中小學教師教育懲戒實施困境及突破

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摘要：中小學教師對學生實施教育懲戒是法律賦予教師教育教學和管理的職責之一，教師應依法履行。但在教育實踐中，存在教育懲戒的懲戒主體較為混亂、教師濫用或放棄對學生的教育懲戒、教師實施正當懲戒后師生權益保障欠缺等實施困境。追根溯源則主要為中小學教師教育懲戒在法律中未得到明確的賦權、實施程序和細則不完善、懲戒監督體系尚未健全、有效的懲戒救濟機制不完善。未來我國應完善教育立法，明確賦予中小學教師教育懲戒權，督促各級相關部門制定明確的實施程序和細則，建立健全多級聯動的監督體系，完善現有的救濟機制。

關鍵詞：中小學教師；教育懲戒；懲戒主體；懲戒權；監督體系；救劑機制

中小學教師實施教育懲戒問題受到國家和社會的高度重視。但在教育實踐中，我國中小學教師實施教育懲戒時仍面臨“不敢為”“不愿為”“不會為”等諸多困境，更有甚者“談懲色變”。本研究通過重點分析中小學教師在實施教育懲戒過程中面臨的困境及原因，提出相應的破解之道，以期保障教師“敢為”“慎為”且有效地實施教育懲戒。

一、中小學教師教育懲戒實施困境

我國《教師法》《教育法》《義務教育法》等國家法律和其他部門法規中規定了教師的指導管理權和批評教育權，其涵蓋對教師實施正當教育懲戒的認可。然而，在教育實踐中，中小學教育懲戒實施中存在懲戒主體混亂、懲戒權濫用或棄用、教師實施正當懲戒后師生權益保障欠缺等問題。

（一）懲戒主體混亂

實施教育懲戒的主體即懲戒權利的享有者和懲戒行為的執行者。在中小學校中，實施教育懲戒的主體主要為教師，包括教師個體和教師群體。但在實際教育教學過程中，由于媒介對個別教師實施不當懲戒事件的大肆渲染，導致社會公眾對教師出現信任危機［1］。研究表明，在中國集體主義文化下，中小學教師實施教育懲戒的意圖受到社會支持程度的影響［2］?；趯χ饔^規范的感知，教師形成了自身的價值判斷，在實施教育懲戒前傾向于權衡利弊，希望通過轉移其懲戒權的策略來維護自身權益，教育懲戒實施主體發生不同方向的轉移，這也導致教育懲戒應有的作用無法得到較好的發揮。首先，出于避免正常實施教育懲戒遭受家長反對或譴責的考慮，部分教師將懲戒權轉移給家長，讓家長自行決定對孩子的懲戒。教師放棄應由自己行使的懲戒權，雖在一定程度上可以減少家校矛盾，但家長是否會對孩子進行懲戒、由家長進行的懲戒能夠發揮多大的教育作用都難以保證。其次，教師為了鍛煉學生的管理能力和責任意識選擇讓班干部參與班級秩序的管理，賦予班干部懲戒學生的權力，但班干部在進行懲戒時是否合理公正難以保證，此外，部分班干部容易濫用權力。最后，部分任課教師怕懲戒后引來不必要的麻煩，將本應在課堂中對學生進行的懲戒轉移給班主任，由班主任課后處理。但在課堂中學生的失范行為若不及時處理，不但會影響課堂秩序，不利于同班其他學生的學習，而且滯后的懲戒會使應有的效果大打折扣。

（二）懲戒權濫用或棄用

教師的權力是指法律對教師在履行國家教育教學職責時必須享有的權力，是得到法律的許可和保障的，具有不可侵犯性［3］。教育權是教育法律賦予一定的主體有權承擔教育的資格［4］，故而教師的教育權是伴隨著其職業身份的獲得由教育法律所賦予的權力。教育懲戒作為教育權的題中之義亦是教師的職業性權利，由教育法律所賦予，教師必須遵守法律規定實施教育懲戒，教師棄用和濫用懲戒權均應承擔相應的法律責任。反觀我國教育教學的現狀，即使《中小學教育懲戒規則（試行）》（以下簡稱《懲戒規則》）以成文法明確賦予了教師教育懲戒的權力，但由于教育系統和法律系統對教師實施教育懲戒的關注點和所持理念不同，導致中小學教師棄用和濫用教育懲戒權的現象并存。

