公共投資與財權的劃分

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摘要：政府在公共投資中需要考慮如何合理劃分中央與地方間的事權和財權?，F階段，我國公共投資在中央與地方間事權劃分上存在模糊，錯位等現象，而財權的劃分又與相應事權不相匹配，嚴重地影響公共投資的有效實施。因此，需要對中央與地方間的事權與財權重新劃分，完善政府公共投資職能。

關鍵詞：公共投資;中央與地方;事權;財權

一、引言

公共投資是現代市場經濟條件下政府實現其職能的一項重要手段。世界上絕大多數市場經濟國家(聯邦制和單一制)都在中央政府和地方政府之間對投資領域進行明確的劃分，以確保其實施的高效性。但當前，中央政府與地方政府間投資責權不明，財政分配與投資事權劃分不諧調，導致在實際操作中政府投資格局的“錯位”，相互扯皮、推諉、管理混亂的現象接連出現，嚴重影響和制約了我國公共投資的有效實施。因此，公共投資中中央政府與地方政府間事權和財權合理劃分的要求迫在眉睫。原因在于，事權和財權的合理劃分是公共投資在政府間分工的關鍵，同時政府投資事權與財權相統一，又是合理地劃分政府投資職責的標準。因此，需要合理地界定公共投資中中央與地方政府間的事權和財權。

二、我國公共投資在中央與地方間事權與財權劃分中存在的問題

當前，我國公共投資在中央與地方政府間事權與財權劃分模糊不清，造成中央與地方政府間投資錯位，隨意性大等問題的出現，嚴重影響了公共投資在社會建設中的有效實施。主要體現在以下幾個方面：1.公共投資在中央和地方政府間決策權劃分問題。公共投資作為政府的一項重要職能，盡管在政府間已經采取了分工，各級政府具有相當的自主權，但也遵循著中央主導的地位，在公共投資項目的決策上仍需接受中央和上級政府一定程度的管理。而中央政府利用自身的地位優勢，在公共投資決策中過于強調其主導地位，以致各級政府缺乏投資自主權，形成上下級之間投資自主權和職責存在嚴重的不對稱現象，極大地限制了地方政府因地制宜、開展地方公共投資的積極性和主動性，嚴重影響公共投資實施的效率。2.中央與地方政府間投資結構的不合理問題。這突出表現在我國中央政府與地方政府在公共投資分工方面還存在“越位”、“缺位”乃至“錯位”的投資格局。一方面，中央和省級政府投資表現為“越位”和“缺位”的現象。中央政府過多地承擔了本應由地方政府承擔的基礎建設和經濟發展方面的支出責任，而且不合理地直接干預微觀企業層面的運行，而對于中央和省級政府本身的責任甩給了下級政府，造成下級政府的投資負擔。另一方面，地方政府投資則表現為嚴重的“缺位”。隨著公共投資在政府間的分工，中央權利逐漸下放，地方政府成為獨立利益主體，這使得地方政府的投資具有較大的地方利益色彩，大都以短期利益為目的，較多地參與競爭性和營利性領域的投資，導致在該領域存在嚴重地盲目投資和建設，擾亂了整個國家宏觀經濟秩序，而本應該由地方政府投資的非營利性的基礎領域則長期存在著嚴重的投資供給不足，如基礎教育、公共衛生等公益性領域。此外，由于政府間投資分工具有較大的隨意性，中央政府與地方政府之間討價還價的現象時有發生。當投資項目有利于自身利益時，各級政府會盡量將建設權爭為己有或擠進投資者的行列；反之，則會盡力將責任推給對方，開脫自身的職責。由此可見，政府間投資結構的不合理主要原因在于政府間投資分工的模糊性所致，其嚴重地影響公共投資的有效實施。3.中央和地方政府對于公共投資的財政投入上存在嚴重的不平衡性。公共投資是現代市場經濟條件下政府的一項重要公共職能，明確各級政府的投資事權，依靠各級政府相應的財政投入，才能維持公共投資的有效運行和穩定發展。但隨著分稅制的提出，中央政府的財政收入越來越大，地方政府的財政收入不斷上解中央。由于收入層層集中，導致越往基層，可控財力越少，而各級政府投資事權不斷下放，這使各級政府投資的財力與事權及支出范圍極不相稱。當然，由于中央政府擔負著宏觀調控的作用，須掌握多一塊的財力，但是事權和財權的差距不能差距太大，否則會導致政府投資處于“半缺位”或“缺位”的不正常狀況。4.地方政府投資過分依賴中央政府的轉移支付。一方面，近年來中央政府在大量下放投資事權的同時并沒有相應地賦予地方政府一定的收入，致使地方政府收支缺口巨大。大量的地方政府在投資中出現了嚴重的財政問題，陷入“無米下鍋”的困境，由此導致了很大程度要依靠中央政府和上級政府的轉移支付來解決問題。中央轉移支付已經成為地方政府投資的必不可少的財力來源，以至于許多地方缺了這部分財力，政府投資都到了難以為繼的地步，尤為明顯地是在中西部地區的發展中。另一方面，我國轉移支付制度還不完善，對于轉移支付資金的審查還不夠科學，形成轉移支付的隨意性很大，也為地方政府投資運用不規范的手段獲取轉移支付金提供了機會，造成對于轉移支付的過分依賴。綜上所述，公共投資在中央政府與地方政府間事權與財權的劃分十分模糊，缺乏明晰科學的界定，已經嚴重影響我國公共投資有效運行。而事權和財權的合理劃分是公共投資在政府間有效實施的必要條件，因此，須在政府間進行合理的劃分。

