社會治理下社區公共體育服務機制研究

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摘要:黨的十八屆三中全會將“治理”確立為新時期全面深化改革的執政理念和治國方略，這對戰略謀劃社區公共體育服務發展具有重大意義。在社會治理背景下，根據社會三大部門之構成可將社區公共體育服務運行機制劃歸為政府主導型、市場活躍型和社會組織參與型三類，并闡述了其基本內涵與特定模型。上海市社區公共體育服務三種模式均有呈現，其未來發展需更加注重完善運行動力機制、整合機制、激勵機制、控制機制及保障機制，以確保整體良性運行。

關鍵詞:社會治理;社區;公共體育服務;運行機制;上海

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革重大問題的決定》中，在“創新社會治理體制”標題下闡述了一個新的執政理念———社會治理，并對其體制改革的論述有兩個不同以往的新提法:一是在總體上用社會治理來代替社會管理;二是全面強調中國社會治理方式的改進，提出“四個治理”，即系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團的審議時亦指出:“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”［1］，這標志著中國治理時代的到來。黨的十八屆三中全會還明確提到“要改進社會治理方式，激發社會組織活力”。社會組織是我國社會治理的一大主體，鼓勵和支持它們積極參與，對激發社會活力和鞏固黨的執政基礎及領導地位具有重要作用。在我國經濟轉軌、社會轉型、文化轉制、政府公共服務職能強化的背景下，我國體育公共服務的提供具有重要的緊迫性和現實性［2］。而黨的十八屆三中全會將“治理”確立為新時期全面深化改革的執政理念和治國方略，無疑對戰略謀劃社區公共體育服務發展具有重大意義。運行機制可謂社區公共體育服務研究的核心議題，它關乎社區公共體育服務整體運行過程、機理等規律性內容。本研究試圖歸納社區公共體育服務基本模式，探索其內在基本機理，并結合上海的具體案例給予針對性論證，為上海乃至全國其他城市社區公共體育服務良性運行提供參考。

1社區公共體育服務運行機制概述

1.1社區公共體育服務運行機制的基本內涵

任何事物的發展都內含一定機制。機制一詞最初多用于自然科學領域，1985年，著名社會學家鄭杭生教授正式將其引入社會學，把社會學對象規定為“社會良性運行和協調發展的條件和機制”［3］。事物的機制，也稱機理，是指一個系統事物內部組織、內部要素之間的相互作用的過程和方式［4］?？梢?，事物內在機制于確立事物存在及影響事物發展具有重要意義。對機制動態原理的理論探討是學界長期青睞的學術議題?？季扛鞣N運行機制的內涵是引導和制約決策并與人、財、物等各項活動相聯系的基本準則，是決定行為內外因素及相互關系的依據。因此，社區公共體育服務運行機制是指社區公共體育服務有規律運作過程中，影響運作的各構成要素的結構、功能及其相互聯系，以及各要素所發揮功能的過程和原理，即是社區公共體育服務運行“帶規律性的模式”。

1.2社區公共體育服務運行機制的類型劃分

社區公共體育服務運行機制的類型劃分，即對其“帶規律性的模式”的歸納提煉，其定型與國家經濟社會發展水平密切相關。發展中國家社區服務是“在政府指導和扶持下，利用和開發社區內資源，發動和組織社區內成員，開展各種福利服務和便民服務，以不斷滿足人們的物質生活和精神生活的需求，提高人的素質，促進社會的進步和發展”，體現出服務提供的福利性和經營性特點;發達國家社區服務是“在政府的指導下，通過調動社區內外各種資源而進行的福利性服務”［5］，顯現出公共服務的經營性強過福利性。有鑒于此，根據社會三大部門:政府、市場和第三部門(社會公共領域)［6］———社區公共體育服務供給主體，可將社區公共體育服務運行機制大致劃定為政府主導型、市場活躍型和社會組織參與型三種模式。這完全符合社會治理所倡導的多元主體共建和諧社會的理念。