（三）正當懲戒后師生權益保障欠缺

教育不僅是快樂的，也應是帶有一定懲戒性的，伴隨對學生進行規則意識的培養，幫助其實現對社會規范的認知、接受與內化。在柏拉圖看來，懲罰能產生美德［5］。中小學階段學生身心尚未發育成熟，自控能力差，自覺性不足，明辨是非和拒絕誘惑的能力也較差，故其在學習和掌握規范等的過程中不可避免的會犯錯誤，出現一些失范行為。按照心理學家的研究，道德形成遵從由外而內的規律［6］。中小學階段學生道德形成需要來自外部的教育引導和紀律約束，必要的教育懲戒是促成其改正失范行為，完成對社會規則認知、接受與思想內化,實現由“生物人”向“社會人”順利轉化的個體社會化過程的重要手段。制度化的教育也允許教師在學生個體違背集體規則而影響其他人受教育時進行適當的懲戒，維護其他學生受教育的權利，幫助學生明白遵守規則的重要性，養成紀律意識和責任感?！皟和仨毥邮苡嘘P領導能力的教育，也必須接受有關服從的教育?！保?］現實卻非盡如人意，考慮到師生在課堂教學環境中所處地位的不平等，社會和學校選擇對學生采取偏頗性保護，教師成為天然的責任承擔者。調查顯示，教師對于行使教育懲戒權最大的顧慮就在于害怕引起家校糾紛［8］?！暗菇鹱炙钡募彝ソY構下，家長對子女過分溺愛，教師正當行使教育懲戒權后，個別中小學生由于自身抗壓能力差而出現自殺等過激行為，個別家長會過度維權，跑到學?？摁[，甚至對教師實施犯罪行為［9］。加之大眾媒體的不當宣傳，在輿論導向和公眾壓力等的驅使下，校方往往會選擇追究教師責任來息事寧人。教師合法實施教育懲戒反而使得師生雙方權益皆受損，教師合法權益得不到應有的保障。

二、中小學教師教育懲戒實施困境溯源

我國中小學教師在實際教學中實施教育懲戒時之所以遇到問題，很大程度上是因為立法、管理等的嚴重缺失?！督逃ā返确煞ㄒ幹兄粚χ行W教師實施教育懲戒的相關內容作出了模糊的規定，并未進行明確的法律賦權，關于實施教育懲戒的具體規定也僅僅是籠統的規范，相關的監督和救濟機制尚未建立健全。

（一）立法賦權不明確，難以落實

依法治教是教育領域維系各種關系、保證教育教學等各種活動順利開展的保障，中小學教師實施教育懲戒也必須要遵守相應法律法規的規定?！稇徒湟巹t》雖明確賦予了中小學教師對學生實施教育懲戒的權力，但此為部門規章，相比于法律和法規而言，其效力則較低?！敖逃龖徒錂唷痹谖覈斍耙呀洺雠_的一系列教育法律法規中尚未得到正名，只從法律文本中解讀出中小學教師擁有教育懲戒權的規范旨趣，然而，關于中小學教師教育懲戒權的法律概念、適用條件、作用等缺少法律明文規定。依據“法無授權即為禁止”的原則，從法理層面來看，我國中小學教師的教育懲戒權目前只是“應有權力”，而非“實有權力”［10］。由于教育立法的滯后，中小學教師在實際教育教學中實施教育懲戒時便陷入“師出無名”的尷尬境地，也會因此受到社會和家長等各方面的質疑。面對來自多方的壓力，難免會出現有些教師因此而放棄或轉移教育懲戒的現象。此外，根據“上位法優于下位法”的原則，鑒于我國出臺的《教育法》《教師法》等上位法未對中小學教師實施教育懲戒權給予法律上的確權，各地方則難以自行制定細致的地方性規章或自治條例，即使地方制定相關法規，也極有可能出現越權行為，教師在教育教學中同樣會面臨難以落實的問題。

