電信產業管制改革論文

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1研究方法

1.1模型的提出

近年來,制度經濟學家提出了制度變遷的多種模型和假說,其中包括經濟增長推動說、利益格局調整說、技術決定論、制度變遷自我循環累積論、技術與制度互動論、制度變遷二元并存論[5]、制度變遷三階段論[6]、制度變遷主體角色轉換說[7]、制度變遷多元并存、漸進轉換說[8]、誘致性制度變遷和強制性制度變遷模型等。雖然這些模型通常是在特定的背景下提出的,存在著較強的背景依賴性,但仍可從中提取出一些共識。段文斌等[9]將制度變遷的影響因素歸結為:①要素和產品相對價格的變化;②技術的變化;③其他制度的變遷;④社會科學的進步與擴散。本文在對中國電信產業改革進行案例研究的基礎上[10],提出了如圖1所示的電信產業制度變遷誘致模型假設樹,并圍繞這些基本假設進行了問卷調查和數據分析,為探討中國電信產業改革的驅動和路徑奠定了基礎。

1.2樣本

本文在設計調查問卷和測量項目時,主要是根據對現有文獻的綜述和本文對管制制度變遷的案例和理論分析,以及對部分電信專家、信息產業部和各省電信管理局官員、電信企業中高級管理者的訪談而設計的,然后通過小樣本測試來修訂問卷。我們先在北京市發放30份問卷,其后在北京、錦州、河南等地以當面調查和電子郵件等方式共發放問卷300份,共獲得有效問卷223份。本次調研的對象主要為電信企業中高級管理者、信息產業部和各省電信管理局官員和電信領域專家學者。

1.3變量的定義和測度

在本次研究中,針對影響電信產業制度變遷的因素,從市場機會和新的收入流、技術變化與進步、制度環境、制度擴散與學習因素和其他社會因素5個維度設計了14個相關的問題進行了問卷調查。變量的定義和基本的假定如表1所示。

2分析與檢驗

2.1均值分析

首先從均值排序中(見表2)可以觀察對管制變遷各誘致因素影響程度的一般性看法。排在前5位的分別是加入WTO的影響、國家經濟體制改革、市場壟斷、社會輿論推動作用、借鑒了別國的經驗,其均值分別為3.64,3.58,3.49,3.37,3.36。而H9“我國的電信體制改革借鑒了我國其他行業的經驗”這一測度的均值低于3,為2.99,被認為這一假設不成立,因此去除。

2.2因子分析

本文采用因子分析來構造變量和檢驗模型。因子分析的目的是用少量因子代替多個原始變量在做因子分析前,需要用KMO(Kaiser-Meyer-Olkin)對樣本進行測度,來檢驗數據是否適合做因子分析。KMO越接近于1,越適合做因子分析。KMO過小,不適合做因子分析。KMO在0.9之上,非常適合;KMO在0.8~0.9,很適合;KMO在0.7~0.8,適合;KMO在0.6~0.7,不太適合;KMO在0.5~0.6,很勉強;KMO在0.5以下,不適合[11]。

本文對分別測度市場機會和新的收入流、技術變化與進步、制度環境、制度擴散與學習因素、以及其他社會因素等影響管制制度變遷的14個變量(代碼為H1至H14),應用SPSS軟件進行了因子分析。經過統計檢驗KMO值為0.722(>0.7),并且檢驗值BTS為0.000,說明觀測變量適合做因子分析。在因子分析中,同一構面中,某一變量的因子負荷值越大(通常為0.5以上)說明收斂效度越高,其對該因子的解釋力就越強。通過因子分析,本文發現,假設H9、H10和H11三個變量對各個因子的收斂程度和解釋程度都較低,因此將其剔除。因子分析的最終結果見表3。

3模型修正

通過應用SPSS軟件包進行因子分析得到的模型與最初的概念模型有一定的變化。因子分析的結果表明,五類因子分別為F1為H2;F2為H1、H3、H4、H5;F3為H6;F4為H7、H8、H9;F5為H12、H13,調整后的變量定義見表4。從調整的范圍來看,基本屬于微調。即將市場機會和新的收入流,以及技術變化與進步這兩類影響因素調整為租的擴散和市場機會(技術性因素)兩類因子。其基本解釋是:租的擴散主要由是打破市場壟斷所導致的;市場需求擴張、產業結構變化、技術進步和新的替代業務出現等則帶來新的市場機會。改進后的模型如圖2所示。