三、公共投資在中央與地方間事權與財權劃分的基本思路

由上可知，明確劃分政府間投資事權和財權是實現中央與地方政府間投資合理分工和有效協作的根本保障。因此，本文對于公共投資在中央與地方政府間事權和財權進行合理的劃分，進而實現對公共投資在中央與地方政府間分級管理。具體如下：1.按照中央統一領導，充分發揮地方主動性積極性的原則，合理劃分中央與地方政府投資事權。即我國公共投資的管理模式應是中央集權下的地方分權，確立集權為主、適度分權為輔的原則。按照這一原則，中央政府應該主要圍繞關系到整個國家國民經濟發展的各類重點建設與發展項目中行使充分的自主權；地方政府應該在科研、教育、基礎設施、環境保護等社會公益項目以及對地區經濟發展有重要作用的支柱產業項目和高新技術開發項目中行使充分的投資自主權，使地方投資活動既富有效率，又能更好地體現和貫徹中央的政策意圖。另外，中央政府更多的是承擔收入再分配和經濟穩定增長方面的投資職能，資源配置方面中央政府主要從事純公共產品或接近于純公共產品的投資補助問題。地方政府主要從事資源配置和教育等方面的投資事宜，即為地方居民提供地方公共產品。同時，為了有效地實現中央與地方政府投資事權的劃分，世界上大多國家以法律形式加以明確規定。依法行政是規范政府投資行為的根本保障，特別在政府投資決策中，有必要通過規范的制度約束建立起嚴格的政府投資準入機制，按照政府投資的功能定位和投資目標，明確政府投資的準入領域，使中央政府與地方政府投資的權利依法可循，有效地克制了中央與地方之間投資事權執行中扯皮、推諉的不良現象。2.按受益范圍原則，明確劃分中央政府與地方政府間投資事權的具體范圍。所謂受益原則，是指按公共投資提供的公共產品和從事的公共生產的受益范圍來劃分政府間投資權限，如果某項投資的受益范圍遍及全國所有地區，受益對象為全體民眾，則該項投資由中央政府負責。而如果某一投資項目的受益范圍是局限于某一地區，受益對象是該區范圍內的居民，則該項投資應由地方政府承擔。按照此原則，中央政府與地方政府投資范圍可以概括為：中央政府應主要承擔國防與對外關系建設項目投資，受益范圍為全國性的或具有顯著外部效應和規模經濟效應的重大基礎設施和公用設施投資。地方政府負責本區域內的公用設施項目和基礎設施的投資。另外還有一類投資項目本屬于中央政府投資范圍，但由于效率原因地方建設更為有利，或本屬于地方政府投資范圍，但由于溢出效應需中央政府或其他地方政府協助等等，這類投資項目應由中央和地方共同承擔，財政上同樣需要中央和地方財政共同承擔，并按具體項目確定分擔的比例。3.按照財權與事權相統一的原則，確立中央政府與地方政府對于公共投資的財權劃分。中央政府與地方政府在既定的投資事權格局下，為履行各項投資職能，理應進行財政資金的投入，因此中央與地方政府必須有相應的財權。通過賦予各級政府與其投資事權相應的財權，可以對各級政府的財權使用有條可依。這樣既保證了中央與地方政府對于投資的資金供應，也擯棄了中央財政投入機制的非固定化和隨意性，避免了地方投資對于中央轉移支付的過分依賴，實現財權在中央與地方間的合理劃分。4.完善轉移支付制度，充分發揮中央對地方投資補助的效率。（1）調整轉移支付結構。在轉移支付結構上，應形成以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔的結構。對于專項撥款要盡量地控制和縮小其規模和范圍，把專項撥款的范圍限制在為地方興辦的外溢性項目提供補助。此外，加強對中、西部地區及東北老工業地區體制性地傾斜支持，加大轉移支付力度，逐步實現全國不同地區間公共服務水平大體均等，促進不同區域間經濟社會的協調發展。（2）健全轉移支付的法律法規體系。為了保證轉移支付的有效實施，必須構建轉移支付的法律環境，明晰政府間轉移支付所涉及的事權與財權，根據國家產業政策、經濟社會發展目標和階段性任務，設置專項轉移支付項目和指標，明確專項轉移支付設立的權限、期限；并逐步建立一套財政轉移支付制度的評估、監督機制。以科學化、規范化、法制化、公正化、透明化為原則逐步對財政轉移支付制度加以完善，既有助于規范中央與地方之間的財政分配關系，又合理地為地方政府投資需求提供援助。

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作者:盧晶 單位:沈陽理工大學管理管理學院