歷史文化風貌區保護地方實踐思考

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摘要：通過多個歷史文化名城的相關保護規劃文本、地方保護條例（辦法）以及地方規劃編制技術導則的分析，對歷史文化風貌區的地方實踐進行總結?！皻v史文化風貌區”較歷史文化街區具有更豐富內涵與復雜性特征，保護規劃過程中應注意識別“歷史文化風貌區”中出現的新類型與內部價值要素，在探索和完善地方歷史文化遺產保護體系的前提下，秉承不同于歷史文化街區的保護思路，探索差異化的、量體裁衣式的歷史文化風貌區保護方法。

關鍵詞：歷史文化街區；歷史文化風貌區；拓展保護；規劃管理；法規體系

1引言

在我國快速城市建設進程中，歷史城區中部分有價值的歷史地段由于法定保護身份的缺失，而陷入保護與拆除模棱兩可的尷尬境地。在城市更新的利益驅使下，此類歷史地段多面臨充滿不確定性的過度改造，甚至成為城市歷史文化遺產保護的永久遺憾，如重慶十八梯改造方案經多次調整，最終形成相對理性的更新方案；而廣州金陵臺和妙高臺卻慘遭強拆，可見此類城市歷史地段的更新改造存在太多的偶然因素。在我國先發城市經濟增長動能轉軌，內涵發展成為城市發展主旋律的新背景下，上海、南京、廣州、武漢等城市開始跳出歷史文化街區精品保護的局限，對歷史文化街區之外的城市歷史地段進行劃定保護，形成了對歷史文化街區這一保護層級的拓展。這些城市根據自身歷史特色，秉承應保盡保的原則，劃定了這類（與歷史文化街區相比）“保護要求稍低，保護、整治的比例小一些”[1]的城市歷史文化保護區。研究借用王景慧先生“歷史文化風貌區”的說法統一指代這類特殊的歷史地段（后文簡稱“風貌區”）。1.1研究對象與基本思路。本文研究對象為城市風貌區①。地方相關規劃文本、地方性法規、地方標準等能夠反映城市對風貌區內涵和保護方法的地方共識，因而研究通過風貌區保護的典型城市的歷史文化名城保護規劃文本、地方性法規（主要為保護條例、辦法）和地方標準（主要為規劃編制技術導則）②，對風貌區地方實踐中的保護區劃定、保護管理和規劃編制管理等的部分環節進行梳理，并提出規劃建議。1.2現狀研究。風貌區相關研究主要集中在保護規劃方法和管理方法兩方面。保護規劃方法研究中，大部分學者結合風貌區地方規劃實踐開展研究，其中又可分為上海[2-4]、武漢[5]、南京[6]、廣州[7]等城市的個案研究，以及地方風貌區的分類比較研究[8-10]。還有部分學者從價值評價[11]、空間句法[12]、大數據支持[13]等角度，對風貌區的保護規劃新方法進行了探索。風貌區規劃管理的相關研究還為數不多，且多集中于上海、廣州等少數城市。如周儉對上海歷史文化風貌區規劃與建筑管理的方法進行了探索，提出規劃基本原則、建筑分類方式、特別論證制度以及三個階段（法律頒布、管理、建筑管理）的風貌區管理方式[14]；孫永生通過廣州歷史風貌區保護的制度障礙分析，提出應確定基于遺產保護體系和地方特色的認定標準，建議建立預先保護、征收前調查和保障產權人和開發主體合法權益的有關機制[7]。較多學者從具體規劃保護實踐與管理工作為出發點對風貌區的地方保護實踐進行了研究，但對多個城市風貌區規劃、管理等的實踐工作進行對比和總結的相關研究還所見不多。風貌區作為地方性法規概念，與歷史文化街區具有明確設立標準③不同，風貌區在國內尚無統一官方名稱和定義，地方劃定標準與管理辦法也存在差異，因而對多個城市的相關工作進行對比和梳理，對于思考風貌區的保護與管理方法具有實踐指導意義。

