄區域是由其要完成的任務決定的，管理幅度和任務要對應，不同的任務有相應的政府管理單位；管理的地理范圍不是事先給定不變的，而是可以根據其公共品的外部影響和規模經濟而調整；重疊管轄意味著同一地區存在多個不同功能的政府單位，而且具有相同功能的不同政府單位在地理上也可能是重疊的。在同一地區中，公共物品供應者不是壟斷的，而可能存在多個相互競爭的公共部門。[16]

奧斯特羅姆和圖伯特提出過更為形式化的理論，說明多中心治理的優越，其要點為：這種制度能夠充分利用散布于社會中的各種知識；能更好地滿足人民的偏好。

奧斯特羅姆著作的主題是多中心治理（又稱民主行政）。[17]這些論證的核心是對人性的兩個假設，人是自利的；人的知識是有限的，是易犯錯誤且能在錯誤中學習。市場在一只看不見的手的推動下，服務于公眾的福利。但政府們也不見得就一定是只看得見的手，通過精心的設計，它們也會變成看不見的手，通過政府間的相互競爭來實現公眾的福利。在多中心的政治、行政過程中，人們追求自我利益、追求合理的共同體感的行動能夠得到協調，而不是相互損害。在適當基本的規則下，多中心能夠制約敗德者，在現實中是能夠穩定存在下來的；同官僚主義自上而下，進行層級控制的管理體制相反，多中心結構中能夠實現效率。

圖伯特的研究認為：如果存在多個不同自主的管轄區，移居是保證公共服務結果接近適應個體偏好的機制。圖伯特模型的基本假設是每個不同地區向他們的居民征不同的稅和提供不同的一攬子支出。假設移居是沒有成本的，并且完全的信息是可得的，則個人和公司將遷移至他們的偏好被最好地服務的地點；同樣地，消費者將完全憑意愿和能力將他們的收入花費在不同的物品和服務方面。[18]

三、立法與司法制度的背景

美國地方行政體制的一個重要特點是扁平式結構的多中心、高度分散、重疊管轄，這也就是托克維爾所說的徹底的行政分權。問題是這種行政體制的背景性制度，多中心治理是如何協調的，與立法和司法制度的關系如何。這確是一個真正棘手的問題，這里只說明一點：美國不存在其他國家那種行政的等級制和行政中央集權制，但立法和司法卻保持更高程度的統一，司法統一的程度是最高的。

立法調控

和德國的《基本法》不同，美利堅合眾國憲法從來沒有提及地方政府的獨立地位或自治權利。這些地方政府被認為是“不具備憲法地位”的機構，到19世紀將近結束之前，各州憲法只把管轄范圍內的地方機構視為州政府的下級分支，其形成、結構、地位和權限完全受制于州議會的規定。通過所謂“授權”（Enabling）立法，各州議會對地方政府授予廣泛權力。在州憲包含地方自治條款的州內，地方政府還可以行使“地方自治”權力。州憲地方自治可以擴展地方政府的權力，但地方自治權并非無限，且受到自治授權的定義。無論地方政府通過立法或地方自治授權來行使權力，州議會可以通過采納和地方法規涵蓋同一領域的立法，來“優占”（Preempt）地方權力的行使。即使地方政府享有州憲自治權，優占照樣可能發生。[19]即使市政機構可能有權采納調控法令或征稅，州議會亦可以優占市政權力，或地方法令可被判決和州法相沖突?！⒎ㄊ欠窬邆鋬炚家鈭D，必須被法律的司法理解所決定，且許多優占案例取決于立法意圖的司法解釋。[20]

在進入20世紀前后，各州普遍限制議會或行政機構干涉地方政府的權力，并紛紛在州憲中加入地方自治（HomeRule）的保障。許多州的憲法都作了修正，禁止州議會通過針對特定地方政府的法律。憲法以條文取代州議會所制定的法律，對地方政府的結構――有時甚至對其程序――做出了規定。1993年，“政府間關系顧問委員會”主席金凱德指出：對于政府間的關系，州憲發揮著重要作用。它們形成各州和其地方政府關系，并授予或限制美國86692個地方政府所行使權力。州憲還形成并調整地方政府之間的基本規則，例如兼并、合并、合作以及稅務分享和競爭；這些事物對美國的都市管理極為重要。[21]

