社會組織憲法體制論文

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一、社會組織在現代憲法中的功能:學理分析

馬克思主義經典理論認為，國家自產生后就不斷回歸社會并逐漸消亡，最終過渡到個人自由的聯合體。［3］這一歷史進程可以分解為兩個目標一致的相向運動:一個運動表現為個人通過自由聯合，形成形形色色的社會組織;另一個運動表現為國家逐漸消解，社會組織逐漸強大，并逐步取代國家的部分功能。當個人的自由聯合與國家的分化消解達到一定程度時，介于個人與國家之間的“第三域”就產生了，個人—國家二元對立的主體結構就轉型為個人—社會組織—國家三足鼎立的主體結構［4］，由此形成了市民社會、政治國家、第三領域三個生活領域。這三個領域“相互之間有恰當的張力，但彼此又并不絕對對立與拒斥，相互間以一種張力中的和諧構建起現代性社會的基本結構”［5］。正是在社會主體結構呈現出三足鼎立、社會生活分化為三個領域之后，西方現代憲法才得以產生。［6］現代國家中的社會組織具有如下特點:第一，主體性。雖然由個人組成，并受國家制定憲法約束，但社會組織仍然是一個獨立的憲法主體，具有獨立的人格［7］，擁有獨立的意志，享有憲法權利，承擔憲法義務。在這一意義上，社會組織是個人、國家之外的“第三類憲法主體”。第二，自治性。自治是指“個人或群體緣于特有的自主品格而管理自身事務，并自行選擇行為方式和承受行為效果的生存狀態”［8］。社會組織的自治性主要有三層含義:一是自主地制定自治章程?！白灾我馕吨幌袼文菢?，由外人制訂團體的章程，而是由團體的成員按其本質制訂章程?！保?］二是對內自我管理。依據組織章程產生管理機構，自主地管理內部事物。三是對外活動自由。依法成立的社會組織依據憲法、法律、組織章程自由活動，不受任何個人、國家等非法干涉。第三，民主性。自治的社會組織必須是一種民主的組織。［10］各國憲法都以不同的方式規定，社會組織的產生、內部管理、對外活動都要遵循民主的原則，如1958年法國《憲法》第4條第二款規定:“各黨派和團體可以自由地進行活動，但必須遵循國家主權和民主原則?！睍r至今日，民主已經突破了政治生活，滲透到社會的各個角落，形成了多元民主的態勢。在現代國家中，社會組織受制于三足鼎立的主體結構與三元分立的生活領域，主要有三個方面的功能:第一，社會組織可以滿足個人多元相異的社會需求。人性是復雜的，人的社會需求也是多元相異的。為了滿足多元相異的需求，個人必須積極參與各種社會關系，把自己鑲嵌在形形色色的社會組織中，通過“互助”實現自己的目標。正因為社會組織能夠滿足個人多元相異的社會需求，美西爾說:“個人所參加的不同團體的數目是文明社會的準繩之一?！保?1］第二，社會組織可以促進民主參政，有效影響國家活動。個人自由不僅要求國家不干涉個人生活，而且需要個人參與政治生活。這種有效參與既是利益表達的途徑，也是影響政治運作的重要方式。然而，在國家這個“利維坦”(在《圣經》中象征邪惡的一種海怪)面前，個人幾乎就是一個“侏儒”，力量非常渺小，以代議制為主導的政治參與模式既無法有效表達個人訴求，也無法影響政治運作，具有相同利益追求、政治訴求或價值觀念的人參與、成立社會組織，通過社會組織表達訴求，從而影響政治運作，通過社會組織影響政治運作，已成為現代國家的重要政治現象。③第三，社會組織可以有效協助政府管理公共事務。無限政府向有限政府轉型，是政府改革的方向。有限政府將打破政府對公共服務的壟斷④，鼓勵社會組織協助政府管理公共事務。由于具備民主性、自治性、開放性等特點，社會組織參與管理社會公共事務，不僅可以有效化解科層制官僚體制的形式主義、文牘主義與強制主義［12］，還可以強化公民的主人意識與責任精神，提高公共政策的可接受性。在這一意義上，社會組織是政府管理公共事務的好助手。

