社會力影響下的公共文化論文

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一、惠州市文化惠民卡制度建設的情況特點與目標建構

（一）惠州市文化惠民卡制度的比較特色

在全國公共文化服務建設實踐中，一些地方分別開展了有關文化類惠民卡的探索與嘗試。目前，國內出現的文化類惠民卡，有政府直接發放，或政府聯合企業共同發放的針對特定人群的惠民卡，有地方文化行業的重點企業發放的類似會員制的文化卡，還有一些大型文化企業發行，在該企業、同一品牌連鎖商業企業或加盟企業購買商品及服務的商業預付卡。這些文化類惠民卡的共同特點是：以推動大眾文化消費為目的，以文化企業和商戶讓利打折為手段，具有便捷性、讓利性等特征。粗略歸為三類：第一類，政府發放的普惠型的文化卡，以北京市文化惠民卡為代表。它是由北京市文化行政部門主導發放，面向全體市民與社會團體發放的“實名制的文化消費積分權益卡”［2］。政府財政不直接補助持卡人，而是通過“以獎代補”形式鼓勵加盟企業給出優惠折扣、提高服務內涵。［3］第二類，地區行業性文化消費卡，以徐州音樂廳文化卡、紹興大劇院文化惠民卡等為代表。它們是在政府部門的協助、監管下，由文化企業自主發行、僅在該企業消費使用的會員制文化卡。文化企業通過消費折扣、積分獎勵等鼓勵大眾進行消費。第三類，文化商業預付卡，以上海的東方文化卡為代表。它們是在政府部門的協助、監管下，由企業發行，“以高科技接觸卡為媒介，在上海文化產業領域進行消費支付、結算管理和客戶服務的智能卡”［4］，包括記名和不記名的在線消費卡和線下消費卡；線下POS商戶不僅包括大眾文化商戶，一般也包括泛文化消費領域的商戶。與上述國內這些文化類惠民卡相比較，惠州市文化惠民卡，在試點階段還屬于政府統籌發放的福利型為主的文化惠民卡的類別。除了具有文化類惠民卡以推動大眾文化消費的共同特點外，惠州市文化惠民卡還有著鮮明的惠民、利民的目標，即針對享受公共文化服務的“受眾缺席”的社會特殊人群和困難群體發放，資助他們進行文化消費。因此，對于特約文化商戶的選擇也較嚴格，要求他們能夠給予較低的優惠折扣，使持卡消費者得到真正的實惠。

（二）惠州市文化惠民卡制度的構建目標

惠州市文化惠民卡在2013年的試點階段和2014年的推廣實施階段，主要是政府對社會特殊和困難群體等特定人群提供文化消費補貼，特約文化商戶讓利銷售和提供優惠服務。其優點是，作為矯正市場向弱勢群體提供公共文化服務“失靈”的有效方式，財政補貼的方式有力地促進了基本公共文化服務的均等化。缺點是，符合條件的申領人在全市人口中所占比例較少，他們也缺乏持續消費、拓展消費的能力，因而還不能夠借此帶動全市文化消費市場的整體繁榮。此外，由于文化惠民卡享有財政補貼，又采用銀行卡發行系統，具有銀行借記卡轉賬結算、存取現金等功能，因此在審核、審批及操作程序上不得不嚴謹，在一定程度上導致了申領手續復雜煩瑣。例如，由于發放對象結構、層次較為復雜，致使發放對象確定、個人信息資料收集等方面存在困難。又由于申領手續審核，須經過鎮（鄉）、縣（區）、市三級行政部門及銀行、銀監部門，使得一些企業在組織困難員工和申領上會產生畏難情緒?；诖耍葜菔幸环矫嬖诶^續完善文化惠民卡制度設計的同時，另一方面明確提出惠州市文化惠民卡制度的總體目標，旨在打造一個以文化惠民卡為核心支點的公共文化服務的綜合服務載體與網絡平臺。設想的發展方向是：深入發掘文化惠民卡的內涵與外延，拓展卡片的種類和用途，借鑒其他地方的先進經驗，發展類型多樣、適應不同文化消費人群的文化惠民卡，利用文化惠民卡方式在企業與消費者之間有效地搭建起一個互利互惠、共促共贏的文化消費平臺。具體構想目標是：第一，從推進基本公共文化服務均等化的目的出發，擴大發放目前這種資助社會特殊和困難群體進行文化消費的福利型文化惠民卡，并將持卡消費使用范圍拓寬到全市影劇院、書店、私立博物館、文化景點、教育培訓、電子商務等多類文化消費場所。第二，從擴大文化消費人群、培養市民的文化消費理念的目的出發，政府籌備發放能夠促成全體市民享受文化消費優惠、擴大文化消費市場的普惠型文化惠民卡。第三，從繁榮文化市場、激勵社會文化消費行為的目的出發，政府將積極引導有條件的文化企業，如大型演出場所經營企業，發放會員制的文化惠民卡。第四，從銜接市場經營需要、聯動促進文化企業拓展文化消費市場的目的出發，鼓勵市內大型連鎖文化企業向社會組織和個人發行文化性商業預付卡。