（二）立法內容傾向原則化，不易操作

作為大陸法系國家之一，我國屬于成文法國家，《懲戒規則》作為與教育懲戒直接相關的國家機關依據法定程序制定并頒布的規范性文件，具有成文法固有的缺陷，即原則性和模糊性。所謂原則性，是指法律條文是用專業、抽象的文字和概括的方式寫就的，為保證具有較強的指導性和方向性，往往偏籠統和原則性［11］?！稇徒湟巹t》的規定即是根據現實問題和經驗所作的總結和概括，具有廣泛適用性，但缺乏操作性。在具體事件中使用時，需要當事人結合法條解釋和實際情況而定，這就不可避免地出現不同教師對同一問題認知的差異，教育懲戒實施的爭議便自然而然產生。我國教育法律法規雖然也肯定了中小學教師教育懲戒權，但對教育懲戒的條件、程序、形式等未作詳細的規定。目前與中小學教師教育懲戒權密切相關的“禁止體罰或變相體罰”的規定也只有原則性要求，對于何為“體罰”“變相體罰”未作清晰的法律規定和解釋，缺乏操作性。中小學教師在教育觀、學生觀等方面存在個體差異性，加之人們存在泛化理解這些概念的傾向，教師在教育實踐中對學生進行懲戒時便容易濫用，教師個人所認為的合理的懲戒（如罰站）可能會帶有“體罰或變相體罰”的影子，其對學生所做的某些正當且必要的懲戒可能在家長或社會大眾看來就是體罰或變相體罰。

（三）監督體系未健全，易存監督漏洞

保證權力合理合法行使需要有效的監督機制，然而由于中小學教師的教育懲戒權在已有的各項法律法規中未能得到明確的授權，自上而下的法律體系尚未健全，相關實施標準及細則也尚未制定，故人們對于教師對學生施以怎樣的懲戒為合法或不合法仍有著較為模糊的認識。目前，中小學教師教育懲戒權面臨法律監督的缺失，具體監督工作也難以全面展開。由于法律法規沒有明確規定教師懲戒權監督的相關內容，家長對如何監督教師懲戒事項了解程度極為有限，加之當前家長參與學校事務的形式較為單一、參與程度并不高，故難以有效地監督教師實施的教育懲戒。學校層面對教師教育懲戒權的監督存在著誰制定條款誰監督的現象，監督的公平公正性難以保證。此外，學校的監督人員多為學校管理層，作為利益相關者的廣大教職工和學生，其監督積極性沒有得到調動。教育行政部門也沒有設立專門針對中小學教師教育懲戒權行使的監督機構，雖然設立了教育督導，但教育督導又是非常設性的，教師的教育懲戒目前也還未明確納入其監督范圍，所以教育督導難以及時、實時地監督中小學教師教育懲戒實施的狀況。當前監督機制由于多方面的原因未能充分發揮其應有的作用，且相互間的聯合互動不多，多數情況是教師不當的懲戒行為被曝光之后學校和有關部門才會采取措施加以處理，事后監督多，事前監督則較為不足。

（四）救濟機制不完善，救濟渠道不暢通

“無救濟則無權利”［12］。中小學教師教育懲戒權的行使中涉及到的救濟主體主要是教師和學生，當出現對學生權利造成侵害或教師實施正當懲戒遭到打擊報復等情況時，學生和教師都應該有救濟途徑可尋，但事實卻是師生權益遭受侵害時常常面臨救濟之路不暢通的困境。在中小學生的權利救濟方面，《懲戒規則》第十七條規定了學生及家長對學校提起申訴的權利、學生申訴委員會的構成。但學生申訴委員會的成員大部分為學校內部成員，受制于學校權力的約束，難以保證對申訴處理的公平公正?！稇徒湟巹t》第十八條規定學生或家長對學校主管教育部門復核決定不服的，可依法提起行政復議或者行政訴訟［13］。行政復議或行政訴訟的對象是教育主管部門，這容易使權利主體產生畏難心理［14］。《教育法》規定受教育者具有申訴權，但對于具體申訴的對象、受理機構、時限、程序等一系列問題均無明確的規定，這導致學生在申訴時難以操作，容易陷入茫然無措的窘境?！督逃ā冯m然賦予了學生起訴權，但學生只有在教師教育懲戒侵害到其人身權和財產權時，方可向法院提起訴訟。按照現行《行政訴訟法》的適用標準，中小學教師和學生均不符合行政行為概念的主體要件，教育懲戒不在行政訴訟的受案范圍，公辦中小學鑒于財政能力有限以及責任能力的不足制約其成為行政訴訟的適格被告［14］。即使我國在司法實務中將學校開除學生學籍等侵害學生受教育權的教育懲戒行為納入行政訴訟受案范圍予以管轄，但我國并非判例法國家，個案裁判并不能作為訴訟的依據。因此，目前針對教師實施教育懲戒引發的侵權糾紛尚無明確的法律依據，救濟途徑較為有限。關于中小學教師的權利救濟途徑更是欠缺?！督處煼ā返谌艞l規定了教師享有申訴權，并對受理機構及處理期限都作出了明確的說明，但申訴對象是學?；蚱渌逃龣C構，在教師因對學生實施教育懲戒而遭遇來自學生或學生家長的權利侵害時，卻會面臨救濟途徑缺失的困境?！稇徒湟巹t》中雖然提出“家長威脅、侮辱、傷害教師的，學校、教育行政部門應當依法保護教師人身安全、維護教師合法權益；情形嚴重的，應當及時向公安機關報告并配合公安機關、司法機關追究責任”［13］，但其本質是為了應對來自家長的侵害做出的反面制衡，對教師權利救濟渠道未作任何正面說明［6］。除法律規定的申訴和訴訟外，在教育行政部門、中小學校內部和社會中都很難發現專門針對教師教育懲戒中出現的問題為教師和學生提供的救濟渠道。

