農村基礎設施投資運營模式研究論文

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摘要：文章首先提出創新農村基礎設施投資運營模式的重要意義，然后對我國農村基礎設施建設存在問題及其原因做了詳細分析；最后，根據我國農村的實際情況，借鑒城市基礎設施建設的一些做法，提出了在構建穩定的政府財政投入積累機制的同時，要實施BT模式、PPP模式、“一事一議”籌資籌勞模式、特許經營權管理模式等多樣化的農村基礎設施投資運營模式。

關鍵詞：農村基礎設施投資運營模式BT模式

Abstract：Thisarticlefirstlyproposesthesignificanceofinnovatinginvestmentoperationalmodelofruralinfrastructure,thendoesadetailedanalysisontheproblemsandthereasonsofruralinfrastructureconstructioninChina.Finally,inaccordancewiththeactualsituationofruralareasandthemethodoftheurbaninfrastructure,thearticleputsforwardinbuildingastablegovernmentfinancialinputaccumulationmechanism,atthesametime,implementingBTmodel,PPPmodel,themodelof“oneprojectonediscussion”onfinancingmoneyandlabor,thefranchiserightsandmanagementmodel,andsoon,thediversifiedinvestmentandoperationmodeloftheruralinfrastructure.

Keywords:CountrysideinfrastructureInvestmentoperationalmodelofruralBTpattern

1.創新農村基礎設施投資運營模式的重要意義

1.1創新農村基礎設施投資運營模式是我國社會主義新農村建設的必然要求。

農村基礎設施是農村經濟發展的先決條件，是全面建設社會主義新農村的重要前提，是實現“生產發展、生活寬裕、鄉村文明、村容整潔、管理民主”一個基本的保證。2004年以來，黨中央連續出臺了6個中央“一號文件”，謀求解決“三農”問題，我國的農村改革已進入了統籌城鄉協調發展為目標的結構性改革的新階段。我國是一個擁有八億多農民的大國，要使我國人民真正的富裕和國家強大起來，就必須加強農村基礎設施的建設和創新農村基礎設施投資運營模式，為我國社會主義新農村建設奠定了扎實的基礎。

1.2創新農村基礎設施投資運營模式將促進我國農村經濟的長遠發展。農村基礎設施作為社會經濟增長的基礎性物質條件，與經濟產出一般保持著同步增長，根據世界銀行《1994年世界發展報告》，基礎設施存量增長1%，國內生產總值(GDP)就會增長1%。在社會實現工業化和經濟起飛過程中，農村基礎設施起著十分重要的決定性作用。可以說，沒有農村基礎設施的現代化，就不可能有工業、農業和社會的現代化，社會就不可能實現經濟起飛和經濟的持續增長［1］。在我國農村存在大量剩余勞動力的前提下，創新農村基礎設施投資運營模式，使農村基礎設施投資增加，將會引起成倍數的農村生產能力的增加，創造出大量的就業機會,進而使農民增加收入，與此同時，提高了農民消費能力，擴大內需，促進了農村經濟的增長。良好的農村基礎設施條件，也能節約農民的交易費用，擴大分工網絡，最終實現農村經濟內生地增長。

但是，長期以來我國一直注重城市基礎設施的建設，忽視農村基礎設施的供給，在很大程度上制約了農業產業化的實現、農民生活條件的改善以及農村經濟的可持續發展。鮮祖德（2006）披露：全國有一半的行政村還沒有通自來水；60％農民還沒有用上衛生的廁所；7000萬戶農民住房需要改善；1.5億農戶需要解決燃料問題；6％的行政村還沒有通公路；2％村還沒有通電；6％的村還沒有通電話；1％的鄉鎮沒有衛生院；60％以上的縣沒有標準的污水處理場等。當前，困擾我國農村基礎設施建設的問題主要是資金不足和效率低下，農村基礎設施供給不足與需求巨大之間的矛盾，其根源就在于缺乏有效的投資運營模式。因此，根據我國農村的實際情況和在借鑒城市基礎設施建設的一些做法的基礎上，建立和創新適合我國市場化、社會化和多樣化的農村基礎設施投資運營模式迫在眉睫。