二、社會組織在我國憲法體制中的權利缺位:文本考察

憲法作為法治國家的根本法，是一切社會主體的最高行為準則。中國《憲法》為社會組織確立了什么樣的最高行為準則，既關涉到憲法文本的修改，也關系到憲法體制的完善，因此是一個值得政治家、法學家思考的問題。我國《憲法》中的政黨、社會團體、企業事業組織是介于國家與個人之間的第三類主體，屬于社會組織的范疇。在中國，由于與國家的特殊關系，將政黨視為一般意義上社會組織，于法、于理、于現實都說不通。企業事業組織要么屬于國家所有，要么以營利為目的，且憲法、法律對其組織形態與運作方式也做了明確規定。據此，官方文件所說的社會組織應該是《憲法》中的社會團體。⑤1998年頒布的《社會團體登記管理條例》將社會團體界定為“由公民或者單位自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。這一界定與國外的非政府組織(NGO)基本吻合?！稇椃ā分苯由婕吧鐣F體的條文有7處，分別是“序言”最后一自然段、第五條第四款、第三十六條第二款、第七十一條第二款、第九十一條第二款、第一百二十六條、第一百三十一條。根據憲法規范對憲法主體的引導作用，《序言》最后一自然段關于社會團體的規定、第五條第四款、第七十一條第二款都是義務性憲法規范，要求憲法主體必須以積極作為的形式履行一定的義務;第三十六條第二款是禁止性憲法規范，禁止憲法主體做出一定的行為。⑥第九十一條第二款、第一百二十六條、第一百三十一條分別禁止社會團體干涉審計權、審判權、檢察權的獨立性，因此也屬禁止性憲法規范。義務性憲法規范設立的是積極義務，禁止性憲法規范設立的是消極義務。由此可見，在我國《憲法》文本上，社會組織只承擔義務，不享有權利。這種只有義務，沒有權利的規范創制模式，既不符合制度設計的效益原則，也不能體現權利本位的法律理念，更有違人權保障的政治要求。制度經濟學要求任何制度必須是有效益的，即實現制度的成本小于制度實現所帶來的收益。由于只有義務，沒有權利，因此義務實現對社會團體自身沒有任何效益。接下來要考察的是，義務實現是否會增進第三方的利益?！稇椃ā沸蜓宰詈笠蛔匀欢我幎?，社會團體必須以憲法為根本的活動準則;第五條第四款規定，社會團體必須遵守憲法，違反憲法的行為必須予以追究。這兩個條文都是指引性規范，被指向的規范是《憲法》第三十六條第二款、第七十一條第二款、第九十一條第二款、第一百二十六條、第一百三十一條。指引性規范的效益取決于被指向的規范的效益。如果被指向的規范無效益，指引規范也無效益;如果被指向的規范有效益，指引規范也有效益;但根據下文分析，被指向的規范是無效益的，因此這兩個指引性規范也是無效益的?！稇椃ā返谌鶙l第二款規定，社會團體不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。不干涉公民宗教信仰，所帶來的效益保障了其他公民宗教信仰自由。但問題在于，如果憲法不擬制這一主體，就根本不會存在社會團體非法干涉公民宗教信仰的問題，這不更一勞永逸地保護了其他公民的宗教信仰自由嗎?相反，擬制了這一純粹義務主體，義務的不履行不僅損害了公民的宗教信仰自由，還額外增加了強制執行的成本?！稇椃ā返谄呤粭l第二款規定，調查委員會進行調查的時候，社會團體有義務向它提供必要的材料。社會團體履行義務對調查委員會確實有益，但問題在于，憲法不擬制這一主體，其他主體會填充、代替這一任務。因為其他掌握相關材料的主體，也有義務提供。相反，擬制了這一純粹義務主體，義務的不履行不僅無益于調查委員會，還會增加強制執行的成本?！稇椃ā返诰攀粭l第二款、第一百二十六條、第一百三十一條規定，社會團體不得干涉審計、審判、檢察的獨立性。如果社會團體僅僅是一個消極義務主體，那么完全可以不擬制這一主體。因為不存在這一主體，就不可能有任何“干涉”的問題了。