二、惠州市文化惠民卡制度對于組織社會力量參與模式的創新探索

我國在建設服務型政府、深化文化體制改革、政府部門由辦文化向管文化轉變的大背景大趨勢下，在各地公共文化服務建設的實踐中，主要形成了社會力量參與公共文化服務的三種模式。一是政策引導參與型。如，以財政投入作為標桿，帶動社會資本進入；政府以稅收減免、土地優惠、榮譽授予等政策引導企業、社會組織和個人參與，等等。二是公私合作、市場化運作型。例如，政府購買公共文化服務；以“國有民營”的形式實行服務外包；“國助民辦”的方式；等等。三是社會力量自主參與型。如企業或個人通過捐贈、贊助、主辦、承辦等形式參與公共文化服務。這三種模式基本概括了當前國內社會力量參與公共文化服務建設的各種實踐形式。惠州市文化惠民卡制度在社會力量參與方面，與這三種模式都有交集，是“政府主導、部門合作、社會聯動、多方參與”的具體體現，同時，又在政府組織引導模式、社會經濟組織與社會資本的參與平臺和路徑選擇、人民群眾享有公共文化服務方式等方面進行了創新探索。

（一）政府組織引導模式的創新

惠州市文化惠民卡制度，注重發揮政府的政策引導與財政杠桿作用，以調動整合各類行政資源與社會資源。一方面，文化惠民卡制度探索了一種政府多部門“聯合辦文化”的工作模式?；葜菔形幕菝窨ㄖ贫扔墒形姓y籌主導、規劃設施，通過項目規劃、資金保障、操作實施、項目監督等具體工作環節，將宣傳、發改、民政、教育、勞動、監察等職能部門的行政資源進行了有效的牽引整合，形成了政府多部門協同合作的工作模式。此外，文化研究機構、銀行、銀監等機構和殘聯、商會等社會組織，也不同程度地參與了制度設計與文化卡制作申領發放的各個環節，納入了協同創建的工作網絡。另一方面，文化惠民卡制度充分發揮了財政資金的杠桿作用，提高了財政資金的使用效率。在惠州市文化惠民卡制度中，政府財政投入資金直接補助社會經濟困難和特殊人群進行文化消費。同時，又作為政府政策導向的標桿，引導文化企業參與文化產品的提供與服務，并吸引社會資本進入，從而達到用少量財政資金撬動大量社會資金投入的目的。

