小議憲法監督的理論和實踐

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本文作者：王玲芳工作單位：西安工業大學

1803年美國聯邦最高法院第四任首席法官約翰•馬歇爾率先以判例的形式確立了司法審查制度,邁出了以“制度化的限制”來實現“憲法政治秩序的基本功能”的第一步。德國十九世紀的憲法學權威羅伯特•馮•莫爾對馬歇爾所開創的這種法院有權審查立法的美國模式激賞有加,認為馬歇爾在MarburyV•Madison一案中對憲法所做的大膽闡釋使憲法實踐步入正規,進而使最高法院在實質意義上成為憲法法院。論及美國憲法域外影響時,路易斯•亨金總是津津樂道于美國憲法司法審查的成功。法院在維護憲法約束中的作用被看作是美國憲政的標志,并被看作是穩定美國各項制度和保障個人權利的手段。無論是舊國家、新國家,都力圖模仿美國的司法制度及其憲政功能。甚至信奉議會至上的國家也被迫效仿或接近美國的模式。之后,世界上許多國家也都在其不同類型的憲政體制中承襲、發展了不同類型的憲法監督制度。據不完全統計,迄今為止,世界上已有64個國家建立了普通法院型憲法監督制度,40個國家建立了憲法監督制度,還有一些國家采取了由議會監督憲法實施的模式。在我國,建國后不久,就頒布了新中國第一部憲法,即“五四憲法”,初步確立了以立法解釋為表現形式的憲法監督制度。但這部憲法的不足之處在于,只規定了立法解釋制度,卻沒有規定憲法解釋制度,嚴重制約了憲法監督制度作用的發揮。1975年憲法根本沒有規定憲法監督制度,之后的1978年憲法和1982年憲法建立了以全國人大及其常委會為主體,以憲法解釋為表現形式的憲法監督制度,從此以后,我國的社會主義憲政建設邁入了一個新的歷史時期。

一、我國憲法監督的現狀分析

目前,我國理論界對憲法監督的含義有不同的認識,一些學者從不同的角度提出了各自的觀點。但大多數學者均認為憲法監督是由憲法授權或憲法慣例認可的專門機關,以一定的方式進行合憲審查,取締違憲行為,追究違憲責任,從而保障憲法實施的一種憲法制度。在監督對象上偏重對國家立法機關的立法活動以及行政機關的行政活動所實施的監督。根據我國現行憲法的規定,當代中國憲法監督的內容和范圍,主要包括以下三個方面:1、審查法律、法規和其他政府文件是否違背憲法的基本原則和精神,即全國人民代表大會有權改變和撤消全國人大常委會不適當的決定,全國人大常委會有權撤消國務院制定的同憲法相抵觸的行政法規和行政命令,撤消同憲法相抵觸的地方國家權力機關通過的地方性法規和決議。這也被稱為“違憲審查制度”,它是一個國家憲法監督制度的核心內容,是保證一個國家的法律貫徹實施的一項重要制度。2、全國人大以憲法監督的名義,監督國家機關組成人員和一切國家公職人員是否合法履行職責,并糾正他們的違憲行為和追究他們的違憲責任。3、各級人大及其常委會、各級人民政府、各級國家司法機關,都有權力監督并糾正一切侵犯憲法賦予公民的基本政治權利的行為或者保護公民的人權不受侵犯。我國現行的憲法監督制度是一種有別于西方一些國家普通法院型和憲法法院型憲法監督制度的特殊的監督制度,是具有歷史進步性的。從整體上看,我國憲法監督制度的發展呈現出曲折性和進步性的特征。首先,現行憲法確立了憲法的最高性和制裁性,即全國人民代表大會有權改變和撤消全國人大常委會不適當的決定,全國人大常委會有權撤消國務院制定的同憲法相抵觸的行政法規和行政命令,撤消同憲法相抵觸的地方國家權力機關通過的地方性法規和決議,同建國以來的任何一部憲法相比,都更為全面。其次,憲法監督主體的多層次性,我國的憲法監督主體由國家權力機關——全國人民代表大會、它的常設機關——全國人大常委會及其專門機構——各專門委員會三個層次有機結合、各司其職、統一行使憲法監督權的結構。這種結構,可充分利用全國人大在憲法監督方面的權威性、全國人大常委會在憲法監督方面的專業性以及專門委員會在憲法監督方面的準確性,具有一定的特色和優勢。再次,憲法監督的政治性,盡管憲法規定要追究一切違憲行為,但憲法的其他規定沒有表明這種追究的法律性。這主要是由于憲法監督權力的實施者是全國人大及其常委會,而不是由全國人大產生的司法機關或專門機關;同時,在現實的監督中,是由人大監督法院,而不是法院監督人大,法院也無權對規范性文件的合憲性進行審查。這就決定了我國的憲法監督其性質是政治性的。最后,憲法監督方式的多樣性,從我國現行憲法規定來看,既有事前審查方式,如憲法第116條規定,民族自治地方的人民代表大會根據當地民族的政治、經濟和文化特點制定的自治條例和單行條例,在報請全國人大常委會批準后才能生效;也有事后審查方式,如憲法第62條規定全國人大可改變或撤消全國人大常委會不適當的決定等。監督方式呈現出多樣性。