三、中小學教師教育懲戒實施困境的破解之道

為解決我國中小學教師實施教育懲戒的現實困境，我國應完善教育立法，規范實施程序和相關細則，建立健全監督體系和救濟機制，確保中小學教師科學、合理地行使教育懲戒權。

（一）完善教育立法，保證執行力

面對教師行使教育懲戒權規范分散的現實，學者們主張實現教育法的法典化，對教師懲戒權進行體系化規制。勞凱聲教授主張我國立法部門應強化對教師懲戒行為的立法，為保證對教師懲戒行為的正確理解和實施，國家應對教師懲戒進行權威性解釋，再由各地細化［15］。盡管教育部已經出臺了《懲戒規則》，但其性質只是部門規章，而非由全國人大或其常委會制定的法律，教育懲戒的實施仍缺乏上位法依據。只有上位法中明確賦予教師教育懲戒權以合法地位，下位法才能逐漸細致和落實，實踐中才會得到較好的施行。在全面建設法治社會和法治國家，促進國家治理體系和治理能力現代化思想的指導下，我國應在充分借鑒國際經驗的基礎上，將中小學教師教育懲戒權明確納入相關法律法規中。首先，國家立法部門應率先在《教育法》及相關上位法中將教育懲戒權明確授予教師，規定其不可轉移或放棄，整合現有教師懲戒權的有關規定，明確教育懲戒權的概念、目的和意義等，使下位法的制定有法可依，為教師實施教育懲戒提供直接的強有力的依據。其次，修改與《教育法》等法律配套的相關行政法規，做好法律之間的銜接工作，對上位法中有關中小學教師行使教育懲戒權的內容予以肯定并細化，對教育懲戒權行使的條件、情形、方法、程序等系統地界定，協助教師平衡好懲戒的教育目的與法律限度之間的關系，在教育實踐中敢于并合理地進行教育懲戒。

（二）規范實施細則，增強操作性

“一部良好的法律應明確而具體地告訴人們可以怎樣行為、不可以怎樣行為等，只有做到這一點，才能充分發揮法律的作用?！保?6］為了避免中小學教師因教育懲戒實施細則不明而出現濫用或放棄教育懲戒行為的現象，讓其更好地利用教育懲戒幫助學生養成良好的行為習慣、促進人格生成、實現身心全面發展，我國應在國家、地方和學校三級做好制度約束，為教育懲戒提供可操作的實施細則。國家層面應充分利用各種途徑征求教育專家、法律人士、學校管理者、教師、學生及其家長等的建議，在上位法中明確教育懲戒的主體及權責、懲戒對象、基本程序和原則等，從構成體罰的形式要件出發，厘清體罰、變相體罰以及二者與正當懲戒之間的界限，制定中小學教師實施教育懲戒的責任追究制度。國家在做好頂層制度設計的同時，要督促地方有關部門出臺配套的法規、規章等，完善已有的規章，根據《懲戒規則》制定更具操作性的實施準則。中小學校在不違背上位法的前提下，在校規校紀中對教師實施教育懲戒制定更具體的規程，如針對不同違規違紀程度采取的懲戒措施?？紤]到教育實踐的復雜性，在制定實施細則時也需要注意給中小學教師留出一定自由裁量的空間。教育懲戒的真正落地需要家庭的支持與協作。家長對教育懲戒的支持形塑著教師教育懲戒的現實選擇，會影響教師的懲戒能力。為此，學校要強化與學生家長的交流，通過家長會等多種方式和渠道，與家長達成價值共識，取得家長的理解與深層支持。班主任可以組織學生及家長共同參與制定班級文明公約，共同協商制定教育懲戒的實施細則，親身參與建立雙方預知的有效契約，減輕家長對教育懲戒效果的顧慮，提高家長對教師實施教育懲戒的過程信任程度。

