公共體育服務風險及防范路徑

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摘要：當前政府僅僅依靠自身的力量向社會公眾提供公共體育服務效果有限，通過逐步加大社會組織購買力度，來滿足人民日益增長的體育需求?；谖欣碚摰囊暯牵治稣谫徺I公共體育服務過程中潛在的逆向選擇和道德風險問題，究其根源在于委托人和人之間信息不對稱、效用函數不同、評價監督機制不健全，為防范風險，政府亟需制定相關政策法規、建立信息共享平臺，創新監督評價形式，并使之制度化、常態化、動態化。

關鍵詞：委托理論；政府購買；公共體育服務；防范路徑

當前，我國居民可支配收入逐漸增高，居民對自身健康越來越關注，健身意識越來越強，渴求政府提供更多的公共體育服務，但是政府囿于人才、資源、技術的限制，難以滿足全民健身消費的需要。2013年9月，國務院《關于政府向社會組織購買服務的指導意見》，指出文化體育領域要逐步加大向社會組織購買服務的力度［1］。2014年10月，又出臺《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》，指出要“加快政府職能轉變，通過政府購買服務等多種方式，積極支持群眾健身消費”。自此以后，公共體育服務的提供者不是單純依靠政府，而是向市場開放，實行市場化運作，吸引了更多社會力量參與到體育治理中［2］。北京、上海、江蘇、浙江、廣東等地的公共體育服務陸續向市場開放，讓有能力資質好的社會組織來提供。目前政府購買公共體育服務處于起步階段，存在諸多購買風險。

1政府購買公共體育服務中的委托視角

11委托理論的提出及內涵伯利和米恩斯在20世紀30年代首先提出委托理論以后，引起學界廣泛關注，企業內部激勵機制和信息不對稱問題成為研究熱點。隨著新制度新經濟學的逐漸興起，羅斯系統地提出了委托理論并闡述其內容。委托理論是指在所有權和經營權分離的情況下，行為主體根據一種隱含或明示的契約，指示、委托、雇傭另一行為主體為其服務，同時授予后者一定的權利，并根據其提供的服務績效支付一定的報酬。授權者就是委托人，被授權者就是人。由于二者信息不對稱，容易出現道德風險和逆向選擇問題。該理論核心思想是因為委托人與人所追求的目標不同必將引發兩者的利益沖突［3］。現在委托理論已被廣泛運用于各個學科領域。依據委托理論，政府向社會組織購買公共體育服務也存在委托關系。12政府購買公共體育服務的過程政府向社會組織購買公共體育服務實質上是一個共贏的雙向購買過程［4］，見圖1。首先民眾作為消費者，有健身、參加體育項目、體育賽事等多樣化的體育需求，要求政府提供公共體育服務，政府把引起社會廣泛關注的民眾體育需求提上議事日程，界定政策問題，明確公共體育服務建設的目標和內容，起草購買公共體育服務計劃、實施辦法等政策，經過專家論證，政府決策，然后頒布實施；其次政府依據相關政策，明確購買服務的項目與標準，信息，公開招標，廣泛邀請有實力資質過硬的社會組織來投標，實行公開競標，秉持公開、公平、公正原則進行決策，篩選出最符需求、最有能力提供高質量的公共體育服務的社會組織，與之簽約，確定雙方權利義務關系；最后社會組織按照契約向公眾提供更高質量的公共體育服務。最終這一購買過程實現了共贏，政府減輕人才、資金、技術等方面負擔，公共體育服務質量與效率實現大幅提升，實現體育資源的優化配置，體育發展方式得到有效轉變，公共體育服務體系建設獲得加快推進；社會組織通過提供專業化高質量的服務不但獲取了經濟效益，而且提升了自身的服務能力、服務水平以及社會影響力；民眾享受到優質高效的公共體育服務，提高了自身的健康水平。2013年常州體育局率先完成轉型，效果顯著，有效地解決了矛盾。2014—2016年常州體育局將81個公共體育服務項目公開招標，100多家社會組織參與競標，最后全部如期完成，50多萬人參與其中，享受了優質的公共體育服務滿足其需求。同時有效利用社會資金300多萬元，且達到規范使用，最終實現民眾、政府、社會組織共贏和社會效益和經濟效益雙贏［5］。圖1政府購買公共體育服務過程13政府購買公共體育服務的委托關系提供公共體育服務是政府履行的一項重要職能，理應由政府直接提供，但鑒于政府資源和能力的有限性和民眾日益增長健身需求無限性的矛盾，政府解放思想，放棄對“全能型政府”的篤信與依賴，積極轉變政府職能，轉為“掌舵”者和“服務”者［6］，轉為政社分離的“有限政府”［7］。購買者、受益對象、承擔者、購買方式和購買內容五個方面影響著政府購買公共體育服務的全過程。購買者即“誰去購買服務”，主要是指體育行政部門和參公部門的事業單位等公共組織，他們擔任購買者角色；受益對象即“服務買給誰”，是人民群眾；承擔者即“誰來賣服務”，即包括社會組織、企業、機構等社會力量；購買內容即“購買什么類型服務”，是各類型的公共體育服務及設施；購買方式即怎么購買服務，從大類來分主要是競爭性和非競爭性購買兩類。政府購買公共體育服務的過程中存在公眾委托于政府的第一層委托關系、政府委托于社會力量的第二層委托關系。首先公眾是初始委托人，我國憲法明確規定：人民是國家的主人，一切權力屬于人民。人民把權力委托給政府，政府作為一級人，政府又將公共體育服務委托給社會組織提供，此時政府又成為委托人，可見政府是委托人和人的復合體，身兼雙職，是橋梁和紐帶，是組織者和安排者，是整個購買活動的信息中心，處于核心地位，負責收集公眾關于體育服務提供方面需求的信息，組織體育賽事和場館等軟件、硬件的招標與競標，負責對參與競標的社會組織進行選擇，擁有最后的決策權。公眾作為初始委托人將權力授權給政府，希望自身效用最大化的目標得以實現，雙方雖無明確契約關系，但政府必須把向公眾提供優質高效的公共體育服務作為第一要務和工作重心，不能偏離初始委托人民眾的利益，全程應主動向民眾公示服務內容與過程，積極與民眾溝通，同時接受民眾的監督，全心全意服務于民眾。但因各種條件限制，作為委托人的公眾并不能掌握全部信息，完全監督政府提供公共體育的所有行為，他們之間就形成一種不完備的契約關系，政府在此過程中不可避免地出現偏離人民利益的行為。因政府權力的壟斷性致使委托人無機會選擇體育服務商，僅能行使呼吁權。作為直接供給公共體育服務的終端人，社會組織也處于弱勢地位，他們只能聽從政府的安排和組織，極力迎合作為委托人的政府，不過為了實現它自身利益最大化，也會向政府隱藏信息，政府也因精力、技術、信息等條件的約束不能完全監督社會組織的履約情況。