2政府主導型社區公共體育服務運行機制分析

2.1政府主導型社區公共體育服務的內涵

政府主導型社區公共體育服務是指政府引導、居民響應參與、自上而下推進的發展模式。政府是社區公共體育服務最重要的供給主體，無論是頂層的制度設計與政策法規頒發、硬件的場地設施規劃與經費投入、軟件的活動組織協調與技術指導，還是形成閉環的監管評估等，政府的作用都舉足輕重。正如公共選擇學派代表布坎南所言:“根據公共物品屬性，如果由私人提供公共物品，會因收費而導致福利損失和公共物品閑置，也可能導致公共物品供給不足和效率損失”［7］，在傳統行政管理學視野里，政府職能由政治統治擴大到對經濟和社會事務的管理，由消極放任的“守夜人”［8］轉變為積極干預社會生活的“行政國家”［9］。于此可知，社區公共體育服務的政府提供無疑當屬主流，而其介入方式一般通過四個方面的經濟手段得以實現:①直接供應，政府通過財政預算為社區居民提供公共體育服務，如2015年，常州市級體彩公益金安排預算400萬元推進政府購買公共體育服務，購買項目由2014年的18項增加到2015年的31項［10］。②補貼方式，作為供應的補充手段，如上海市《靜安區體育局全民健身專項資金管理辦法》規定:補貼經費的構成比例初步確定為7∶3，即體育健身場所70%，公益性群眾體育活動30%［11］。③特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務［12］。④市場管制，政府以審批方式批準或禁止經濟領域內的某種供給活動。

2.2政府主導型社區公共體育服務的模型

根據政府主導型社區公共體育服務模式的基本特征，特總結出其運行模型，一是社區公共體育服務的供應方———政府;二是社區公共體育服務的使用方———居民。除此，政府與民眾之間還需有一套連接機制，以確保供給與需求的有效對應。在政府主導型社區公共體育服務模式中，政府是社區公共體育服務的供給主體，政府通過提供資金支持保證公共體育服務良性運行;或是直接生產通過市場方式以出售公共體育服務;再有采用管制方式以合理規范市場提供活動，政府借助多種途徑實現對社區公共體育服務的供應。政府試圖建立一個健康的社區公共體育服務模式，盡可能讓每一民眾都能獲得公共體育福利，從而利于政府對由個體組構起的整個社區乃至社會進行綜合治理。社區公共體育服務的受惠者是居民，直接享受政府提供的體育福利，同時也可通過出資購買(用者付費)的方式獲得由政府提供或者在其監管下生產頗具私利性的社區公共體育服務。政府主導型社區公共體育服務模型如圖1。圖1政府主導型社區公共體育服務模型政府主導型社區公共體育服務模式的優點在于:一是充分體現出公共體育的福利性，政府以財政撥款或直接生產的方式為社區居民提供公共體育服務，能夠充分體現福利社會的優越性;二是有助于社區公共體育服務均等化的實現，由政府向民眾提供公共體育服務，可避免公共體育福利分配不均、公共體育資源利用不到位等不良現象的發生;三是保證社區公共體育服的綜合治理，政府介入能對提供的公共體育服務進行有效且嚴格的管控，從而確保社區公共體育服務的供給質量。當然，政府主導型的社區公共體育服務模式亦存在些許不足:首先，政府的社區工作負擔明顯加劇，從體育公共財政支出到專業人員配備，都將消耗巨大的人力、物力和財力;其次，政府對社區公共體育服務的過度干預可能會導致公共體育資源的福利損耗，以致未能實現有限體育資源的合理配置;再次，政府提供給社區居民的公共體育服務可能較為單一，較難滿足民眾的多樣性偏好;最后，由于政府一家獨自供給社區公共體育服務，缺少激勵機制及較強的專業性，極易出現持續動力不足的現實問題。