2.我國農村基礎設施投資運營模式存在的問題

黨的十七屆三中全會以來，在統籌城鄉發展的科學發展觀正確指導下，我國“三農”問題的解決迎來了新的歷史機遇。黨中央提出建設社會主義新農村和全面實現小康生活的目標，各級政府積極貫徹以工促農、以城帶鄉、以人為本與構建和諧社會的發展理念，努力實施公共財政覆蓋農村的財政政策，農村基礎設施建設步伐加快。2003～2007年，中央財政對農村基礎設施建設資金投入達15060億元，相當于前10年(1993～2002年)的總和［2］。千百萬農民開始喝上放心水，走上平坦路，用上便宜電，燒上清潔氣。全國農村實施農村義務教育和中小學現代遠程教育等工程，使農村的辦學條件得到進一步改善。以鄉鎮衛生院為重點的農村公共衛生服務設施建設，方便廣大農民群眾看病就醫。鄉鎮文化站和文化信息資源共享等工程的順利實施，不斷增強著農村公共文化服務能力。

然而，長期以來受傳統的工業優先發展戰略和城鄉二元經濟結構影響，再加上農業自身積累能力弱，當前我國農村基礎設施的供給現狀并不樂觀，基礎設施建設中還存在很多問題。在大多數農村地區，道路條件相對于城市還很惡劣；教育設施落后；農田基礎設施、農村通信設施等均嚴重不足。我國農村基礎設施總量不足、結構失橫、老化嚴重，這與我國農村擁有八億農民和承載著全國近70%人口的現實極不相稱。

2.1生產性基礎設施支撐力薄弱。農田水利改建擴建、生態環境治理、農業綜合開發等項目難以有效展開，大部分生產性基礎設施普遍存在設施老化，新建和更新改造投資嚴重不足；許多農村小型基礎設施建設和管理普遍存在著前期工作跟不上、工程管理制度及建后管護機制不健全等問題；生態家園文明新村建設覆蓋面很低，農業生態環境的改善依然任重而道遠?，F有的生產性基礎設施不能有效支撐農業經濟的可持續發展。

2.2服務性基礎設施執行力軟弱。我國科教文衛等公共服務設施基礎差、范圍廣、規模大，投入仍明顯不足。在教育方面，校舍、師資等教育資源超負荷運行，失學率依然較高。2003年，我國對義務教育的總投入只占當年GDP(117251.90億元)的1.54%。在醫療衛生方面，疾病預防救治體系不完善、衛生保健水平低。一些鄉鎮醫院醫療設備陳舊，醫療衛生人員技術水平有限，很難應對突發的公共疫情。2002年我國平均每個鄉鎮擁有的衛生院數只有1.2個；平均每15個村才擁有一個鄉鎮衛生院，農村每千人擁有的病床只有0.79張，分別為全國平均水平的32.9％和36.1％。2003年，城市人均衛生總費用為110819元，農村為27417元，前者是后者的4倍［3］。

2.3社會性基礎設施安全力脆弱。還有相當一部分農村地區因沒有建立健全農產品標準化生產、無公害食品和優質專用農產品生產的科技推廣體系、信息服務體系、病蟲害防治體系及監測檢測體系，而導致農產品的環保、消費安全標準難以保證，不能適應發展訂單農業特別是出口創匯農業的需要。農業科研機構、技術推廣體系不健全，經費短缺的現象非常普遍。同時，執法體系、文化服務機構建設等也缺乏足夠的資金保障。

3.我國農村基礎設施投資運營模式存在問題的原因

目前我國農村基礎設施建設落后與短缺的原因是多方面的，基礎條件差、投資風險較高等等，但最主要的原因是沒有成型的投資運營模式。投資運營模式不僅關系到農村基礎設施投資的效率，還決定了資金來源。從各國的實踐來看，農村基礎設施的投融資方式主要有：政府直接投資，無償提供方式；政府直接投資，非商業性經營方式；財政投融資方式；建設—經營—轉讓投資方式，即BOT方式。而我國投資主體結構比較單一，缺乏多元化投資，對基礎設施主要采取政府壟斷型體制模式，它主要存在以下三個弊端：

3.1投資運營模式非產業化。非產業化是傳統的政府壟斷體制模式的主要特征，導致了基礎設施發展與經濟增長之間缺乏均衡機制。它首先割斷了基礎設施部門與經濟效益之間的聯系，從而缺乏經濟效益目標；其次剝奪了基礎設施內部積累自我發展的權利，與之相應的無償提供和低價格政策，加重依賴于政府行為和財力供給能力。這種管理模式很難將社會力量和市場力量融合到基礎設施和經濟增長之間的協調發展的軌跡上，形成均衡能動機制。

3.2投資運營模式非市場化。非市場化也是政府壟斷體制模式的特征，它導致了價格機制失效和投融資渠道難以拓展。首先體現在基礎設施的供給價格方面，在基礎設施中有相當一部分實行無償使用，如大多數地區的道路、橋梁等。其次體現在政府對基礎設施投資的嚴格管制上，政府擔心企業尤其是外商通過對基礎設施投資，壟斷基礎設施而操縱國計民生，不利國家安定和經濟發展。