4中國電信業管制制度變遷模型解釋

4.1租的存在及其自發的擴散動能,產生了強烈的打破壟斷的力量

在20世紀90年代初期,在電信需求快速發展和國家對電信發展實行傾斜政策下(如允許電信企業向用戶收取初裝費),電信行業產生了高額利潤。而電信行業的壟斷經營阻止了租的擴散,造成了行業和部門之間的巨大差距,引發了打破壟斷的強烈要求。聯通公司的成立,從某種意義上說是一個“新的利益集團”(由郵電部以外的幾個與電信業務相關的部委聯合構成),為了分得郵電部的高額壟斷利潤而進行的“尋租”活動的結果,但這種不同利益集團間為爭奪利潤而進行的博弈確實導致了競爭的產生和效率的改進。聯通成立后,又產生了許多新的問題,如原有的交叉補貼政策依然阻止了租的進一步擴散,換句話說交叉補貼政策不能創造公平的競爭環境,在相當的程度上維持了原有的壟斷,因此就產生了進一步的改革要求,政企分開和企業重組成為后續的改革措施。

4.2技術性因素推動管制制度變遷

在該模型中技術性因素主要包括技術進步、市場規模擴張和產業鏈的發展,它們導致網絡型產業經濟特征的演化,從而誘發網絡型產業管制制度的變遷,為制度變遷提供可能和基礎(見表5)。可以說它們是制度變遷的條件之一,是重要的誘發因素,從一定意義上說,管制制度的變遷是市場和技術發展的必然。技術性因素誘致管制制度變遷的方式和路徑是技術性因素的改變會影響到產業的經濟特征,如改變了生產成本結構和利潤流結構,從而影響到產業結構、利益格局以及被管制企業、消費者和管制者之間的博弈行為,最后影響到管制政策(見圖3)。

首先以技術進步為例,20世紀80年代以前,中國總體通信技術水平處于模擬通信階段;長途傳輸主要以架空銅纜明線為主,而電話交換技術主要采用人工交換和步進制交換技術。受傳輸技術和交換技術的限制,龐大的網絡投資和昂貴的交換設備使電信行業產生了巨大的沉淀成本。這種成本特征和需求規模作用的結果就是當時的電信行業具有強自然壟斷性質。隨著遠程通信技術的發展,特別是光纖、通訊衛星、計算機等大容量傳送途徑的開發,減少了電信基礎設施的投資規模,使電信基礎設施的建設速度大大加快,傳輸速率和傳輸帶寬也大大提高,在技術上、傳送成本上減少了進入壁壘。隨著技術不斷進步和需求不斷增長,以及由此內生的制度演化,改變了傳統管制成本與收益,自然壟斷的邊界總體趨于縮小,要求政府放松對產業管制。放松管制的實質是確認哪個企業具有經濟優勢,是一個包括試錯過程(BdrgandTschirhart,1995)的替代管制的機制。即使在存在自然壟斷環節和業務的產業,也需要調整政府管制的思路和方法,管制者必須根據自然壟斷產業的動態變化特征,對已經發生變化的產業取消或放松管制,或者調整管制的具體方法。這要求政府必須了解甚至把握技術進步對有關產業的影響及其對政府管制所提出的新挑戰,如三網融合的技術發展①,已經在部分國家帶來了管制的融合;未來下一代網絡的發展,也要求管制的適應化發展,部分國家和歐盟等國際組織已經開始著手研究這個問題。

其次,市場需求的變化(可能是技術進步使然,如技術進步使電信服務的內容、形式和質量有了很大的提高,增值電信服務的內容不斷增加,這進一步拓展了市場需求;也可能是簡單的變化,如人口、偏好或收入水平的變化,導致需求的大幅度變化)也可能改變特定產業的某些經濟特征,如改變其規模經濟和范圍經濟特征,從而使管制政策隨之調整。如各類電信需求的快速發展和形成較大的規模,使得以利用范圍經濟性的綜合業務經營變得不再重要,從而使分業經營的管制政策具有經濟意義,變得可行。再如,需求方規模經濟性問題的出現,使不對稱管制成為網絡型產業鼓勵市場進入和培育競爭者的重要政策手段。