2.3政府主導型社區公共體育服務的案例:上海市政府購買公共體育服務的探索

2011年4月，上海市委辦公廳、市政府辦公廳印發《關于進一步加強本市社會組織建設的指導意見》，提出要加大政府職能轉變力度，通過公開招標、契約管理、績效評估等形式，建立政府購買公共服務機制。此后，靜安區、長寧區和松江區等相繼頒發了政府購買社會組織服務的專門性指導意見或實施辦法。2012年8月25日，經市政府批準，市財政局正式印發了《上海市市級政府購買公共服務項目預算管理暫行辦法》和《上海市市級政府購買公共服務項目目錄(2013年度)》，基本建立了比較完整的政府購買服務制度體系。2011年，上海各級政府通過購買服務、補助等形式為社會組織提供資金達到了41.02億元［13］。2013年，上海市閔行區政府向區體育總會、老年體育協會、太極拳協會、國際標準舞協會等體育社會組織購買體育比賽、交流、推廣培訓等，共計30.62萬元。楊浦區2013年度首批政府購買體育社會組織公共服務項目目錄中，有楊浦區體育局購買“每天一小時，遠離亞健康”項目，預算金額為6.5萬元;楊浦區長白新村街道辦事處購買“長白新村街道百姓健身屋項目委托管理”，預算金額為20萬元;楊浦區延吉新村街道辦事處購買“延吉社區文化體育俱樂部委托管理”，預算金額48萬元［14］。足見政府主導型的涉入之多、之廣。

3市場活躍型社區公共體育服務運行機制分析

3.1市場活躍型社區公共體育服務的內涵

市場活躍型社區公共體育服務是借助市場的優點如資源配置效率、成本意識及管理分工專業化等，運用虛擬市場，通過競爭公開的契約方式，來滿足民眾的公共體育需求。此機制中，政府轉變其既生產又提供的壟斷形象，扮演起催化劑、規劃者、監控者和購買者的角色，讓具備生產資質和競爭能力的體育俱樂部、私人體育企業等成為社區公共體育服務的生產者。通過引入市場機制，政府可取消對無端消耗公共體育資源的不良企業的支持，放松規制以鼓勵更多體育企業為社區居民提供公共體育服務。如借助自由市場、政府補助、合同承包等形式，委托市場中運營的私營體育企業或個人來實現供給。

3.2市場活躍型社區公共體育服務的模型

市場活躍型模式是市場作為社區公共體育服務的供給主體，通過競爭機制為民眾提供體育服務的方式。根據市場活躍型模式的特點，其模型大致包括:社區公共體育服務的購買者、競爭市場和受惠者，其中競爭市場是核心環節。購買者是指政府或個人在市場作為公共體育服務提供者的環境下所處的地位，以出資人和驗收人身份通過向市場購買服務方式，為廣大納稅人提供體育福利。競爭市場是指社區公共體育服務提供的市場形態。公共體育產品通過充分的市場競爭，采取競標方式向居民供給，以質優價廉滿足居民需求。受惠者是指享用公共體育福利的社區居民，也是社區公共體育服務公共性的主要體現。對于公共性強的社區，較難由私人提供公共體育服務，此時政府承擔供給主體的角色，政府通過購買市場上的公共體育服務為納稅人作補充。對于私利強的社區，則可由有需要的個人出資購買，市場提供多樣化、個性化、有針對性的公共體育服務，以滿足社區居民的體育需求，其模型如圖2。圖2市場活躍型社區公共體育服務模型市場活躍型社區公共體育服務模式優點表現在:一是專業性，市場主體的多元化保證了公共體育產品的專業性，而政府供給則因缺少專業性而無法滿足社會民眾的體育需要;二是市場對體育資源的優化配置，通過市場經濟這支“看不見的手”，將社會體育資源合理配置，實現有效整合，保證社區居民獲得最低廉且最高質的公共體育服務;三是市場的介入能為政府減壓，通過市場提供方式可以改變完全由政府供給公共體育福利的壟斷格局，以減少政府的管理壓力。當然，此種模式也存有些許缺陷:一是在以市場為主導的公共體育服務提供方式中，企業必然注重公司的經濟效益，而容易忽視社會民眾的體育利益;二是以市場為導向會格外講求效率而有失公平，帶來諸多分配不均的現實矛盾，以影響社會的發展與穩定。所以，在采取市場活躍型模式時，政府部門還需積極融入，進行對市場行為的管理和監督，以確保市場和社會民眾彼此最大獲益，進而形成政府、市場和社會公民三者良性互動的公共體育服務供給機制。