（二）社會經濟組織、社會資本參與路徑的創新

惠州市文化惠民卡制度，通過促進人民群眾進行文化消費，擴大了文化消費市場，為文化企業和文化商戶等社會經濟組織創造了商機，成為社會經濟組織、社會資本參與公共文化建設的有效路徑。一方面，它是社會經濟組織與社會資本參與的優選路徑。文化惠民卡具有使用便利、優惠疊加的特性，在政府的推動下，文化惠民卡具有前景。于文化企業而言，由于必須提供低價折扣式的讓利優惠，在短期內可能不會帶來可觀的經濟效益。但特約經銷能夠凝聚一批忠實消費者，而“特約文化商戶”的掛牌，無疑代表了政府部門的認可，提高了品牌在人民群眾心目中的信任度，是一種無形的免費廣告。隨著文化惠民卡制度的實施，以及文化惠民卡服務平臺的構建，各類持卡消費人群必然大量增加。文化惠民卡服務平臺將成為企業一個有效銷售的大通道、一個營銷推廣的大舞臺。因此，文化產品和服務提供商，無論從其社會責任出發，還是從鞏固和擴大消費者的目的出發，都可以利用文化惠民卡服務平臺，低價促銷產品，優惠提供服務。同時，文化惠民卡服務平臺將帶動社會資本進入。隨著文化惠民卡的廣泛實施，持卡消費人群會乘數增加，文化消費市場將迎來繁榮局面。以惠州市2014年推廣實施階段發卡10萬張、預計受益人群達到33萬人來看，簽約加盟的文化企業和文化商戶，通過文化惠民卡服務平臺，不僅可以推銷產品和服務，還可以通過文化惠民卡官方網站，通過管理部門的“文化惠民卡年度報告”、“消費指導性意見”、對優質企業的表彰等形式，免費在這幾十萬人乃至全體市民面前展示企業形象，推介企業產品和服務，其廣告效應可以說無與倫比。并且，隨著文化惠民卡種類增多以及發放力度增強，持卡消費者將像滾雪球一樣越滾越大，廣告效應還會越來越大。如此樂觀的前景，將會使更多社會資本借助文化惠民卡服務平臺進入到公共文化產品的生產與服務中。另一方面，它是社會經濟組織公開承擔社會公共責任的有效平臺?，F在，許多企業愿意積極承擔社會責任，反哺社會，支持和參與公共文化活動，而文化惠民卡服務平臺就成了他們可選擇的優秀平臺。企業可以出資購買各類型的文化惠民卡，發放給自己的員工，使員工享受更多的文化產品和服務；也可以借此平臺支持某些受眾面較窄但文化內涵濃郁的文化團體及文化產品，為文化傳承和發展做貢獻。同時，文化惠民卡服務平臺也可以成為社會慈善力量扶助經濟困難群體的公益平臺?；葜菔形幕菝窨ㄔ谠O立之初就被賦予了文化權益標識功能，旨在解決社會特殊群體在享受公共文化服務上客觀上出現“受眾缺席”問題。特約文化商戶被要求給持卡用戶優惠讓利，打很低的折扣。這就使得在現階段，愿意參與的企業除了經營贏利目的外，還帶有慈善讓利的性質。并且，在政府倡導下，部分特約文化商戶還自愿免費提供一些文化服務項目。如，惠州市數家高端影院把文化惠民卡作為每年500場電影公益免費專場的入場券，惠州市保利劇院等高端文藝演出企業也賦予持卡人享有優先獲得座席調配的權限。此外，非特約文化商戶社會經濟組織，也可以從社會慈善的目的出發，購買一些文化惠民卡，贈送給社會弱勢群體和特殊人群。

（三）人民群眾享有公共文化服務方式的創新

于政府而言，讓群眾廣泛享有公共文化服務，不僅僅是抓好設施建設、健全服務網絡，還應該創新群眾享有的方式。惠州市文化惠民卡制度的發放憑證式設計，就創新了群眾享有文化服務的互動方式，有利于彌補傳統公共文化單方面“給予式”服務的不足。當前，地方政府在公共文化服務中，多是采取“送文化下鄉”、“文化廣場”的舉措，但有時群眾可能并不領情。如對于“送電影下鄉”，就有群眾反映“這種服務好是好，就是放映的電影都是過時的，大多是別人已經看過了的”，這就致使人民群眾尤其是青年人的熱情并不高。文化消費的基本特征就是它所滿足的是消費主體的精神需要，行使選擇文化權益實現方式的需要，使主體感到愉悅和滿足。群眾如果沒有這種感受，就不可能有享受文化服務的熱情。惠州市文化惠民卡制度通過發放憑證的方式，讓持卡人面對眾多文化企業提供的豐富的文化“菜單”，自由選擇，自主消費，這無疑能夠更好地滿足群眾的個性化需求、差異化消費，從而極大地激發人民群眾進行文化消費的熱情。

三、惠州市文化惠民卡制度在組織社會力

量參與公共文化服務探索實踐上的價值發現隨著服務型政府的建構、公民社會的成熟，我國在社會力量參與公共文化服務中，也將會經歷一個由“政府主導下社會力量參與、政府引導下社會資本進入”到“政府監管、市場主體唱主角”的過程，社會力量廣泛參與是公共文化服務體系建設中的一個必然發展趨勢。惠州市文化惠民卡制度的試點運行及建構服務平臺的構想與實踐，越來越體現出“政府主導、社會參與、財政兜底、市場運作、資源共享、百姓受惠”的綜合服務特色，為創新探索社會力量參與公共文化服務的模式方面提供了重要的實踐啟迪與價值發現。