3.3投資運營模式非社會化。非社會化也是政府壟斷體制模式的特征，它導致了政企不分以及缺乏內部約束機制和管理效率。由于所有者的單一性、投資經營壟斷性對主體競爭的扼殺，導致投資經營效率低下和建設質量低劣。因此，為了改變我國農村基礎設施落后與短缺的現狀，彌補財政投資不足、渠道單一、運行低效等問題，創新農村基礎設施投資運營模式迫在眉睫。

4.創新我國農村基礎設施投資運營模式

在許多城市和跨區域的基礎設施建設投融資模式不斷創新、國家相關政策的鼓勵支持下，我國農村基礎設施建設投融資模式也受到激勵，不斷出現新的發展趨勢。然而目前農村基礎設施建設受到很多因素的制約，沒有成型的投資運營模式，但我們可以借鑒城市基礎設施建設的模式和經驗教訓。建立一個多元化、市場化、社會化的農村投資運營模式將是增加供給總量、彌補財政資金不足、提高運行效益、改變我國農村基礎設施落后與短缺的現狀和提高農民的生活水平的最有效方式。

4.1政府主導投資——項目管理人建設經營模式。根據農村公共產品最優供給理論，對于部分具有明顯公共產品性質、外溢性很大以及無收費機制和資金流入的農村基礎設施應由各級政府提供，并納入財政渠道［4］。鑒于農村基礎設施的特殊屬性，部分在城市中可以由個人或企業來提供的基礎設施，在農村也必須由政府來提供，并按政府管理模式運作，輔以稅費加以保障，其權益也歸政府所有。

實踐證明：從事基礎設施建設和運營等微觀經濟活動，市場機制比政府更為有效率，政府組織的性質決定它不可能有足夠的能力對項目進行動態和全程的投資管理。所以對于該類基礎設施可以由政府直接投資，卻不必直接參與建設和經營，實行BT模式。所謂BT模式（BuildTransfer）是指政府通過公開招投標方式選擇現有企業法人作為基礎設施工程項目的法人代表，然后政府與該項目法人簽訂項目建設管理合同，明確項目法人的權利、責任和義務，并利用管理合同建立一套對項目法人的激勵、約束和監督機制的一種基礎設施投資運營模式。BT模式有利于投資控制，減少建設管理費用支出，避免擠占挪用建設資金和減少招投標決策上的失誤，適用于大型的防洪防澇工程、水土流失等財務收益效果不明顯的基礎設施建設項目。

4.2特許經營權管理模式。特許經營方式是一種民間資本參與基礎設施建設的形式，能夠有效解決農村基礎設施建設的民間和外資介入問題，并提高這些項目的技術水平和管理能力，從而帶動我國農村基礎設施建設運營企業整體競爭力上升，有力推動我國新農村建設進程。

中國論文聯盟-4.2.1BOT模式。BOT（BuildOperateTransfer）即建設—經營—移交模式，是一種特許經營權經營管理，這種模式是80年代在國外興起的一種依靠私人資本進行基礎設施建設的一種融資和建造的項目管理方式。農村基礎設施實行BOT運營模式，不僅可以有效地籌集國內外資金，緩解由于政府資金不足而對農村基礎設施發展形成的制約；而且有利于基礎設施領域的市場化改革，提高基礎設施項目的建設質量和經營效率。但BOT模式只適用于一些盈利性較強、能夠對使用收費的大項目，如農村電網、通信等工程建設。

4.2.2TOT模式。TOT（TransferOperateTransfer）即移交—經營—移交，是為了克服BOT的局限性而衍生出來的一種運營模式，指政府將已經建成投產運營的基礎設施項目移交給受特許人進行一定期限的經營；政府憑借所移交的基礎設施項目未來若干年的收益，一次性地從企業融得資金，再將這筆資金用于新的基礎設施項目的建設；當經營期屆滿時，項目公司再將項目無償移交給政府。與BOT相比，采用TOT模式投資者購買的是已經投入運營的基礎設施資產的經營權，從而規避了基礎設施的建設風險。相比之下，TOT模式對民間資本更具有吸引力，籌資更容易。目前，我國城市基礎設施實踐中已有不少這方面的嘗試，在經濟發達的沿海地區的農村基礎設施建設可以借鑒。

4.3“公私部門伙伴關系”模式?！肮讲块T伙伴關系”(PublicPrivatePartnerships)即PPP模式，由英國的Reymont（1992)最先創立,它是指公共部門通過與私營部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種合作模式［5］。該模式支持政府與私營部門建立長期合作伙伴關系,以“契約約束機制”督促私營部門按政府規定的質量標準進行公共品生產，政府則根據私營部門的供給質量分期支付服務費。PPP模式的實質是以雙贏為合作理念，通過合作公私部門實現共享投資收益、共擔投資風險和社會責任。

