中國的經濟憲法探索

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本文作者：吳凱工作單位：中共廣州市荔灣區委黨校

一、我國非公有制經濟憲法地位的變遷

我國非公有制經濟憲法地位經歷了1949年、1982年、1988年、1999年以及24年五次變遷,這實質上是其法律地位不斷提升的一個過程,也是我國經濟體制改革由感性認識上升到理性認識的一個實踐過程,并且最終實現了以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度,確立了社會主義市場經濟體制。

(一)新中國成立之初,個體經濟、私人資本主義經濟和國家資本主義經濟處于國營經濟領導下公私兼顧的臨時憲法地位于1949年9月29日頒布的、起臨時憲法作用的5中國人民政治協商會議共同綱領6規定,對中國的國營經濟、合作社經濟、農民和手工業者的個體經濟、私人資本主義經濟和國家資本主義經濟,實行以公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流的政策,達到發展生產、繁榮經濟之目的的方針。由此可見,當時的個體經濟、私人資本主義經濟和國家資本主義經濟處于國營經濟領導下公私兼顧的臨時憲法地位。但是,為了追求單一的全民公有制經濟形式,我國從1953年開始對資本主義工商業實行利用、限制、改造政策,并在憲法中確立了這一政策的合法性。1954年5憲法6第十條規定:國家通過國家行政機關的管理、國營經濟的領導和工人群眾的監督,利用資本主義工商業的有利于國計民生的積極作用,限制它們的不利于國計民生的消極作用,鼓勵和指導它們轉變為各種不同形式的國家資本主義經濟,逐步以全民所有制代替資本主義所有制。到1956年社會主義改造完成時,我國基本消滅了私有經濟,僅存的一些個體經濟,由于人數與規模甚小,對國民經濟的影響已微乎其微。此后的2多年間,非公有制經濟在我國被徹底排斥。

(二)1982年憲法確立了個體經濟是社會主義公有制經濟的補充的憲法地位1978年12月,黨的十一屆三中全會決定實行改革開放政策。第一個步驟是放開、搞活,放開是指允許城鄉勞動者的個體經濟和個體工商戶的存在和發展,非公有制經濟開始得到恢復和發展。這一政策在1982年憲法中最終得以確立。1982年5憲法6第十一條規定:在法律規定范圍內的城鄉勞動者個體經濟,是社會主義公有制經濟的補充。國家保護個體經濟的合法的權利和利益。國家通過行政管理,指導、幫助和監督個體經濟。1982年5憲法6第十一條的內容集中反映了當時的政策:一是確立了個體經濟是社會主義公有制經濟的補充的憲法地位;二是明確地規定國家保護個體經濟的合法的權利和利益;三是國家對個體經濟實行指導、幫助和監督的方針。

(三)1988年憲法修正案確立了私營經濟也是社會主義公有制經濟的補充的憲法地位1982年憲法確立了個體經濟的憲法地位之后,我國的個體經濟得到了更加迅猛的發展,雇工人數越來越多,突破了城鄉勞動者個體經濟概念的范圍,出現了一大批私營企業,要求給予私營企業應有的法律地位的呼聲也越來越高。于是,1988年憲法修正案賦予了私營經濟應有的憲法地位。1988年修憲后的條文規定:在法律規定范圍內的城鄉勞動者個體經濟,是社會主義公有制經濟的補充。國家保護個體經濟的合法的權利和利益。國家通過行政管理,指導、幫助和監督個體經濟。國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法的權利和利益,對私營經濟實行引導、監督和管理。這次修憲只是在1982年5憲法6第十一條原文基礎上,增加了第三款關于私營經濟的規定,具有3個明顯的特點:一是體現了我國從消滅私營經濟到允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展的重大政策的轉變;二是賦予了私營經濟與個體經濟平等的憲法地位,都是社會主義公有制經濟的補充;三是國家對私營經濟實行引導、監督和管理的方針。需要指出的是,根據憲法規定,國家對個體經濟實行指導、幫助和監督的方針,對私營經濟則實行引導、監督和管理的方針,這表明我國憲法雖然賦予了私營經濟與個體經濟平等的憲法地位,但在具體的方針政策方面卻實行差別對待。