（三）健全監督體系，保障科學性

權力的規制既需要權力主體內省于心，也需要外部力量的約束。外部制約主要在于監督責任的落實。為確保中小學教師公平公正、科學合理地行使教育懲戒權，我國應完善現有的監督機制，建立多層級、全方位的聯動監督體系。首先，應該從源頭入手，完善現有的教育立法，在法律中明文規定監督中小學教師實施教育懲戒權的主體、范圍和依據。其次，教育行政部門成立專門監督中小學教師教育懲戒權行使行為的機構，負責對各級中小學校和教師的抽查、巡查和突擊檢查等工作。鑒于我國已通過并實施《教育督導條例》，建議把已有的各級教育督導機構充分調動起來，使其將教師教育懲戒權的實施納入監督范圍之內，在督導中密切關注教師懲戒權的實施情況，發現問題或有改進建議時及時反饋給學校有關部門，督促其限期整改，避免懲戒侵權的發生。再次，中小學校內部則可組建教師教育懲戒監督委員會，負責對教師的教育懲戒行為和教師懲戒不當后事件處理的監督。委員會成員應包括學生及其家長、教師、校級領導及社會有關人士，注意著重強化校外人士的參與，改變監督主體單一化的局面。號召全體教師和學生對教師的教育懲戒行為進行日?；O督，一旦發現有不合法行為的苗頭即刻制止并向教師教育懲戒監督委員會舉報，力爭將不合法行為扼殺在搖籃里。同時，學校和教育行政部門可以將教師實施教育懲戒的情況納入考核評價機制中，通過定期、不定期的考核引導并督促教師依法懲戒。當然，學校應加強面向全體學生家長開展普及教育，增強家長的法律意識，提高家長行使監督權的積極性。同時，社會監管的力量也不可忽視，大眾媒體要承擔好輿論監督與引導的社會職責，理性行使對教師實施教育懲戒的事前和事后處理的監督。

（四）完善救濟機制，確保暢通性

有權利必有救濟。教師和學生作為教育懲戒關系中的直接利益相關者，雙方的正當權利必須得到救濟。為確保中小學教師和學生面臨權益受損時救濟之路暢通無阻，需完善現有的權利救濟機制。首先，國家應盡快完善有關中小學教師實施教育懲戒的法律條文及相關實施細則，賦予中小學行政主體資格，將學生狀告教師懲戒侵權的案件納入行政訴訟范圍。其次，應盡快完善現有的申訴制度，擴大校內申訴的受理范圍，將教師申訴納入其中，明確界定申訴的范圍、程序、時限、受理機構的責權；適當增加校外成員所占比例，制定嚴格的回避制度和責任追究制度，保證申訴過程的公平、公正。再次，允許對申訴處理結果不服的教師和學生均可提起行政復議，并在相關立法中清楚規定針對教育懲戒糾紛申請復議的受理范圍、方式、程序、裁決規則和時效等?？紤]到中小學生這一群體的特殊性，在申訴、訴訟和復議程序方面可采取一定的簡化措施，以保障其權益的充分實現。此外，學校要堅持為學生和教師購買意外保險，當教師正當實施教育懲戒權對學生造成意外傷害或教師受到學生或家長的打擊報復而遭受損害時，可通過保險的途徑為學生或教師提供適當的救濟和補償，降低受侵害人的損失，并在一定程度上減輕學校的負擔，杜絕出現教師或學?！盎ㄥX買平安”的亂象。教育懲戒的根本目的在于育人，因此，實施懲戒之后要做好對學生的溝通幫扶和心理輔導工作，教師要及時關心、關注學生的動態，對于改正錯誤的同學及時給予肯定，對需要心理輔導和行為矯治的學生，學校要為其提供專門的輔導。除了作為權利救濟的最后屏障外，我國教育相關部門、中小學校還應不斷建立健全其他救濟機制，保障各利益相關者合法權利。

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作者:楊羽;齊春梅