2政府購買公共體育服務的典型風險分析

從上述政府購買公共體育服務體現出多層委托關系來看，公眾、政府和社會組織各自目標不同，各自有自身的效用函數，彼此之間不可避免地存在信息不對稱，極易出現逆向選擇風險、道德風險兩種典型風險問題。21逆向選擇風險逆向選擇指在簽合同之前委托人與人因信息不對稱，人故意隱瞞某些對自己不利的信息，導致委托人誤以為符合期望狀態，結果事與愿違［8］。現階段政府作為委托人，在購買體育設施、體育賽事、健身休閑項目等公共體育服務時，負責調查收集適應群眾需求、豐富多樣的產品和服務信息，邀請社會組織來競標，組織安排遴選符合條件的社會組織來提供公共體育服務。為了讓民眾免費和低成本享用體育服務，就只能讓社會組織以低成本提供高質量服務來滿足需求，在思路、內容、形式安排上，都是自上而下的行政安排，很顯然在整個過程中存在較強行政色彩和官辦特點。公共體育服務提供者的決策權民眾已經委托給政府，政府處于信息中心，處于強勢地位，因為信息不完全對稱，民眾不能及時有效激勵與監督。政府作為“理性經濟人”，囿于自身利益，未能將民眾利益放在首位，未能履行提供公共體育服務的職能，就會隱藏購買過程中的信息，出現逆向選擇問題。在競爭性購買服務競標過程中，社會組織以平等地位參與投標，但在實際中有些社會組織通過賄賂官員獲取內幕消息。有些社會組織與政府合作，由于政府對服務的技術內容不是很熟悉，便刻意夸大項目難度，降低政府期望，隱藏自身劣勢（信譽、供給能力、人員素質、完成情況等），展示擅長的談判技巧，去跟政府周旋，甚至向政府官員行賄，暗箱操作。這時的政府因信息不對稱和滿足自身的利益就選擇低資質的社會組織。而忽視了更好的社會組織，這種行為在非競爭性購買中更為明顯，由此產生逆向選擇風險。22道德風險道德風險，指委托人和人簽訂協議后，一方利用自身占有的信息多于另一方的優勢，有意地損害另一方利益增加自己利益的行為［9］。由于政府和社會組織之間信息不對稱，契約并不完備；又由于公共體育服務大多具有難以量化的特點，評估、激勵和監督相關體制尚不健全［10］。一方面，在政府與公眾之間履約時，作為初始委托人，公眾因為公共體育服務公共性的特點，一般采取冷漠的態度，不熱衷于監督服務質量，也沒有向政府部門反饋信息。當公共體育服務惡化到一定程度，公眾開始抱怨，反過來對政府不滿，出現惡性循環。即使有些民眾自發組織起來對政府監督，但獲取的信息有限，不了解內幕，不能直接了解政府購買公共體育服務的工作進度和工作效果，或只了解一些表面現象，民眾占有的信息明顯少于政府，政府就容易出現道德風險。另一方面，社會組織為從眾多競爭者手中獲得政府委托的公共體育服務的提供權，耗費大量成本；簽約之后，他們就會偷工減料，以低質的服務換取自身高額的利潤。由于政府不是對所有領域都專業，自身事務繁雜，另外公共體育服務難以量化，評估困難，造成他們之間信息不對稱。但作為人的社會組織，本身卻非常清楚提供公共體育服務的質量和效能，為了自身利益往往投機取巧，違背合約內容，這時就會發生道德風險。