2風貌區的地方實踐發展概述

風貌區的劃定與管理可追溯至1999年上?！皻v史文化風貌區”概念的提出，而后上海2002年正式公布“歷史文化風貌區”定義，同時劃定了市中心城區12片歷史文化風貌區，隨后南京、武漢、廣州、重慶、哈爾濱等城市也相繼于歷史文化名城保護規劃中提出“風貌區”保護的相關內容，對歷史文化街區保護進行了拓展。上海2003年開始正式施行《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》，以地方性法規的形式對上海歷史文化風貌區保護予以法定化；隨后天津（2005年）、南京（2006年）、武漢（2012年）、廣州（2014年）等城市都正式出臺并施行了風貌區保護相關的地方條例（辦法），確立了風貌區的保護地位和方式（圖1）。國內主要城市中針對風貌區保護出臺專門地方標準（規劃編制導則、規定等）的城市還為數不多，武漢出臺了相關技術規定，對武漢歷史文化風貌區（含本文“風貌區”概念）的修建性詳細規劃編制做出了規定；《廣州市歷史建筑和歷史風貌區保護辦法》中提出了廣州歷史風貌區（即本文“風貌區”）的保護規劃內容規定；重慶市也開展了《重慶市傳統風貌區規劃設計導則》的編寫工作，但截至2018年12月仍未正式出臺。

3地方風貌區的實踐比較

3.1風貌區的劃定與保護分級。以歷史文化名城保護規劃文本和地方保護條例（辦法）為依據，梳理風貌區劃定標準和保護分級方式。3.1.1劃定標準。南京、廣州、武漢、重慶和哈爾濱的風貌區劃定方式是在歷史文化街區以外通過風貌區的方式對更多歷史城區內的歷史地段進行保護，并明確說明歷史文化風貌區是未達到歷史文化街區標準的歷史地段。其中包括南京的歷史風貌區和一般歷史地段、廣州的歷史風貌區、武漢的歷史地段和傳統特色街區、重慶的傳統風貌區和哈爾濱的歷史文化風貌區。天津也提出歷史文化風貌保護區以擴大城市歷史地段的保護范圍，同時認為歷史文化風貌保護區的歷史風貌不很完整。因地方概念的提出時間、地方歷史遺存的現實情況和地方對風貌區概念的理解不同，風貌區的地方劃定標準存在較大差別，但整體仍能夠體現應保盡保的主旨思想，是地方對歷史文化遺產保護的有益探索（表1）。3.1.2保護分級。除歷史文化街區這一具有統一劃定標準的城市歷史文化保護區之外，廣州、重慶、天津、哈爾濱另行劃定一個層級的歷史文化保護區，該層級中，除天津歷史文化風貌保護區也同樣符合歷史文化街區劃定的國家標準外，其他城市該層級的歷史文化保護區均未達到歷史文化街區劃定標準；南京、武漢在歷史文化街區之外另行劃定了兩個層級的歷史文化保護區，探索了更為細化的歷史文化保護區保護分級方式（表2）。3.2風貌區與保護條例（辦法）的匹配關系。多個城市在歷史文化名城保護規劃文本中提出了地方風貌區保護的內容，但大多數城市中的風貌區保護仍處于無法可依的境地；出臺相關地方保護條例（辦法）的城市中，地方法規的適用對象與風貌區的對應關系也大多仍顯混亂。如南京市《南京市重要近現代建筑和近現代建筑風貌區保護條例》的管理對象是地方認定的近現代建筑風貌區，并沒有出臺專門針對或全面覆蓋風貌區的地方保護條例；《天津市歷史風貌建筑保護條例》中的管理對象包括歷史風貌建筑區，但條例中沒有明確說明歷史風貌建筑區與天津《天津市歷史文化名城保護規劃（2005-2020年）》中的歷史文化保護區和歷史文化風貌保護區的關系；而《上海歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》明確其管理對象涵蓋城市全部歷史文化保護區；《武漢市歷史文化風貌街區和優秀歷史建筑保護條例》的管理對象是武漢歷史文化風貌街區，即全部的武漢城市歷史文化保護區，其中涵蓋風貌區；《廣州市歷史建筑和歷史風貌區保護辦法》的管理對象是廣州歷史風貌區，是專門針對地方風貌區的保護辦法。3.3風貌區保護規劃的類型與層次。相關條例、導則中對歷史文化風貌區保護規劃在規劃編制體系中的地位和規劃編制的目標定位較模糊，除上海、天津有明確規定外，其他城市多未明確規定風貌區的保護規劃的法定地位及層次?！督K省歷史文化街區保護規劃編制導則》規定歷史文化街區保護規劃是城市規劃編制體系中的修建性詳細規劃，并提出歷史文化保護區的編制可參照執行；2006年施行的《南京市重要近現代建筑和近現代建筑風貌區保護條例》對南京近現代歷史文化風貌區（部分南京歷史風貌區）的保護規劃內容有所要求，但規劃在規劃編制體系中的地位仍不明確（表3）；武漢市沒有明確指出歷史文化風貌區的規劃層次，但規定市規劃主管部門應當根據歷史文化風貌街區保護規劃組織編制歷史文化風貌街區修建性詳細規劃，并提出保護規劃成果中需編制土地利用規劃控制和修改圖；上海、天津則探索了控制性詳細規劃層面的歷史文化風貌區保護規劃[15]。3.4風貌區保護規劃的內容與要求。各城市風貌區的保護規劃內容的大致要求基本相似，基本形成一致認識，歷史文化風貌區保護規劃的整體內容環節差別不大，具體編制內容根據地方歷史文化風貌區特點而有所側重。其中南京、廣州對保護規劃的歷史要素管控的要求較為詳細，而上海、武漢則相對寬泛；武漢較多提出整體層面的保護要求；四座城市都提出了諸如價值評估、風貌特色等的成果要求，但并未規定相關評估工作的具體編制內容；武漢、廣州等城市更加重視整治或更新設計方案的制定，提出了建筑整治與環境提升要求、土地使用調整等空間保護要求和地段復興等非物質層次的規劃內容（圖4）。3.5地方實踐總結。風貌區劃定是地方對歷史文化街區的保護拓展，在全國層面缺乏統一標準，加之各個城市歷史發展與歷史特色各不相同，所以產生了類型繁多、特征復雜的歷史文化風貌區，足見歷史文化風貌區較歷史文化街區具有其獨特的內涵。從風貌區的劃定與管理工作來看，各地方對風貌區的理解不盡相同，但均作出了符合自己地方歷史特色的劃定方式選擇。仍有部分城市的相關地方性法規不甚完善，未能形成完整的地方保護管理與規劃編制管理體系。