(四)1999年憲法修正案確立了個體經濟、私營經濟等非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分的憲法地位1988年憲法修正案確立了私營經濟的憲法地位之后,私營經濟和個體經濟一樣,獲得了更加迅猛的發展。個體經濟、私營經濟等非公有制經濟在國民經濟中所占的比重越來越大,于是引發了關于姓資姓社問題的爭論,實質上是關于我國經濟體制改革目標的爭論。1993年5憲法修正案6第七條將1982年5憲法6第十五條國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟修改為國家實行社會主義市場經濟。這一修改雖然沒有直接涉及到個體經濟、私營經濟等非公有制經濟問題,但卻在兩個方面產生了積極而深遠的影響:一是以根本法的形式確立了我國實行社會主義市場經濟體制,結束了關于我國經濟體制改革目標的爭論;二是對個體經濟、私營經濟等非公有制經濟在2世紀9年代的蓬勃發展具有決定性的意義。因為相對于計劃經濟而言,個體經濟、私營經濟等非公有制經濟是外人;但相對于市場經濟來說,個體經濟、私營經濟等非公有制經濟則是自己人,是其重要組成部分。所以,從這個意義上說,1993年修憲已經成為1999年修憲的前奏。1993年修憲之后,個體經濟、私營經濟等非公有制經濟得到了長足的發展,到2世紀9年代后期,非公有制經濟在整個國民經濟中的比重已經超過13。非公有制經濟不僅僅是社會主義公有制經濟的補充,而且也是社會主義市場經濟不可缺少的重要組成部分。這為1999年修憲奠定了堅實的經濟基礎。1999年修憲后的條文規定:在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟,是社會主義市場經濟的重要組成部分。國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益。國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監督和管理。與1988年修憲相比,這次修憲具有4個明顯的特點:一是將1988年修憲后的原條文3款合并為2款;二是賦予了個體經濟、私營經濟等非公有制經濟社會主義市場經濟的重要組成部分的憲法地位,這一規定意義重大,表明非公有制經濟與公有制經濟在憲法層面上具有平等的法律地位;三是在個體經濟、私營經濟后面增加了非公有制經濟這一概括性概念,表明非公有制經濟不僅僅指個體經濟和私營經濟,而且還包括合伙企業、外資企業、混合所有制經濟中的非公有制經濟等形式,并且都賦予了它們與公有制經濟平等的憲法地位;四是國家對個體經濟和私營經濟一視同仁,都實行引導、監督和管理的方針。

(五)24年憲法修正案確立了國家對非公有制經濟實行鼓勵、支持和引導以及依法監督和管理的方針1999年憲法修正案賦予了個體經濟、私營經濟等非公有制經濟社會主義市場經濟的重要組成部分的憲法地位之后,我國制定了一系列促進非公有制經濟發展的政策措施,使非公有制經濟獲得了長足的發展。22年,非公有制經濟在國民生產總值中的比重已經超過13,特別是在一般性競爭領域,非公有制經濟的比重已經超過7%。尤其需要指出的是,非公有制經濟已經成為我國實現再就業的主渠道。由此可見,非公有制經濟在我國經濟社會發展中具有極其重要的地位,發揮了非常重大的作用。因此,黨的十六屆三中全會通過的5中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定6中充分肯定了個體、私營等非公有制經濟是促進我國社會生產力發展的重要力量,明確提出了大力發展和積極引導非公有制經濟的方針。但我們也應看到,在非公有制經濟獲得長足發展的同時,也存在許多問題阻礙和限制了非公有制經濟的進一步發展。例如,在企業設立登記、征地、稅負、貸款、經營許可、市場準入、投資立項、兼并收購、企業上市等具體活動中,對非公有制經濟的限制比對公有制經濟的限制要大得多,存在許多不平等待遇,導致非公有制企業的掛靠現象以及高利貸、地下錢莊、資金外流、揮霍浪費等問題的出現。要解決這些問題,就應在憲法層面上對非公有制經濟實行平等的立法保護。所以,24年修憲勢在必行。24年修憲后的條文規定:在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟,是社會主義市場經濟的重要組成部分。國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展,并對非公有制經濟依法實行監督和管理。這次修憲對5憲法6第十一條第一款沒有作任何改動,只是修改了第二款,與1999年修憲相比,它具有3個明顯的特點:一是國家不僅保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益,而且還保護其他非公有制經濟的合法的權利和利益;二是國家對非公有制經濟實行鼓勵、支持和引導的方針;三是強調國家對非公有制經濟的監督和管理必須依法實行。憲法這樣規定,一方面極大增強了包括個體經濟和私營經濟在內的所有非公有制經濟的士氣,調動了它們的積極性;另一方面也促使政府全面推進依法行政,建設一個法治政府;同時,執政黨也必須依法執政,建設一個法治政黨。