3政府購買公共體育服務產生委托風險的根源分析

31委托人人信息不對稱政務信息是人們全面考察政府履職、了解社會不可缺少的信息資源［11］。政府購買公共體育服務信息公開體現主權在民，體現委托人的身份，可以讓民眾充分行使監督權，讓公共體育服務真正受惠于民，得益于民。一般來說，在政府購買公共體育服務的委托關系中，具體執行相關任務的政府和社會組織會掌握更多的信息［12］，而民眾擁有較少的信息。由此引發的信息不對稱是逆向選擇和道德風險問題存在的重要原因。首先，公眾作為初始委托人不知道其自己納稅收入具體用在何處，作為人的政府未能及時公布購買公共體育服務的資金流動情況和使用情況；即使有時候公開信息，也是既片面又籠統，政府官方網站上掛一些購買的指導目錄及招標的項目公示，沒有公共體育服務的標準及資金使用情況等重要信息的公示，初始委托人民眾無法進行監督和評價。其次，作為委托人的政府缺乏向人公開公共體育服務購買信息的主動性，尤其在競爭性購買中公開招標的項目不多，主動購買過程和程序的具體信息有限。這就使得提供體育服務的社會組織處于弱勢地位，在與政府簽訂合同后，就會隱藏信息。委托人不可能完全掌握人是否嚴格按照合同進行，是否偷工減料、簡化服務行為及其他不作為行為的信息，這就造成逆向選擇和道德風險。32委托人人效用函數不同在政府購買公共體育服務過程中，政府工作人員也是“理性經濟人”，也會像普通公民一樣會優先考慮自身利益訴求，忽視公共利益［13］。在購買公共體育服務的過程中，政府公務員扮演雙重角色，使得政府在履職時面臨價值取向、利益選擇的矛盾沖突，當沖突發生時，政府工作人員作為人就會偏離公共效用最大化軌道，會優先考慮自身的個體利益，例如職務晉升、工資福利、津貼獎金等。如阿克頓勛爵所言：“絕對的權力絕對導致腐敗。”處于權力和信息中心的政府處于強勢地位，因為與委托人信息不對稱，缺乏監督，極易出現腐敗行為。在購買公共體育服務過程中，作為終極人的社會組織也有“理性經濟人”特質，即使處于劣勢，也會追求自身利益最大化，在與政府簽訂提供公共體育服務合同時會對委托人政府規避不利信息，隱藏自己的不足之處，甚至弄虛作假。而政府在購買公共體育服務時只注重降低成本，這迫使社會組織在執行合約過程中實施低成本戰略，甚至違背公共道德和公眾利益，通過降低產品質量和服務標準，來追求利潤最大化目標。33評價監督機制不健全依據委托理論，健全的評價監督機制可以抑制政府工作人員片面追求自身利益、犧牲委托人利益、失信于委托人的委托，也可克制社會組織過度追求自身效用最大化、降低服務質量、歪曲執行合同。沒有良好的激勵機制和問責機制，政府就沒有動力去監管人社會組織提供的公共體育服務質量和效能。反而政府官員會被社會組織賄賂、腐蝕，進行權錢交易，從而讓一些資質不良、管理不力的社會組織取得資格。由于公共體育服務的成本和收益比較復雜、難以量化，尤其是經濟效益比較小、社會效益比較大的公共服務項目，在政府進行補貼這種行為上，可以進行非競爭性購買，這就具有很大的暗箱操作性。由于信息不對稱，最終導致資質高、信譽好的社會組織沒有機會提供服務，甚至造成購買成本比政府直接提供的成本還要大，收效卻微乎其微。