3.3市場活躍型社區公共體育服務的案例:上海東亞體育文化中心的市場化運作

上海東亞體育文化中心由上海東亞(集團)有限公司進行市場化運營，形成體育文化、賓館酒店、房產開發、商務貿易等4大經濟板塊。根本上摒棄傳統型體育場館經營思路，從體育市場化、產業化及投資主體多元化(社會治理的核心)的高起點和建設現代企業制度的高標準出發，把握社會公益(公共服務)目標與資產經營效益價值(利益最大化)取向的不同要求，尋求公司經營和管理機制的最佳模式。此經營模式嚴格遵循“競爭是市場經濟的靈魂”的游戲規則，一開始就將競爭機制引入體育場館的經營理念，包括能力競爭、戰略競爭、協作競爭和人才競爭等?！爸行摹眻猿帧耙泽w為主、多元經營、以商養館、反哺體育”的方針以增強自我造血功能，經營上則秉持“企業化、專業化、節約化”。無形的市場機制中，經濟效益是總綱，將其作為衡量一切經濟活動的著眼點，以此為根本尺度，來權衡每個經營項目的利弊和投入，因此，在營銷理念上必須創新，既要滿足顧客當前需要又要創造顧客需求的新營銷觀念;社會效益是宗旨，東亞集團企業所處的特殊地位決定了在經營活動中，必須重視其公益性，即處理好經濟效益與社會效益的關系。雖是企業化運作，但始終把滿足市民的健身運動需求(社區公共體育服務提供)擺在重要位置，有效促進體育產業的發展?？傮w而言，上海東亞體育文化中心的經營理念為:人本理念、競爭理念、質量理念［15］。這充分反映了市場活躍型社區公共體育服務模式的內在特征。

4社會組織參與型社區公共體育服務運行機制分析

4.1社會組織參與型社區公共體育服務的內涵

社會組織參與型社區公共體育服務是社會組織主導、居民主動參與、自下而上實施的發展模式。社會組織在公共體育服務提供過程中處于中心地位，政府的職能僅是表現在制定政策法規、協調利益關系，為民眾參與公共體育服務保證制度規范，較少涉及社會組織及計劃等。此模式是伴隨公民社會浪潮而出現，不僅體現了民間事務的主導性和自主性價值，且能反映出慈善組織和志愿團體的關愛、互助和利他精神。非政府體育組織在傳遞社會信息、為民眾提供公共體育福利、維護和發展社會資本及協助、監督政府執行政策等方面起到重要作用，表現在關系網絡、服務供給等。公共體育服務資源提供的方式主要有:(1)社會團體生產，即特定公民團體生產和提供相應的公共服務［16］;(2)社區生產，通過一定的社區組織提供或者參與生產與供應;(3)家庭生產，即家庭或個人通過自給自足或相互幫助的方式，生產那些政府無法提供或無暇顧及的微觀領域、性質難以界定清楚的服務類別。