美國的地方政府受到約束，但不是直接通過等級行政調控的手段，而是通過州立法機構的立法和州憲法來進行的。特別區政府的獨立，是獨立于其他行政部門，而不是完全獨立于立法部門，更不是獨立于司法的調控。盡管，地方政府仍然被視為“州的創造物”，狄龍法則[22]仍是州與地方關系的基本法律原理，但是地方政府不是州政府的下屬行政機構，即使是作為州政府分支的縣政府，其地位也是雙重的，具有很大的自主性。特別區政府的決策主要不是立法行質的，而是行政甚至公共企業性質的，要在具更高審議性決策的約束當中進行。

司法調控

盡管美國是所謂的州內單一制，但地方政府包括特區，是獨立的實體，有獨立的財政權力，其官員也主要是出于選舉，而非行政任命。各種不同的地方單位與州政府之間在權力上的分割常常導致美國聯邦制中相同的問題。[23]加上州憲中的地方自治條款，州與地方的關系和聯邦與州的關系是一種程度上的差別，而不是一種性質上的差別。所以，州和地方的關系，更確切的說法也許應該說是“小聯邦制”。在這種情況下，美國地方政府的運作更基礎的調控機制是通過司法進行的。普通法司法制度和法院的違憲審查機制是美國政治制度更基本的不同于我們的地方。

對聯邦制下政府的運行而言，一個普遍看法是，聯邦制內在地會在各個政府之間（全國性政府與地方性政府，地方性政府與地方性政府之間）產生什么是各自的正確的權力范圍的爭吵，因此一個獨立的司法體系和某種形式的司法審查就是必須的。托克維爾早已認識到司法調控是行政分權良好運作的基礎。他說：行政官員到處都是選舉的，或至少是不能隨便罷免的，從而各處都不會產生等級制度。因此，幾乎是有多少官職就有多少獨立的官員。行政權被分散到許多人之手。……所以必須引入法院對行政的控制……將司法手段用于下屬的行政部門。[24]……在中央政權和經選舉產生的行政單位之間，只有法院可以充當調停人。而且，能夠迫使民選的官員服順和使他們不侵犯選民權利的，也只有法院。[25]

在特別區的運作中，我們也可以看到司法調控的重要性。例如，在特別區官員的選舉中，是否要嚴格遵循區內公民一人一票的原則，那些情況下可以有例外，這個問題，通過司法判決發展判例法進行解決。

某些特別區的選舉規則被允許偏離“重劃選區案”所規定的“人均一票”原則。法院對特區選舉機制的審查寬嚴程度，取決于有關地方政府的職能性質。法院把“人均一票”原則限于行使立法――而非執法――職能的地方機構；立法機構必須嚴格保證平等代表，執法機構則無須遵從這項原則。對于歧視性的行政措施，受到損害的公民可以訴諸法院獲得補救。[26]對有關特殊目的市政地區的代表選舉，合眾國最高法院曾偏離其理由是這些地區經常對疆界內的限定階層具備不均衡的影響。

美國1973年的“蓄水區表決案”確立了上述原則。加利福尼亞的蓄水區規定，選舉特別區政府的權利份額按照擁有地產的面積加以比例分配，因而非地產擁有者無權選舉。區內的租戶宣稱其受美國憲法第14修正案保障的選舉權受到剝奪，因而在聯邦法院挑戰這項規定。最高法院區分了以上案例，認為蓄水區僅行使有限――而非普遍政府――的權力，因而其選舉并不要求符合“人均一票”原則。況且區內的地產擁有者承擔主要的決定代價，因此其收益可以按地產面積而獲得比例分配。但是，在1970年的“校區代表分配案”中，堪薩斯城的8個校區合并。其中占據學齡兒童60％的地區，只獲得一半校區管理董事的權利。最高法院判決選區分配機制違憲。[27]