目前我國近幾年在城市基礎設施領域中也開始運用，PPP模式同樣適用于具有混合公共品性質的農村基礎設施的供給。對于正外部性較弱的農村基礎設施，如農村供水和小型水利設施等，可選擇特許經營PPP模式，由政府將壟斷經營權授予某私營部門，讓他在政府的價格管制下負責該領域的建設、營運和提供服務；對于正外部性較強的農村基礎設施，如農村義務教育、社會保險和農業信息技術推廣等，可選用合同承包的PPP模式，由政府出資將該項目中的一項或幾項承包給私營部門建設和管理。

4.4“一事一議”籌資籌勞模式。由于部分農村基礎設施直接為一定社區內的農民服務的，國家不可能全部包辦，應考慮推行“一事一議”籌資籌勞模式，由社區內的農民承擔一部分費用。所謂“一事一議”是指對村內農田水利建設、修建村級道路與橋梁等集體生產和公益事業所需資金或勞務，遵循群眾受益、民主決策、財務公開的原則，由村民大會民主討論決定，由村民委員會負責管理使用的農村公共產品投資管理模式［6］?！耙皇乱蛔h”籌資籌勞模式改變了傳統的農村基礎設施供給方式，使村民自治從民主選權擴展到經濟決策，在充分考慮村民偏好的情況下，又考慮村民的收入預算約束，對于彌補財政資金投資農村基礎設施的不足發揮了重要的作用。因此，有必要完善村民自治機制和村務公開、民主議事制度，采取財政貼息、項目補助等辦法，引導農民自愿出資出勞，逐步建立起以農民“一事一議”為基礎、以國家財政支持為引導的農村基礎設施投資運營模式。

4.5私人“投資——建設——經營”一體化模式。對于一部分具有較強競爭性和排他性、有收費機制和穩定的現金流入的基礎設施，可以借鑒私人產品的投資運營模式。投資主體可以是國營企業，也可以是民營企業（包括外資企業等），通過公平公開的競爭，其融資、建設及經營均由投資方自行決策，所享受的權益也理應歸投資方所有。當然，鑒于農村基礎設施所具有的特殊經濟屬性，政府應對整個運營過程進行監督控制，并給予適當的補貼或政策優惠。

4.5.1BLO模式。BLO（Build——Leasing——Operate）即私人建設—政府租賃—私人經營，政府將規劃建設的基礎設施項目投資權通過特許協議交給私人部門開發，由私人部門進行融資建設，然后政府租賃該投產的特許項目，通過特許權協議安排，政府將所租賃的項目委托私人部門運營［7］。在BLO融資方式中，由政府和企業共同承擔責任和融資風險；項目投產后，政府租賃有助于解決私人部門不愿意經營的問題；通過第二次特許權協議安排，委托私人部門運營，可以避免政府經營的低效率問題。BLO項目可以使政府無需大量投入資金，便可起到經營杠桿作用，達到對基礎設施產業的調控目標，適用于大型的、使用費偏低、資金回報率較低的農村基礎設施項目，如農村排污、垃圾處理等設施。

4.5.2BOO模式。BOO（Build——Own——Operate）即私人建設——私人擁有——私人運營模式。在該模式下，私人企業依據特許權投資建設某項基礎設施，并擁有該項設施，對其進行永久性經營。當然特許權的獲得也不是無條件的，它必須接受政府在定價和運營方面的種種管制。長期所有權為民間資本投資建設基礎設施提供了重要的財政上的激勵。

4.6基金管理運營模式?；鹜顿Y運營模式是指通過建立投資基金，組建各類基金機構，制定基金的投資經營策略并組織實施，選擇并委托基金投資托管人對基金資產進行投資運作和托管，并對投資運作和托管情況進行檢查，在規定的范圍內對基金資產進行直接投資運作?；鹜泄苋硕际菍I的人才，因此在項目的建設、經營和管理能達到安全、高效的運行。例如，交通、能源等行業可迅速組建自己的基金機構，還可向國內外廣泛籌集資金。由于農村基礎設施項目的建設一般投資巨大，中小投資者很難單獨參與，成立基礎設施投資基金將愿意投向這一行業的中小投資者的資金集中起來，再由資金管理機構按照章程和董事會的決定將資金投向建設項目進行經營。

參考文獻

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［5］賈康、孫杰.社會主義新農村基礎設施建設中應積極探索新管理模式—PPP［J］.經濟學動態，2006，（10）

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