綜上所述，凡是義務，都存在不履行的可能性。當義務不能履行時，國家必須強制履行。然而，履行與強制履行都有成本。相反，如果不擬制純義務主體，也就不存在履行義務與強制履行義務的成本問題。在這一意義上，憲法擬制純義務主體，無異于“搬起石頭砸自己的腳”，自找麻煩。權利本位既表達了現代法律的權利觀，也概括了現代法律的邏輯結構。權利、義務是法律的基本細胞，權利本位要求法律規范應以權利為軸心，某些必要的義務必須附隨于、服務于權利。正是基于權利本位的法律理念，絕大數法律規范要么是權利性規范，要么是權利—義務性規范，純粹的義務性規范非常少。⑦權利本位不應只停留在觀念上，更不應流于政治口號，而應實實在在地貫徹在立法活動中，微觀具體地體現在法律規范中，成為可以把握、理解、感受的法律條文。關于這一點，童之偉教授在十年前就深入批判了拋棄具體法律規范，通過精神、原則、整體來體現的“抽象的權利本位”，主張權利本位應該具體體現在法律條款、法律規范和法典中。⑧《憲法》只為社會團體設定義務，不授予權利，既未能體現權利本位的法律理念，也不符合權利本位的規范創制模式。人權既是現代政治的核心價值，也是現代憲法的基石概念。在古代社會，社會成員缺乏獨立的人格和意志，對國家具有強烈的依附性，只能屈從或被動服從于權力，因此是臣民，是被動的客體。在現代社會，人擺脫了被動受支配的地位，不僅成為自己的主人，也是國家的主宰者。在法治國家中，通過賦予基本人權來確認社會成員的主體資格。在這一意義上，人權標示著社會成員從被支配的客體轉化為自由、自主的主體。因此，人權是主體存在的根本標志。不享有人權，就不是主體，充其量是被動受支配的客體。由于不享有權利，奴隸被稱為“會說話的工具”，可以自由買賣，甚至被隨意處死。由于只有義務沒有權利，社會團體作為憲法主體有名無實。正因為如此，筆者認為，《憲法》關于社會團體的規定是“虛放了一槍”。還有人認為，《憲法》還有兩處條文間接涉及社會組織［13］，分別是第三十五條關于結社自由的規定與第一百一十一條關于基層群眾自治組織的規定。雖然基于公民的結社自由得以產生，但社會團體卻是獨立于公民個人的新主體，具有獨立的人格與法定的機構。這是學界的共識。在這一意義上，公民的結社自由并不是社會團體的一項權利。因此，第三十五條沒有為社會團體創設任何權利與義務?；鶎尤罕娮灾谓M織既不是結社自由的產物，也不是自愿形成的組織，而是法律強制擬制的主體。⑨因此，不宜理解為社會團體。由于權利缺位，社會團體不是真正意義上的憲法主體，既不具備現代現代國家中社會組織的特征，也不可能履行現代社會組織的職能?！渡鐣F體登記管理條例》第三條充分說明了這一點。該條規定:“成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，并依照本條例的規定進行登記?！庇捎谟兄鞴軝C關，社會團體不可能真正自治;由于主管機關是業務對口機關，社會團體的職能與主管機關并無二異，因此不可能彌補政府的不足;由于必須要有業務主管機關，那些從事新業務、履行新職能的社會團體不可能成立;由于要接受業務主管機關的審查與監督，社會團體既不可能擴大民主參與，也不可能監督、制約國家。

三、社會組織在我國憲法體制中的應然地位:修憲建議

社會組織的涌現及其社會功能的轉變既是中國社會結構變遷的重要方向，也是憲法轉型的重要內容。為了應對這一社會變遷，力推憲法轉型，筆者建議，《憲法》第二條增加一款，作為第四款，規定:“國家尊重和保障社會團體的自治權。國家鼓勵、支持、引導社會團體參與、管理公共事務。社會團體的活動不得違背憲法和法律，不得有違公序良俗?！薄稇椃ā返诙l是關于我國政體的表述。亞里斯多德認為，政體是共同體內(古希臘表現為“城邦”)一切政治組織的依據，決定了最高治權的來源與運行。亞里斯多德的話語界定了政體的功能與作用，但并未在本體上回答政體究竟是什么。