4.3制度環境決定了管制制度變遷的發生、發展和方向

制度環境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規則,它是一個社會中所有制度安排的總和[9],它們確立了生產、交換和分配的基礎。特定的制度安排與制度環境是相互依賴、密不可分的,在制度的演繹過程中,兩者互為前提與條件,互相促動,共同構成了特定的制度安排的內涵和特征。

在此,制度環境因素是指社會政治、經濟和法律制度環境,它們是網絡型產業管制制度變遷的制約性因素(如不同的立法基礎和行政基礎,將形成不同的管制目標、管制政策和方法手段),它會影響管制制度變遷的進程,對管制制度的變遷起促進或妨礙作用。并且在制度變遷的過程中,也必然存在著制度安排與制度環境的互動,這也是制度進化的局部和整體性的互動。

楊瑞龍教授認為,在我國“政府是創造環境的主體”[12]。案例分析和本實證分析都表明,我國的經濟體制改革決定了電信管制制度的變遷。從我國電信改革發展的情況看,國家宏觀經濟體制對其產生了決定性和方向性的影響。改革開放以來,反壟斷是中國經濟改革的“重中之重”。因為壟斷嚴重阻礙了經濟增長,被稱為發展的障礙。打破壟斷,引入競爭機制,被認為是消除束縛社會生產力發展的體制性障礙,激勵企業技術創新,提高全要素生產率,從而實現持續的經濟增長的重要手段。

現在,隨著政府改革的深入發展,其下一步目標是要把經濟管理職能主要轉到為市場主體服務和創造良好的制度環境上來。而隨著政府加快轉換職能將使電信業的制度環境大大改善,從而進一步推動電信業管制治理的發展,并且這一發展趨勢已在近兩年的電信管制時間中開始顯露。2004年1月7日,在信息產業部全國信息產業工作會議上,信息產業部王旭東部長,做了題為《轉變政府職能創造良好環境促進信息產業持續快速協調健康發展》的報告。報告指出,政府管理工作的立足點應放到創造環境上來,“后退一步”、“站高一步”,引導企業健康發展,使信息產業在國民經濟各行業發揮示范帶動作用[12]。

4.4制度擴散與學習性因素影響管制制度變遷的途徑

制度擴散與學習性因素是指世界性的管制制度改革趨勢和經驗,它們也是影響網絡型產業管制制度變遷的重要因素,即中國的網絡型產業管制制度改革在相當程度上受發達國家管制制度改革和發展的影響。

CovadongaMeseguer[13]在“私有化擴散在產業和拉丁美洲國家:學習的作用是什么?”一文中,以產業和拉丁美洲為背景,研究了私有化浪潮中學習的作用。其研究結論是,學習和模仿,而不是國際壓力是推動私有化浪潮的重要因素。

從中國電信改革的發展來看,在1994年中國電信業進行的初始改革,主要借鑒了英國一體化改革的思路,即對原有的電信壟斷企業不做拆分,在保持其縱向一體化的經營模式下,逐步引入新的競爭者,希望構建“雙寡頭壟斷”的格局。在成效不顯著或可能較慢的情況下,1999年,中國電信業改革轉而借鑒了美國分割式改革的經驗,對原有壟斷企業按業務進行拆分,中國電信被一分為四。2001年,再次對中國電信進行拆分,按地域分為中國電信和中國網通。在中國電信業的改革中,借鑒和學習的因素是顯著的。并且,借鑒和學習在很大程度上決定了改革的方法和路徑。