4政府購買公共體育服務風險的防范路徑

41制定相關政策法規，過程管理制度化我國頒布的《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》等對政府采購公共體育服務適用有限。這兩部法律整體上概括說明較多，并不具體，只能對行業規范起原則性指導作用，不能對政府購買公共體育服務過程有針對性的規范和指導。為了初始委托人民眾能享受高質量的公共體育服務，政府要盡快界定政府購買公共體育服務過程中問題，確定政策目標，制定適用于公共體育服務購買的政策、辦法、條例、措施等。具體來說：1）動態優化政府購買服務指導性目錄。作為人，政府要調查了解民眾多樣化的體育服務需求，尤其在老齡人口增多的情況，城鄉社區公共體育服務不均衡等問題，要不斷調整現有部門購買指導目錄，因地因時制宜，使其更加優化，不斷滿足民眾的需求。2）要加強購買公共體育服務過程管理體制，加強預算管理、信息公開、評審立項、合同管理、質量評價與監督等制度建設，將政府購買體育公共服務信息透明化，便于監督［14］。3）引入第三方評價機制，邀請有關專家對公共體育服務項目確立進行審查，參與投標的社會組織的資格審查，服務項目實施情況進行效果評價，并保證第三方評價小組的獨立性，不受制于政府。4）加強社會組織服務效用數據庫建設。將參與提供公共體育服務的社會組織履約情況入庫，及時掌握社會組織的動態，防止逆向選擇。5）建立責任追究制度。可以參照建筑責任制實行體育服務終身負責制，使得人無法逃脫責任追究，必須將購買公共體育服務落到實處，保證服務質量。42建立信息共享平臺，風險防范常態化建立信息共享平臺將是政府購買公共服務信息公開化、透明化的重要途徑，通過讓各種渠道、服務過程各個環節的信息匯聚在一起，擴大信息公開范圍，拓寬信息公開渠道，有效克服政府購買公共服務信息不對稱，避免逆向選擇和道德風險。421擴大政府購買信息公開范圍，優化購買服務程序政府購買公共體育服務的主要目的是為有效滿足民眾日益增長的公共體育服務需求。政府積極轉變職能，交由社會力量提供公共體育服務，并以初始委托人的滿意度為結果性指標來考核政府的購買行為。初始委托人應當對人購買體育公共服務以及項目實施的全過程有知情權、參與權、監督權，因此亟需擴大信息的公開范圍。初始委托人可以獲悉人的購買計劃，也可以及時向人反映廣大公眾的需求及購買計劃的意見，給政府人作參考。政府作為委托人應主動公開購買體育服務的程序、資金預算及使用范圍，這也便于符合資質的社會組織參與競標，社會組織在提供體育服務及設施的過程中不涉及組織保密的信息應公示于眾，接受評價與監督。422拓寬政府信息公開渠道，降低購買服務成本為了避免政府購買公共體育服務信息不對稱的現象發生，要求人及時將相關信息公開化，降低監督和評價成本，提高公共體育服務購買成效。政府不斷拓寬信息公開渠道，通過各種方式將政府購買公共體育服務信息透明化、公開化。首先政府可以通過傳統四大媒體購買的各類體育賽事（活動），開展運動員、教練員、裁判員和社會體育指導員培訓，組織國民體質測試與健身指導、社會體育公益宣傳、學校等企事業單位的體育設施向社會開放等信息；其次政府可以在一些體育場館或民眾活動廣場等地方設立固定的信息公開欄、電子屏來信息；再次政府可與移動、電信、聯通、騰訊等公司合作或把信息公開業務外包給他們，向用戶手機或QQ、微信號里“點對點”式公開信息；最后可以通過發展“互聯網＋體育”公眾服務平臺，建立信息共享平臺，暢通公共體育服務需求訴求表達機制，利用互聯網渠道及時購買公共體育服務的相關信息，并進行交互式傳播［15］。