4風貌區的內涵與特征

4.1風貌區具有更豐富內涵。國內歷史街區概念內涵較為模糊，學者李晨認為狹意的“歷史街區”概念應對應HistoricBlock、HistoricStreet、HistoricNeighborhood等英文詞，大致對應西方語義中的城市街區（Block）概念。王景慧、阮儀三、王林認為歷史地段包括文物古跡地段和歷史街區兩種類型，其中的歷史街區是指保存有一定數量和規模的歷史建筑構筑物且風貌相對完整的生活地區。可見，一定的地段獨立性和社會生活網絡的內聚性是歷史街區（HistoricBlocks）的應有之意，故較歷史地段（HistoricArea）[《歷史文化名城保護規劃規范（征求意見稿）》（2017年）：歷史地段（HistoricArea）指保留歷史遺存較為豐富，能夠比較完整、真實地反映一定歷史時期傳統風貌和民族、地方特色，存有較多文物古跡、近現代史跡和歷史建筑，并具有一定規模的地區。]概念內涵更加狹窄。歷史文化街區作為歷史街區中的官方劃定保護的對象，概念范疇則更加局限。所以，風貌區較歷史文化街區具有更豐富的概念外延，部分風貌區與歷史街區有較相似的特征，部分風貌區具有文物古跡地段特征。通過多個城市的歷史文化名城保護規劃文本的梳理，風貌區中出現了大量革命遺產地段、工業遺產地段、新中國時期建筑遺產地段等城市歷史文化保護區新類型（圖5）。4.2風貌區特征更具復雜性。4.2.1歷史遺存規模多變。與歷史文化街區相比，風貌區長期處于法定保護框架之外，歷史環境保存普遍較歷史文化街區差，因此部分歷史文化風貌區歷史遺存規模較小，總體呈現多樣性特征④，歷史遺存與現代建設的比例關系常有反轉，這對風貌區保護對象和保護思路的確定都有影響⑤。部分風貌區的風貌特色體現在某一類或幾類要素型的價值構成要素中，而不具有完整的整體性歷史風貌，如重慶大田灣及勞動人民文化宮傳統風貌區；同時，部分風貌區整體的空間格局與建筑風貌保存良好，“單體建筑物可能并不是每一個都具有文物價值，但它們所構成的整體環境和秩序卻反映了某一歷史時期的風貌特色”[16]，如南京慧園里歷史風貌區、重慶同興傳統風貌區等。4.2.2歷史功能類型多樣。第一批中國歷史文化街區中歷史功能為“商業型”“居住型”與“商住混合型”的歷史文化街區幾乎為全部（99%以上）[17]。歷史文化街區的歷史功能相對單一，而風貌區的歷史功能類型則明顯更加多元，如重慶重鋼傳統風貌區、南京浦鎮機廠歷史風貌區是近現代工業遺產；南京金陵大學歷史風貌區、南京金陵女子大學歷史風貌區、武漢珞珈山片歷史地段等均為歷史的學校所在地；重慶大田灣及勞動人民文化宮傳統風貌區等是新中國成立初期市民活動的公共建筑群所在地?？梢婏L貌區涵蓋諸如校園、公共中心、工業遺產等眾多歷史功能類型，對歷史文化保護的方法提出了新的挑戰。