當然在學習和借鑒按別國經驗時,必須考慮制度環境制度安排的影響。正如諾斯(1990)所指出的,既然制度對經濟績效如此重要,那為什么其他國家不能學習和采用在經濟績效較好的國家運用的最佳的制度呢?這里問題是即使能從國外借鑒良好的正式規則,如果本土的非正式規則因為惰性而一時難以改變,新借鑒來的正式規則和舊有的正式規則勢必產生沖突,其結果是借鑒來的制度可能既無法實施又難以奏效。換句話說,制度環境是影響制度擴散和學習的主要因素。即借鑒來的可行的新制度不能與現有的制度環境相對抗,不能違背目前的制度環境。

4.5社會因素對我國管制制度變遷的推動作用

打破電力、電信、民航、鐵路等傳統的具有網絡特征的非競爭性領域的行業壟斷一直全社會十分關注的問題。在電信產業打破壟斷和引入競爭的改革中,可以觀察到的現象是輿論和媒體發揮了推波助瀾的作用。此外,社會民間組織在推動電信改革中也發揮了一定的作用。

我國于1984年12月成立了中國消費者協會,其分會組織遍布全國各省、市、地縣。1989年中國保護消費者基金會成立。1999年9月16日全國電信用戶委員會成立。該委員會的成立為維護電信用戶的正當權益,向政府反映用戶建議和意見,處理解決用戶和電信企業糾紛等發揮積極的作用。

2001年5月23日,中國郵電企業管理協會正式更名為中國通信企業協會。中國通信企業協會從計劃經濟時期政府直接管轄的機構,逐步轉變為市場經濟條件下獨立法人的社會中介組織。它每年召開年會,研討通信領域的發展與改革問題,對推動管制改革有積極的作用。

5結論

以中國電信業管制制度變遷模型為基礎,本文對中國電信業制度變遷的影響方式和路徑給出以下幾點結論:

(1)制度變遷是一個有制度供給和制度需求雙方相互作用、共同推進的過程。人們之所以會推進制度變遷是因為可以從中獲益。只有當制度變遷的預期收益大于預期成本時,制度變遷才有可能發生。因此,租的擴散是改革的誘致性因素。當然,人類的經濟計算不是制度變遷的唯一動力,它還要受意識形態的影響,這便是制度環境對電信改革的影響。

(2)中國電信業的改革是在市場規?？焖贁U張的條件下實現的。市場需求爆發式的增長為改革提供了誘因,即消費者要求市場能夠提供更多高質低價的服務。與此同時,市場的擴大也為引入更多的競爭者和企業重組提供了條件。

(3)技術進步,如移動通信的快速發展,為引入競爭和企業重組提供了條件和可能。

(4)中國電信業的改革是建立有中國特色的市場經濟的重要組成部分,受國家經濟體制改革總體框架的決定性影響,這是電信改革最重要的驅動性因素。在國家經濟體制改革的過程中,打破壟斷、引入競爭成為基礎設施產業改革發展的主要手段,而近年來國企改革的主要方向是通過股份制改造建立現代企業制度。與之相對應,中國電信業改革的總體思路是通過引入競爭和企業重組,形成一個有效競爭的市場結構;對電信企業改革的基本戰略是通過上市等途徑使運營商的資本結構多元化以提高運營效率。

(5)中國電信業的改革是在加入WTO的背景下進行的。在加入WTO的過程中,存在著巨大的外部力量推動中國電信產業在管理體制和經營方式上逐步與國際接軌。

(6)在初步形成的競爭市場上,各國有電信公司市場勢力的不均衡及其博弈互動也是推動改革的重要因素。

(7)我國過去20年電信技術發展主要源于技術引進,在技術引進的同時,也引入了國外先進的管理理念和方法,同時也了解了國外電信市場改革和管制發展動態。這些都成為我國電信產業改革與發展的借鑒。特別是WTO的一些規則,使得中國電信改革明確了方向。從前面的案例分析中可以看到,制度學習在中國電信產業的改革途徑選擇中起了重要的作用。

(8)社會輿論給了相關政府部門和電信企業以改革的壓力,推進了改革的發展。

論文關鍵詞：制度變遷電信產業管制改革

論文摘要：以中國電信產業發展和管制改革為背景,在案例分析的基礎上,通過實證研究,試圖找出中國電信產業制度變遷的驅動因素,并建立相應的模型,以探討中國電信產業制度變遷的路徑和驅動。

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