43創新評價監督形式，約束規范立體化評價監督是衡量社會組織提供公共體育服務質量和效率的重要工具，也是規范政府購買公共體育服務行為的必要手段［16］。傳統的評價監督對政府購買公共體育服務質量和效率起到了一定的保障作用，但也暴露出流于形式、主體單一等弊端，這就需要創新評價監督機制，建立強有力的監督體系，讓政府購買公共體育服務在陽光下運行。一方面政府應組織有關專家及公眾代表、媒體等成立監督與評價小組，依據科學合理的評價方法和體系，對公共體育服務項目的質量、效率、公眾滿意度以及承接方的服務能力進行客觀公正評價［17］。評估結果與政府購買公共體育服務效能掛鉤，政府自身不能進行選擇性評估，不能避開對己不利的因素，使評價小組保持獨立性，進行客觀公正的評價。另一方面，委托人政府要對人社會組織所提供公共體育服務的質量、數量、公平性等進行監督，以確保其能保質保量地完成任務，從而保障民眾需要的健身設施、體育場館、休閑體育、參加體育賽事、體育培訓服務等公共體育服務得到滿足。但在實際工作中地方體育行政部門基本上還采用傳統監督方法，如不定期檢查或由承接方事后提交一份總結報告，甚至還存在監督缺位現象。431廣泛動員社會力量，共享監督評價監督評價要貫穿在政府購買公共體育服務的各個階段各個環節，人人都可以共享監督評價，人人都可以成為自媒體進行監督評價。由于政府本身的結構制約和政府及公務員的各種利益關系，初始委托人公眾難以知曉購買體育服務信息的真實狀況；同時僅依靠人政府信息很難從根源上確保購買信息不被內部人控制，出現逆向選擇行為。因此，一方面要廣泛動員社會上一切可以動員的力量，充分發揮作為政府購買公共體育服務終端消費者的民眾的作用，通過信息共享平臺，第一時間及時公共體育服務質量監督評價的信息。對于參與積極性不高的民眾，通過宣傳教育來提高他們的監督評價意識，積極進行監督評價，使其成為監督評價主體的中堅力量，充分發揮監督評價廣泛性的特點。另一方面依靠新聞媒體、行業協會、非營利組織等進行公共體育服務成效的監督評價，發揮監督評價主體專業化的特點，實現監督評價主體多元化，人人共享監督評價，立體化全方位監督政府購買公共體育服務全過程。432建立智慧監督平臺，完善動態監管體系政府通過建立智慧監督平臺，做好權利保障、技術完善、路徑拓展等相關制度的供給，讓初始委托人借助網絡平臺，人人成為自媒體，及時發現問題，及時揭露問題，也便于政府第一時間掌握服務供給的信息及民眾的意見。同時政府通過建立購買信息質量動態管理體系，運用互聯網＋時代的信息技術來加強對購買公共體育服務各階段的監督，從政府采集民眾體育需求信息、確定招標的項目和內容、公開招標公告、組織安排競標、與社會組織簽約、履約等一系列環節，設置好每一個監督的環節及其監督要點，環環相扣，形成有效的動態的監督鏈條，使其規范化。這樣的監督體系可以有效降低政府和社會組織的逆向選擇和道德風險的概率，不斷提高公共體育服務的質量與效能，提高民眾的滿意度。

5結語

政府購買公共體育服務實現了政府職能的轉變，優化了執政效果，同時還能通過合同規范社會組織的運行，實現共贏［18］。依據委托理論，制定適用于體育公共購買服務的法律法規，建立互聯網＋體育平臺，建立信息共享平臺，多渠道進行信息溝通，建立交互式智慧網絡監督平臺，構建動態的評價監督體系，有效規避在購買公共體育服務中存在的逆向選擇和道德風險，進一步提高公共體育服務的效能，進一步明確民眾、政府、社會組織權責利關系，增強政府公共體育服務的供給質量，推進公共體育服務體系建設，滿足全民健身的體育需求。

作者:李秀文 單位:鹽城師范學院