二、憲法監督中的主要問題

我國目前的憲法監督制度雖然從縱向方面來看,具有歷史進步性,比以往任何一部憲法都更為全面、可行,但是,仍然存在著不少缺陷和不足,突出表現為憲法監督不力,阻礙了社會主義民主法制建設的進程。主要存在以下問題:1、憲法監督缺乏專門性。盡管我國憲法監督主體具有多層次性,由全國人民代表大會、全國人大常委會及各專門委員會三個層次有機結合、各司其職、統一行使憲法監督權的結構,但由于憲法監督是一項專業性、技術性很強的工作,在客觀上要求設立專門的機關負責處理違憲事務,而目前我們還缺乏這樣一個專門的機關來負責憲法監督工作。就全國人大而言,代表人數眾多,每年只召開一次全體會議,會期只有兩個星期。在這樣短的時間里,要求全體代表坐下來審查和討論一個專業性、技術性很強的法律法規的合憲性問題,并做出準確、恰當的判斷,是不現實的。且代表素質參差不齊,也無法保證對法律法規合憲性審查的準確、全面;其次,由于憲法賦予全國人大的職能有15項之多,每次全國人大會議需要處理許多事關全局的重大問題,審理許多議案,因此,無暇顧及憲法實施的監督工作。所以,雖然全國人大有監督憲法實施的職能,但從實際情況看,無法有效地履行這一職責。作為全國人大的常設機構——全國人大常委會,在履行憲法監督職責方面,具有很多優點,其組成人員較少,一般都富有政治經驗和法律知識,每兩個月舉行一次會議,便于召集,易于審查,可在一定程度上彌補全國人大的不足。盡管如此,但由于全國人大常委會人員有近200人,仍不便于討論憲法監督問題,且憲法賦予全國人大常委會的職能亦達21項,即使每兩個月召開一次會議,但由于我國目前正處于社會主義市場經濟建設的關鍵時期,全國人大常委會在經濟建設、政治改革、民主與法制建設等方面的立法任務極其繁重、艱巨,因此,仍不能滿足憲法監督實踐的需要。從各專門委員會的情況來看,他們在法律草案的擬訂過程中作了大量的事前審查工作,在避免法律違憲方面發揮了重要的作用。但由于專門委員會的地位和性質,他們無權自行審查法律違憲事宜,只能是由全國人大或人大常委會將有關違憲法律法規的審查交付他們時,他們才能依據憲法進行審查,因此,他們不可能積極主動地審查法律,完成憲法監督的重任。2、憲法監督缺乏連續性。憲法監督的連續性是指處理違憲問題要及時、有效。但從我國現行憲法監督的制度來看,憲法監督不夠連貫、及時、有效。主要表現為:全國人大每年只舉行一次會議,會期很短,而違憲問題卻是經常的、不定期的,無法保證違憲問題得到及時解決;全國人大常委會雖然每兩個月舉行一次會議,同樣由于會期很短,也無法處理隨時可能出現的違憲問題;各專門委員會雖為常設性工作機關,但由于不能主動提出審查,又缺少全國人大及其常委會閉會期間的提起和受理程序規定,因此同樣不能對違憲問題進行連續性審查。3、憲法監督缺乏可操作性。盡管我國現行憲法規定了憲法的制裁性以及制裁措施,但由于缺乏具體的程序規定和可行的監督標準,憲法監督工作實際上無法有效地進行,操作價值缺失。這是由于:憲法監督程序是憲法監督的載體,是連接憲法監督機關和社會現實的橋梁和紐帶;僅有實體沒有程序,憲法監督制度不能得以實現。憲法監督的實體解決監督的主題是誰、監督的原則是什么、處理的規則如何確定等問題,而程序解決怎樣進行監督、怎樣落實實體的設計等。憲法的操作價值指“憲法規范中對現實社會關系予以調整的部分應盡量明確具體,而且憲法規范整體應以操作性為指導?！睉椃ㄗ苑Q權威與實際權威并非是一回事。應該認識到,“憲法規定與社會實際的政治力量對比一致的,就有權威不一致的,就沒有權威。”當憲法條文中列入實際上不需要也不可能做到的條文是毫無意義的。我國憲法是國家根本大法,原因之一就是其法律效力最高,約束力、強制力最強,但假如出現違憲不如違法處罰嚴重,憲法規范中制裁性規范無法落實等現象,憲法的所謂權威只是紙上權威,無威懾力。4、憲法監督缺乏準確性。一般人們認為,全國人大及其常委會作為立法機關,他們的每一項立法活動都屬于解釋憲法的行為,因而他們最了解制定法律者的意圖。由全國人大及其常委會監督憲法的實施,最具有準確性。但在實際情況中,代議機關對于自己通過的法律一般持肯定態度,即使發現違憲情況,也不愿采取措施加以糾正。從實際情況看,自己監督自己的憲法監督模式,其準確性和有效性都是有限的。