5歷史文化風貌區規劃再思考

通過風貌區相關規劃文本、地方性法規與規劃編制導則的梳理，發現地方還存在對風貌區內涵認知的片面化、管理條例與規劃編制導則的模糊性等情況，結合風貌區的內涵與特征總結，研究提出風貌區的新類型識別與價值認知、建立地方遺產保護體系和創新保護思路三個方面的思考與建議。5.1認識風貌區城市功能，注重新類型與價值識別。風貌區在城市功能價值、歷史地段類型和重要價值載體方面都更具復雜性，應加強風貌區的城市功能認識與價值類型識別。風貌區的保護應注意判別風貌區的主導價值，充分認識風貌區的內在歷史文化價值和作為鮮活城市功能地段的外在功能作用、社會價值、經濟價值，一味束之高閣式的靜態保護或推倒重來式的商業開發都是不可取的。風貌區的類型和價值載體更加多元，帶來保護規劃的側重點差異，應加強風貌區保護前的類型識別，關注工業遺產、革命遺產、近現代遺產等遺產類型。文物古跡地段與歷史街區型歷史地段（如重慶大田灣及勞動人民文化宮傳統風貌區等文物古跡地段與同興傳統風貌區等歷史街區型地段）的保護存在較大差別，后者更多涉及保護原住民傳統生活、內聚性的傳統社會網絡和整體風貌等的統籌保護，前者則多不包含相關保護內容。同時，通過價值評價的方式判斷風貌區的重要價值載體，整體風貌良好的風貌區著重整體性保護，而某類歷史文化載體價值突出的風貌區，其保護策略根據現實情況可能不采取整體保護策略而退守至空間格局、街巷空間、歷史建筑保護和歷史文化展示等層面。5.2理順地方保護層級，建立配套地方性法規與標準體系。風貌區現實情況的復雜性決定了現有國家保護法規的適用局限性。城市應通過地方保護條例等立法形式，明確各地方風貌區的保護地位，形成保護條例與風貌區的明晰管理關系。同時根據城市自身風貌區的歷史發展特征，建立完善的地方遺產保護體系和地方性保護法規體系，改善風貌區保護的制度環境。通過地方規范、保護條例等將價值評價作為風貌區保護規劃的規定動作，探索體現歷史文化風貌區特征的價值評價體系框架范式[17]，從而加深對風貌區內涵的理性認知，增加歷史文化風貌區成功保護的可能性。5.3從保護到價值重現的開放性風貌區保護思路。風貌區的保護應該跳出歷史文化街區保護的思維定式和既有框架，部分風貌區可以考慮引入城市設計方法和類型學思想以修復城市空間[18]，將歷史文化街區的保護重點由一味地原真性、整體性保護轉向保護與利用的較好平衡。針對風貌區的價值特色程度和總體歷史文化價值高低，以量體裁衣方式制定保護與更新策略[11]。對風貌區中的保護要素進行重點保護；對更新要素適當進行較大尺度的改造、更新和風貌塑造。對歷史文化價值不突出的風貌區進行較大程度的更新，允許適當進行部分地塊的整體改造，再守住歷史文化保護底線的基礎上釋放地段的經濟發展潛力；而對歷史文化價值較高的風貌區進行更大程度的保護，以免歷史文化資源遭受破壞。

6結語

地方自發基于本城市歷史文化特點對歷史文化街區進行擴展保護已經逐步在大城市之間形成共識，這種做法對提升城市風貌特色有較大幫助。然而，很多城市仍然存在地方配套保護條例（法規）和地方規劃編制導則配套滯后的問題，最終導致風貌區的保護無法取得如期的滿意效果。研究主要從地方規劃文本、地方性法規以及技術導則出發，總結風貌區的概念和特征，對我國風貌區的保護進行反思并提出規劃建議，對地方風貌區保護的管理與規劃有一定的借鑒意義。但我國幅員遼闊、區域亞文化紛繁多元，本研究限于認識水平與研究時間恐有以偏概全的情況，后續研究應結合地方保護實踐的實際做法進行更細致的研究與梳理。

作者:閆怡然 單位:東南大學建筑學院