4.2社會組織參與型社區公共體育服務的模型

根據社會組織參與型社區公共體育服務模式的特征，可歸納出其運行的基本模型，主要由三部分構成:支持者———政府;主導者———體育社會組織;參與者———社會公民。在社會組織參與型的社區公共體育服務中，政府不再是公共體育服務的提供者，而是轉變身份以支持者出現，通過制定政策法規、進行監管評估，為社會民眾的公共體育服務把握方向。社會組織則是公共體育服務提供的主導者，主要為社區建立關系網絡，自主提供體育服務，發動各種組織相助幫助。一方面社會組織扮演公共體育服務提供者的角色，另一方面又會以其公益性而具備極強的號召力，可發動志愿者和公民自發提供公共體育服務。此模式中，社會公民不僅是公共體育服務的使用者和享受者，更是其重要參與者，這種自下而上的運行機制充分體現了居民的自發性和能動性，將第三部門的力量和公民個體的智慧發揮出來，以公民自治理念代替傳統行政方式。社會組織參與型公共體育服務模型如圖3。在社會治理背景下，堅持政府主導和市場調節的基礎上，發揮社會組織的作用是當今多元治理的總體趨勢。在社會組織日趨壯大的當下，依靠其完善社區公共體育服務供給漸成常態。社會組織參與型公共體育服務模式的優點在于:一是資源調動廣泛，通過自下而上的體育組織治理模式，利于發揮全社會力量，從而減少政府供給負擔;二是促進社區居民體育自治，擺脫傳統意義上政府獨攬的局面，促使公共體育服務提供充滿活力;三是形成社區公共體育服務運行的“三足鼎立”格局，加快公共體育服務多元治理主體的整合，達到協調發展的有序狀態。當然，此種運行模式也有局限:一是體育社會組織作為異軍突起，在監管方面存在明顯缺位現象，組織內部隱患叢生，利益糾紛不斷，致使組織成長受阻;二是體育社會組織本身具有一定的松散性，在集中力量辦大事方面略顯不足。這就需要政府適當介入，聯合體育社會組織共同發力，確保社區公共體育服務持續運行。

4.3社會組織參與型社區公共體育服務的案例:上海市民體育大聯賽中的協會組織

2014年，上海市體育局與籃球、網球等27家市級體育協會、2家區級體育協會以及1家體育俱樂部簽約，通過購買服務的方式，將當年市民體育大聯賽、青少年十項系列賽交給體育社會組織舉辦。這是上海市體育局圍繞“管辦分離”、“簡政放權”等而展開的一次有益探索，標志著上海體育改革邁出了實質性步伐，這對群眾性的公共體育服務提供了更多參與機會。政府部門一改往常統領角色，而是主要進行政策協調和法律監管，以群眾體育賽事為平臺，大力培育扶持體育社會組織，推進體育協會改革，努力提升體育類社會團體適應市場競爭及規范化運作的能力，這是體育部門貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神、推進體育改革的重要舉措［17］。2015年，上海市民體育大聯賽政府購買服務招投標結果正式公布，共有55家單位參與投標，最終有51家單位中標。此屆市民體育大聯賽著力打造全民健身賽事展示平臺、體育社會組織發展平臺、體育市場資源配置平臺和體育文化環境建設平臺。大聯賽主辦方在賽事項目設置過程中充分考慮賽事的兼容性和賽事覆蓋廣度，既有大眾喜聞樂見的球類項目，也有在小眾群體間流行的高智爾球、花樣跳繩、跳水;既有適合老年人的木蘭拳、門球、練功十八法，也有符合中青年和白領人群口味的臺球、飛鏢、劍道，以及青少年熱衷的電子競技、輪滑、跆拳道;既有充滿民俗味兒的武術、龍舟、風箏，也有“高端洋氣上檔次”的帆船、擊劍、體育舞蹈。這為社區居民享受公共體育服務提供了良好平臺。