三、建立憲法監督委員會——用權力機關監督憲法實施

從我國憲法監督制度的現狀來看,存在的主要問題是缺乏專門的憲法監督機關。我國目前的多層次立法,使違憲立法的可能性增大,因此,有必要加強憲法監督檢查,維護憲法的權威。那么,應建立什么樣的憲法監督機關呢?我國學術界提出了許多可行性建議。憲法監督作為現代國家監督體系中一種最具有根本性的監督制度,目前在世界范圍內自1803年美國聯邦最高法院率先以判例的形式確立了司法審查制度,邁出了制度化的一步后,已形成了不同類型的較為成功的、完備的憲法監督制度。我國憲法監督機構的建立,可以借鑒西方國家的經驗,但正如同志在十六大報告中所講的“要堅持從我國國情出發,總結自己的實踐經驗,同時借鑒人類政治文明的有益成果,絕不照搬西方政治制度的模式”。應從我國的實際情況出發。首先美國式的由普通司法機關進行違憲審查的制度與我國的政權組織形式不符合,法國式的獨立于立法機關以外的專門違憲審查機構的制度,盡管可行,但它是以三權分立的理論為基礎的,顯然,也不適用于我國民主集中制的政權組織原則,全國人大是最高權力機關,它只受人民的監督不受其他國家機關的監督。因此,也不適用于我國。目前,從我國現階段的國情來看,采用權力機關監督憲法實施的制度,是符合我國人民代表大會制度組織形式的。我國現行憲法已經確立了全國人大及其常委會與專門委員會相結合的憲法監督主體制度,現階段可行而必要的方案是在全國人大之下增設一個憲法監督機構——憲法監督委員會,專門負責監督憲法的實施。憲法監督委員會由全國人大選舉或任命產生,并立于或者協助全國人大常委會工作的專門憲法監督機構,待日后條件成熟時再設立獨立的憲法監督機構。關于憲法監督委員會的人員組成,應考慮由業務素質強、政治素質高的法學家、政治學方面的專家或資深的法律工作者擔任(必須是全國人大代表),這樣能夠了解立法意圖,有利于保證憲法監督的準確性;其次,憲法監督人員應由人民選舉產生,能夠體現人民的意志和利益,增強憲法監督的權威性。為保證憲法監督工作的有效進行,憲法監督委員會必須具備以下職責和權力:一是事前審查權,對全國人大及其常委會制定和通過的基本法律以及民族自治區制定的自治條例和單行條例進行合憲性審查,以維護最高國家權力機關的權威和尊嚴,保持國家法制體系的統一;二是事后審查權,對全國人民代表大會及其常務委員會授權國務院制定的行政法院,或者授權省級人