（一）政府主導，應不斷創新組織引導方式

政府是公共文化服務提供的責任主體，負有組織引導社會力量參與的使命。當前我國公共文化服務中，政府與企業等社會經濟組織、與各類社會組織之間的關系，仍然是以政府為主導。大型公共文化活動，仍然是由政府發動、投入、承辦，例如2010年惠州市承辦和參與省級以上重大文化活動47項，其中有社會力量參與承辦的只有11項。［5］因而，公共文化服務體系建設在倡導多主體平等參與和治理的同時，仍要求政府積極履行責任主體職責，不能過分推崇公共文化服務的民間供給，只提供外圍性的支持。如此，探索創新政府的主導方式就成了引導社會力量和激勵社會資本進入的重要因素。政府應該在堅持公共利益的價值取向的基礎上，根據本地實踐情況制定規劃，指引公共文化事業的發展；制定科學合理的政策，引導社會力量參與和社會資本進入，培育新的文化主體；提供必要財政資金，進行重點引導性投入；加強宏觀協調，促使各類力量聯動配合；加強規制監督，促進公共文化市場健康發展。惠州市文化惠民卡制度作為政府組織引導社會力量參與的一種創新模式，在今后健全完善甚至是推廣應用時，仍然需要不斷創新發展。

（二）制度設計，須貫徹公平正義的理念

社會公平正義體現政府治理的最終目標，政府治理是社會得以實現公平正義的重要保障?！吧鐣痹瓌t的建立，是基于各社會階層利益協調的共同價值認同，它是市場競爭之上維護共同生活的更高的原則。政府在提供公共文化服務時，必須著重考慮“公平與正義”的問題。政府作為公共文化服務的責任主體，其任務除了提供直接的文化服務，還有一個重要的使命，就是通過再分配、轉移支付、引導社會資本等方式來補助和扶持文化消費的弱勢群體，以保證所有公民的基本文化權益得到有效保障和切實實現，正如新公共服務理論提出的“公共利益是目的而不是副產品”?；葜菔形幕菝窨ㄖ贫仍谠O計時，沒有采取普惠式的文化卡，而是采取福利型的文化卡，運用向經濟困難等社會特殊群體發放文化消費的財政補助的方式，就是建立在維護社會公平正義的理念基礎上，旨在保障這些文化消費弱勢群體的基本文化權益。正是這樣，惠州市文化惠民卡制度才得到了市民和社會廣泛的認同，有了持續發展的空間。文化部將其評審列入“第二批創建國家公共文化服務體系示范項目”，也表明其模式具有可能被推廣的潛在價值。

（三）政府購買服務，可實行政府直接購買與間接購買相結合的方式

政府購買公共文化服務實質上是一種市場機制的引入。政府部門作為公共文化服務的購買方，應該根據“硬”、“軟”兩種服務的不同特點，準確識別哪些服務項目可以外包，哪些服務項目只能通過發放憑證的方式讓消費者自主向市場購買。惠州市文化惠民卡制度在設計之初，就論證了政府購買服務的幾種方式的可行性與實踐效益，提出了在公共文化服務中實行政府直接購買與間接購買相結合的方式?；葜菔袑⒇斦Y金補貼到文化惠民卡上，由持卡人自主選擇購買所需的文化產品和服務，就是認識到文化消費是與消費者的主觀感受相聯系、難以說明質量標準的“軟”服務，假如直接提供特定文化服務產品與內容給群眾，可能會造成群眾被動接受的“被服務”情況。而采取間接購買的方式或采取委托消費方分散自主“采購”的方式，能夠更好地實現政府購買服務的目的，即滿足人民群眾的公共文化需求，發揮符合群眾需求的政府購買作用。

（四）政府提供基本公共文化服務，可采用最低公益模式

文化惠民卡制度設計之初，惠州市文化惠民卡工作領導小組下屬的制度研究組，就對基本公共服務標準化模式、最低公益模式、財政收入均等模式、收支均衡模式等政府提供基本公共服務的國際通行模式進行了比較分析，選擇確定了以最低公益模式為財政補貼投入的指導模式。最低公益模式，即在確立基本公共文化服務“最大公約數”的同時，確定一個各縣區都能接受的最低補貼標準。財力強的可適當提高，財力弱的通過財政轉移支付來保障。此種模式可以充分體現基本公共文化服務標準化、均等化、階段性、分步驟推進的內在規律，同時也能顧及個別縣區（如龍門縣）財力和資源有限的客觀實際。運用最低公益模式，惠州市在制訂文化惠民卡的財政補貼標準時，就在統計文化消費數據、編制文化消費指數的基礎上，通盤考慮地方財政預算收入、人均可支配收入、城鄉最低生活保障標準、低保家庭及低保人數、農村五保供養標準、優撫對象保障標準，以及文化惠民專項資金投入等情況，重點以農村五保供養標準、城鄉最低生活保障標準、低保家庭收入三者的平均數為最低收入模型，以市民年均文化消費支出為參照物，建構了最低補貼標準模型，最后得出了財政補貼的計算公式，確立了每卡每年200元的財政補貼標準。

作者：羅川山單位：惠州市文化廣電新聞出版局