二、我國非公有制經濟憲法地位的法律保護

隨著非公有制經濟憲法地位的變遷,我國的立法機關和司法機關通過立法活動和司法活動,不斷加強對非公有制經濟憲法地位的保護,但也應看到,我國目前還不是一個成熟的法治國家,無論是立法保護還是司法保護,都存在許多缺陷,亟需進一步完善和加強。

(一)目前我國非公有制經濟憲法地位法律保護的缺陷1.立法保護的缺陷首先,民事立法保護的缺陷。根據5民法通則6有關規定,我國目前仍然按照生產資料所有制性質將財產劃分為國家財產、勞動群眾集體組織的財產、公民個人的財產和社會團體的財產,并且對不同所有制性質的財產采取不平等的保護措施,僅僅強調對國家財產的神圣不可侵犯,根本沒有涉及到私營經濟、外資經濟、股份制經濟等非公有制經濟財產的法律保護問題。這一規定與非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分的憲法地位不相符。其次,經濟立法保護的缺陷?，F行的5公司法6、5公司登記管理條例6、5企業法人登記管理條例6、5合伙企業法6、5個人獨資企業法6、5外資企業法6、5企業破產法(試行)6、5商業銀行法6、5證券法6、5保險法6等法律、法規對非公有制經濟在企業設立登記、征地、稅負、貸款、進出口、經營許可、市場準入、投資立項、兼并收購、企業上市、破產程序等方面都設置了種種限制,不利于鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展。再次,行政立法保護的缺陷。根據5行政訴訟法6第十一條規定,人民法院只能受理公民、法人和其他組織對具體行政行為不服提起的行政訴訟。所以,公民、法人和其他組織,包括非公有制經濟組織,對行政機關在經濟管理活動中制定、的行政法規、規章、決定、命令等抽象行政行為不服,既無權提起行政訴訟,也無權提起違憲審查,造成了權利救濟的失卻。此外,根據5行政許可法6第八條規定,行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止,或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的,行政機關應當依法給予補償。但是,筆者所擔心的是,如何界定公共利益的范圍?公共利益是否會成為行政機關侵犯公民、法人或者其他組織,特別是非公有制經濟組織合法權益的新的殺手锏?而且,行政機關應當如何補償、補償多少才算是依法給予補償?最后,刑事立法保護的缺陷。主要有以下方面:一是相對于公有制經濟財產,5刑法6對非公有制經濟財產實行歧視性保護。根據5刑法6第二百七十一條、第二百七十二條和第一百六十三條規定,構成職務侵占罪、挪用資金罪、公司、企業人員受賄罪的法定最高刑分別為十五年、十年以下、十五年有期徒刑。但是,根據5刑法6第三百八十二條、第三百八十三條、第三百八十四條、第三百八十五條和第三百八十六條規定,構成貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的法定最高刑則分別為死刑、無期徒刑、死刑。由此可見,我國5刑法6對公有制經濟財產的保護顯然優于對非公有制經濟財產的保護;二是5刑法6在第三十條和第三十一條對單位犯罪及其處罰作出了原則規定,但沒有明確規定單位犯罪是否包括非公有制經濟性質單位實施的犯罪。因為立法規定不夠明確,致使在挪用公款給個人使用的案件中,非公有制經濟性質的單位仍被作為個人來處理。這一區別的重大意義在于,我國5刑法分則6中有相當一部分可以由單位構成的犯罪規定中,對單位犯罪中直接負責的主管人員和直接責任人員的處罰,比起對純粹由自然人實施的同樣的犯罪的處罰要輕得多。2.司法保護的缺陷司法的公正性要求司法機關在司法活動中必須平等地保護當事人的合法權益,包括非公有制經濟組織的合法權益,切實保障當事人法定訴訟權利的實現。要真正實現司法公正,首先必須保證司法機關能夠依法獨立行使司法權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但是,從我國目前的司法體制來看,司法機關的人事權受制于權力機關,財政權受制于行政機關,這就很難保證司法機關能夠完全依法獨立公正行使司法權。正如漢密爾頓所言:就人類天性之一般情況而言,對某人的生活有控制權,等于對其意志有控制權。