司法權的重要性體現在甚至“地方”“市政”等詞的含義也要由法院解釋。“雖然這些詞匯被預期去作為標準，以使法院決定不受立法干涉的城市行動領域，但它們一直僅具備有限價值，因為‘地方’和‘市政’等詞可被賦予的顯然意義，只能是地理――而非法律――意義。既然地理定義將允許城市在其疆界范圍內完全自由行動、從而完全瓦解州政府，對何為‘地方’或‘市政’的最終決定被交給法院”。[28]

特別區政府在運行中，必定會同其他政府、群體、個人發生權力和權利界限的沖突，水區之間就可能發生關于水權的爭執。爭執由法院裁決，確定各自合法行動的界限。只有司法的、立法的調控能夠有效地處理出現在不同群體中間的利益沖突，這種相對復雜的行政體系才能良好運轉，各群體才大體可以彼此協調它們的行動。在美國，州之間發生的類似沖突也被提交到最高法院，最高法院通過個案判決發展了州與州之間關系的普通法。州之間的訴訟中，水權爭執占到了總數的第二位，占第一位的是邊界領土的糾紛。

四、結語：市政政府的概念

上文對美國特別區政府的敘述，希望能引出一般性的政治法律概念。一般性的分析概念，將有助于我們的政治和公共管理實踐。筆者信賴的政治法律科學——政體科學和普通法法理學——極其重視分類和區別的技術，下文就對統治政府和市政政府進行了區別，對統治和治理進行了區別，并提出了市政政府的一般概念。

美國的特別區地方政府，以其比較極端的形式，向我們展示了現實世界的市政政府（municipalgovernment）的特點。我認為，美國的地方政府，除了縣的性質比較特殊以外[29]，市、鎮、特區、學區都是市政政府。所謂市政政府，是根據政府的性質進行分類而得到的概念，市政政府，作為政府的一個類別，不同于擁有統治權能的政治政府或統治政府。后者合乎我們中國人對政府的一般性定義，但前者，其功能是治理性、市政性的，而不是統治性、政治性的。市政政府的事物必定限于一定的區域，而且只有特定的人群才從辦理這些事物中受益，這些事物是諸如防火、收集垃圾、提供自來水、修下水道、圖書館、警察、辦義務教育之類。市政政府功能的特點，導致在現代社會它是和人民直接打交道最多的，也最可能同人民發生直接的沖突的政府；而且，市政政府之間，也可能彼此之間發生實際的沖突，因為一家的行動可能給另一方造成損害——像供水、灌溉、排污、環保等都是很容易制造區域間相互依賴性的活動，在其他領域，彼此之間也存在著合作與競爭。市政政府和統治政府的區別，乃是非常重要的。通過對人類的組織進行仔細分類，我們可知，市政政府的性質介于第三部門和統治政府之間（在聯邦制國家則介于第三部門和成員邦政府之間）。和統治政府一樣，它擁有地域性的管轄權，也就是說它是有自己的領土疆界的。市政政府的建立，要求以比較便利的方式，例如從統治政府的立法機構取得一紙特許狀或有立法機構通過一樁法案即可。它是因事制宜、因地便利地建立起來的，合乎地方人民的實際需要，因此其規模、其形式是差別很大的，像美國的市政府，大的有幾千名雇員，管理數百萬人口，小的兩三名雇員，為數十人的社區提供服務。市政政府的權力（也許用權利這個詞更合適）是有限的，但仍是獨立自主的實體，在自己領域的事物可以獨立決策，它不是統治政府的行政分支，它是獨立的征稅實體，有獨立的收入來源，也獨立擔負財政責任。市政政府由于其性質，不應該擁有司法權，即使有例外建立了法院，也只處理瑣屑的糾紛，也不應該擁有起訴刑事犯罪的權力。它處在統治政府的立法與司法控制之下，當它和個人或彼此之間發生沖突的時候，法院因為完全獨立于市政政府，能夠做到成為超然的第三方的仲裁者。它不是統治政府的行政下級，統治政府在地方的事物一般另有自己的執行力量辦理，當市政政府違法的時候，不正當地侵犯居民利益的時候，不會從前者那里獲得庇護，它也決不能假借中央政府的權威行事。因為上面這些緣故，市政政府在日常行事中，更多地體現出為居民提供公共服務和從事地方公共事務治理的性質。它的行動，關系到區內居民非常具體的利益，但卻不會讓人畏懼。一個百萬人口的市政政府的市長，絕不會有我國小縣縣長的威風，“滅門的知縣”更是不可能的情形。[30]市政政府的官員，如果處于容易腐敗的位置，也可能是腐敗的，但卻不那么可怕，因為腐敗者并不能和統治政府、法院建立千絲萬縷的聯系，他的腐敗本身，也是非常地方性的，不會牽涉到方方面面，易于被糾正。