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規是否同憲法和法律相抵觸,提出審查意見;對國務院裁決的省級地方性法規同行政法規相抵觸,省級地方性法規同國務院部門規章之間有矛盾的地方,提出審查意見;對中央一級國家機關之間的權限爭議,提出處理意見;對國務院制定的行政法規、行政、決議、決定、命令、措施;地方各級人大、政府制定的地方性法規、決議、命令等進行審查;三是違憲議案審查權,對中央一級國家機關的重大政策和決策是否違憲,提出審查意見;四是憲法解釋權;五是特別調查權;六是提案權;七是咨詢權等。憲法監督委員會應該采取何種程序呢?可以考慮采用司法性質的程序。任何案件上訴到憲法監督委員會之后,只有經憲法監督委員會初步審查,以多數票同意予以立案以后,才加以審理。這樣可以保證審理的案件具有典型性,涉及的問題具有全局性,使憲法監督委員會的作用得到良好的發揮。如果憲法監督委員會不予立案,就意味著駁回當事人的上訴,該案的原判決是終審判決,立即生效。立案后,憲法監督委員會主席召集各成員開庭審理案件,他們只審理法律問題,不審理事實問題。案件判決以多數票作出,,必須公開發表,而且每位成員的意見均應分別包括在判決之中,以符合公開性的要求。案件的判決不得上訴,應立即發生法律效力,并對一切國家機關,包括各級法院,均具有約束力。全國人大及其常委會不能撤銷該判決,只可對其有關憲法條款的解釋予以重新解釋,該解釋不具有溯及既往的效力?？傮w來講,憲法監督委員會的權力主要是建議性的,最終的決定權由全國人大及其常委會行使。同時,還應考慮建立省級憲法監督委員會,以保證憲法監督的準確性,克服目前地方憲法監督工作薄弱的狀況。

四、結束語

總之,憲法監督制度是憲政發展的必由之路,我們必須認識到建立憲法監督制度的必要性和緊迫性,高度重視立憲的價值和功能,盡快建立有效的憲法監督制度。我們還應認識到憲法監督制度是一項系統工程,在構筑憲法監督制度的同時,要著手健全完善相關的法律制度,為憲法監督制度的發展創造必要的客觀環境。一項制度,一種文明的形成與實現絕非朝夕之功,需要長久的歷史進化。追求政治文明,構建政治文明的核心內容——憲政制度,將是一個漫長的進程。這種漫長甚至可能是跨越我們的生命,超越我們的想象范疇。建設有中國特色的憲法監督制度,需要弘揚,更需要借鑒,需要我們擁有平和無私的胸懷,需要努力探索,唯此,憲政大廈的根基才會堅實,政治文明才能顯現中國特色。