(二)加強我國非公有制經濟憲法地位法律保護的對策1.完善立法保護首先,完善民事立法保護。民法調整平等主體之間的人身關系和財產關系,平等原則是民法的基本原則之一。民法中的平等強調的是民事主體身份和地位的平等。正值民法典的制定,建議立法機關在制定5物權法6時,不再按照生產資料所有制性質劃分財產權,對公有制經濟和非公有制經濟規定統一的財產關系,真正實現一視同仁、平等對待、平等保護的原則。其次,完善經濟立法保護。立法機關應當依法對5公司法6、5公司登記管理條例6、5企業法人登記管理條例6等有關的法律、法規進行審查,并盡快對與非公有制經濟憲法地位不一致的條款進行修改,使非公有制經濟在企業設立登記、征地、稅負、貸款、進出口、經營許可、市場準入、投資立項、兼并收購、企業上市、破產程序等具體的經濟活動中,真正享有與公有制經濟平等的市場主體地位,而不至于輸在起跑線。再次,完善行政立法保護。為了有效地減少行政機關利用行政法規、規章、決定、命令等抽象行政行為侵犯公民、法人或者其他組織,特別是非公有制經濟組織合法權益的現象,立法機關應當對5行政訴訟法6第十一條進行修改,擴大人民法院受理行政案件的范圍,或者盡快建立切合我國實際的違憲審查制度,并且授予非公有制經濟組織提起違憲審查的主體資格。應盡快健全和完善有關行政補償方面的法律、法規,真正體現依法給予補償的立法精神。最后,完善刑事立法保護。立法機關應當在司法實踐和理論研究的基礎上,盡快修改并完善刑事立法,消除現行刑法對公有制經濟與非公有制經濟的歧視性保護,實現平等的立法保護。也就是說,無論是在公有制還是非公有制經濟組織中實施侵吞、挪用、受賄行為構成犯罪的,都統一規定相應的罪名,不再對職務侵占罪與貪污罪、挪用資金罪與挪用公款罪、公司、企業人員受賄罪與受賄罪等罪名進行差別規定。此外,立法機關應當通過立法解釋明確規定在挪用公款歸個人使用的案件中,非公有制經濟組織應當作為單位來處理。2.加強司法保護無救濟即無權利。司法救濟是捍衛非公有制經濟憲法地位的重要途徑和最后屏障。但是,我國目前的司法體制卻阻礙了司法機關依法獨立公正地行使司法權,所以,必須按照黨的十六大要求,完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度;從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權;改革司法機關的工作機制和人財物管理體制,逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離。只有這樣,才能真正實現司法權的獨立與公正;才能逐步改善非公有制經濟面臨的司法環境乃至整個社會的法制環境,直至完全實現平等的司法保護。