托克維爾在《論美國的民主》一書中區分了“政府集權”和“行政集權”兩種性質非常不同的集權：有些事情，諸如全國性法律的制定和本國與外國的關系問題，是與全國各地都有利害關系類事情的，這類事情領導權的集中稱為政府集權；另一些事情，比如地方的建設事業，則是國內的某一地區所特有的，集中這類事情的領導權的做法叫做行政集權。托克維爾認為，美國是極度行政分權的，但政府集權達到了很高水平；當時英國政府的權力也很大，政府集權達到了它可能達到的最高點，卻并沒有實行行政集權。[31]如果明了市政政府的概念，托克維爾的話是不難理解的。盡管美國實行聯邦制，但只有一部其權威至高無上的憲法，在憲法案件的裁決上，只有一個最高法院，憲法確實實現其效力，保證了法律秩序的統一，憲法和根據憲法制定的聯邦法律，是國土的最高法律，與之抵觸的州法一律無效。美國式的聯邦制，在相當程度上仍然是托克維爾意義上的行政分權。美國大量的地方政府，是本文意義上的市政政府。英國實行的是單一制，但仍然有充分的地方自治，其奧妙也在于英國的地方政府，是市政型的政府。市政政府的廣泛建立，與政體是聯邦制還是單一制形式沒有必然的聯系，也就是說這兩種政制下，都可以建立市政政府。另外，這種行政分權與某一個政府機構內部行政權的分配——如在中央政府的某部，大權是放在總部還是讓一線的辦事處發揮更大的作用，并不是一回事，兩者需要分別加以考慮。

市政政府的廣泛存在，其優點如上文所述，但我忽略了托克維爾著重強調的一點：培養公民美德。我特別想指出的是，這種意義上的地方自治，不會有任何導致國家分裂或對外虛弱的危險，存在數以萬計甚至數十萬計的市政政府，分散盡管分散，卻絕對與國家分裂無關。

用托克維爾的一句話結尾：只有地方自治制度不發達或根本不實行這種制度的國家，才否認這種制度的好處。換句話說，只有不懂得這個制度的人，才譴責這個制度。[32]

注釋：

[1]RogerL.Kemp（ed.），FormsofLocalGovernment，McFarland&Company，Inc.，Publishers，1999，p.7.

[2]理查德D.賓厄姆等：《美國地方政府的管理——實踐中的地方行政》，九洲譯，北京大學出版社1997年版，第164頁。

[3]RogerL.Kemp（ed.），FormsofLocalGovernment，McFarland&Company，Inc.，Publishers，1999，pp.8-9.