5上海市完善社區公共體育服務運行機制的建議

上海市社區公共體育服務運行機制是一個有機系統，按照鄭杭生教授的社會運行論可將其分為運行動力機制、整合機制、激勵機制、控制機制及保障機制。結合上海市社區公共體育服務的實際情況，特提出以下建議以確保其良性運行。第一，完善社區公共體育服務運行動力機制。各級政府要高度重視社區公共體育服務工作，將其納入社區工作的績效考核和晉升考評，以提升政府職能部門和黨政干部的積極性和主動性;積極培育和諧互助的社區體育文化，注重公共體育空間的打造及全民健身組織氛圍營造;借助社區公共體育服務的推行轉變民眾體育觀念，滿足社區居民基本的健身需求，促其形成良好的體育鍛煉習慣，進而推動全民健身國家戰略的實施。第二，完善社區公共體育服務運行整合機制。要積極整合社區各方體育利益，創新關于社區公共體育服務的民意表達機制，及時滿足公民的公共體育需求;完成社區體育工作方式整合，體育機構應協調各部門之間統籌公共體育服務工作，注重自上而下與自下而上的結合運行模式;充分整合社區公共體育服務文化，以基層體育組織建設為抓手，通過講座、實踐指導等提供優質的社區公共體育服務內容，并培養專業人才，確保指導培訓的可持續發展。第三，完善社區公共體育服務運行激勵機制。著力提升社區體育工作者的地位，給予經濟補助及帶薪休假等優惠策略，使其體會到強烈的社區歸屬感;提高社區體育工作者的福利待遇，保證其待遇不低于所在區縣執行事業單位工資制度的全額撥款事業單位按照國家和本市有關規定執行的待遇水平;重視社區體育工作者的教育培訓，定期舉行專業技能培訓，為體育工作者再教育、繼續深造提供基本保障。第四，完善社區公共體育服務運行控制機制。加快推進社區體育工作專業化，鼓勵社區公共體育服務工作者參與職業化水平測試，確保持證上崗;保證社區體育工作者中的社會體育指導員定期參加專業技能培訓，規范社會體育指導員的職業道德及技術能力;拓寬社區公共體育服務的民主監督渠道，對其工作落實實行透明管理，全面接受社區居民的監督與意見反饋，建立社區公共體育需求的表達途徑，形成有效的官民對接機制。第五，完善社區公共體育服務運行保障機制。強化社區公共體育服務的經費保障，做到政府強化經費保障、合理開展居民籌資、著力發展社會籌資及堅持財政開支透明;加大力度培養社區公共體育服務專業人才，從優化人才結構入手，積極地從轉業干部和大學畢業生中選拔人才，充實街道和社區體育工作隊伍;健全社區公共體育服務相關政策法規，注重社區公共體育服務的頂層制度設計和基層典型探索的結合;建立科學有效的社區公共體育服務考核評價機制，加強社區公共體育服務建設力度，即組織設置、人員配備、制度建設及業務能力與公共體育服務效果、政策落實、達標情況及滿意度等。

6結束語

社會治理是歷史演進、時展的產物，絕非偶然出現。社會治理變管理為服務，突出多元主體參與，且切實將服務民生放在首位，以最廣大人民群眾的根本利益作為一切的出發點和落腳點。社區公共體育服務建設恰恰需要這種多元供給機制，強調多方共同參與。一方面要發揮政府統籌管理、制度安排、經費保障、監管評估，協調整個社會資源、轉變職能、簡政放權;另一方面要充分引入市場和體育社會組織等力量，市場可對公共體育資源進行優化配置，提高社區公共體育服務提供的效率，而培育社會組織有助于基層體育組織的自身成長，同時進一步加強社區居民的自治能力。社區公共體育服務絕不僅限于政府單一供給模式，市場和社會組織等力量將會融入進來，因此，制定扶持公共體育事業發展的稅收政策和鼓勵對體育事業捐贈的經濟政策，放寬公益性體育事業的準入政策，鼓勵、支持社會資本和外資參與公益性體育事業，吸引和鼓勵社會力量投資興辦社區公共體育實體、建設公共體育設施顯得尤為重要［18］。當然，社會治理背景下社區公共體育服務運行機制并不就此模式化，在這一動態的變換進程中，隨著公民意識的強化和公民社會的成熟，家庭、個人亦將成為社區公共體育服務的建設者，也就是說，關乎其自身的運行機制也處在時時運行之中，尋求著那份社會期許的良性運轉。

作者: 單位:1．河南科技大學 2．河南師范大學 3．上海體育學院

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