[4]關于美國政府單位的數量，本文沒有給出準確的數字，實際上不可能也不必要給出準確的數字，因為僅是特區就處在不斷地增加和調整中。從各種著作我們知道大約是80000多，不到90000，如《民治政府》的數字是83000多個（1987年），參見詹姆斯。M.伯恩斯等著《民治政府》，陸震綸等譯，中國社會科學出版社1996，第1107頁。

[5]RogerL.Kemp（ed.），FormsofLocalGovernment，McFarland&Company，Inc.，Publishers，1999，p.8.

[6]USBureauCensus，2003CensusofGovernment.

[7]理查德D.賓厄姆等：《美國地方政府的管理——實踐中的地方行政》，九洲譯，北京大學出版社1997，第53頁。

[8]RogerL.Kemp（ed.），FormsofLocalGovernment，McFarland&Company，Inc.，Publishers，1999，p.8.

[9]羅納德。J.奧克森：《治理地方經濟》，萬鵬飛譯，北京大學出版社2005，第58頁。

[10]同上，p.8.

[11]理查德D.賓厄姆等：《美國地方政府的管理——實踐中的地方行政》，九洲譯，北京大學出版社1997年版，第164頁。

[12]托克維爾。：《論美國的民主》，董果良譯，商務印書館1988年版，第98頁。

[13]同上，第99頁。

[14]這些機構組織起來的最初目的是為了承擔鄉村地區土地與水資源的開發任務，在中西部，這些機構最初是因開發排水系統而設，旨在排出影響某一特定群體農民利益的土地積水，而在干旱的西部，這些機構則是因開發水系統以灌溉土地而設立的。參見文森特奧斯特羅姆等《美國地方政府》，井敏等譯，北京大學出版社2004，第8頁。

[15]這個案例主要參考了文森特。奧斯特羅姆《水資源開發的法律和政治條件》一文。該文載邁克爾。麥金尼斯主編《多中心治道與發展》，毛壽龍等譯，上海三聯書店2000年版，第51－71頁。

[16]參見BrunoS.Frey&ReinerEichenberger，TheNewDemocraticFederalismforEurope：Fuctional，OverlapingandCompetingJurisdictions，EdwardElgar，1999.

[17]參見文森特。奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機》，毛壽龍譯，上海三聯書店1999版。

[18]參見CharlesTiebout，“APureTheoryofLocalExpenditures”，JournalofPoliticalEconomy，1956，vol.64，pp.416-424.

[19]張千帆：《西方憲政體系：上冊。美國憲法》，中國政法大學出版社2000年版，第648頁。

[20]同上，第669頁。

[21]同上，第631頁。

[22]Dillon‘sRule，是美國法官約翰狄龍1872年提出，認為地方政府的權力是被授予的，市政機構的起源、權力和權利，全都來自州議會，排斥了地方政府免受州議會控制之權利。

[23]詹姆斯。M.伯恩斯等：《民治政府》，陸震綸等譯，中國社會科學出版社1996年版，第1108頁。

[24]托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，商務印書館1988年版，第91頁。

[25]同上，第82頁。

[26]張千帆：《西方憲政體系：上冊。美國憲法》，中國政法大學出版社2000年版，第636頁。

[27]同上，第637頁。

[28]同上，第644頁。

[29]一般而言，縣承擔著雙重角色，一方面，縣是州政府的行政管理分支（負責諸如出生、死亡、結婚的登記，以及負責與州范圍相一致的活動如公共擋案、法院、選舉的組織和實施、法律執行、公共保健的基本實施）；另一方面，縣又是獨立的地方政府單位，要響應它們自己公民的尋求。

[30]自古以來，我國的基層政府，對普通人民都有令人恐懼的加害能力，古代有“滅門的知縣”的著名格言；今天，大量的上訪者，控訴的也都是鄉、縣、市三級政府。為什么會有這種情況？有著制度上一般性的原因。我們沒有將地方政府和中央政府的性質進行仔細的區分，結果，本來其功能是治理的市政型地方政府，卻同時擁有統治的權能。

[31]托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，商務印書館1988年版，第95-108頁。

[32]托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，商務印書館1988年版，第108頁。