筆者以為，政體之所以具有這種功能，根本原因在于它確立了共同體的基本架構，反映了各類憲法主體之間的基本關系。個人是結構最為簡單、力量最小的微觀憲法主體，國家是結構最為復雜、力量最大的宏觀憲法主體。但正如前文所述，介于個人與國家之間的社會組織的形成是歷史的必然，是現代社會的重要力量。歷史的必然性與社會的重要性都決定了它必將成為“中觀”(介于微觀與宏觀之間)的憲法主體，即第三主體。個人、社會組織、國家之間的三組關系將成為現代社會最為基本的社會關系，必將重塑共同體的基本結構與政體的現代內涵。按照上文建議，將關于社會團體的規定增加為《憲法》第二條第四款，確認這三組關系，可以完整地表達我國的政體:(1)本條第一、二、三款確認了國家與個人的關系:國家權力屬于人民;人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會;人民依法參與、管理社會事務。(2)將《憲法》第三十五條關于公民結社自由的規定與第四款結合起來，形成了個人與社會團體之間的基本關系。(3)第四款獨立表達了社會團體與國家之間的關系。這樣，第二條與第三十五條共同確立了個人、社會、國家三足鼎立的社會結構。自治權是社會團體的“基本人權”⑩，是社會團體的人格表征。因此，享有自治權是社會團體成為憲法主體的必要條件，國家必須予以尊重與保障?，伂嫝炦@樣，共同體的“法權”瑏瑢一分為三:個人的權利、社會團體的自治權與國家權力，依法平等保護?！白鹬亍币髧衣男胁蛔鳛榈牧x務，即國家不得非法干涉社會團體的自治事務，對社會團體的管理、監督必須有法律的明確授權，沒有明確授權的管理、監督是非法的?！氨Ｕ稀币髧衣男凶鳛榈牧x務，即當社會團體的自治權受到不法侵害時，國家必須通過法治的手段予以救濟，排除侵害，追究責任。作為一個獨立的憲法主體，國外社會團體在許多方面已經成為公共事務的參與者與管理者，在擴大公民政治參與、提高公共行政效率、促進社會有序發展等方面有著無與倫比的優越性。社會團體的成長與成熟，既擴大、深化了公民的民主參與，有效監督、制約了公權力(特特別是行政權)，也從根本上改變了由政府主導的社會管理體制，提高了行政機關的效率與行政行為的公平性。因此，社會團體參與、管理公共事務既是社會管理創新的重要方面，也是政府職能轉變的重要方向。國家應該順應這一趨勢，鼓勵、支持、引導社會團體參與、管理公共事務，適時適當地轉移職能，自我“瘦身”是非常必要的?，伂崲炆鐣F體的所有活動都立足于自治權，而自治權屬于自由的范疇。因此，社會團體應該遵循“法無明文禁止即合法”的活動原則，具體包括以下兩層意思:首先，這里的法僅指憲法與法律，其他層級的規范不得減損社會團體的權利;其次，社會團體的權利既包括法律明確授予的權利，也包括雖未明確授予但也不禁止的自由。這里需要說明的是，我國憲法、法律對于權利的規定，經常出現“依法保護”、“應該符合法律”等類似的表述，這種表述實際上限制了自由。因為“依法保護”意味著法律沒有規定的，就無法或不能獲得保護;“應該符合法律”排除了“雖沒有明確依據但也不禁止”那部分自由，而這部分自由要比明確列舉的權利多得多。這種立法技術反映了如下理念:權利是依法賦予的，行使、保護權利應依法進行。這表面上在賦權，但由于“掛一漏萬”，結果只確認、保護了小部分自由，大部分自由由于沒有確認而得不到保護?；诖朔N理由，筆者沒有作如下表述:“社會團體的活動應該符合憲法和法律的規定”，而是表述為“社會團體的活動不得違背憲法和法律”。另外，不得違背公序良俗是每個社會主體應盡的最低限度的道德義務，社會團體也不例外。在《總綱》中(《憲法》第2條)增加這一規定，僅確立了社會團體的主體地位，界定了個人、社會團體、國家之間的關系，為相關立法提供了正當性?！稇椃ā返诙乱幎恕肮窕緳嗬c義務”，第三章規定了“國家機構”。基于三足鼎立的社會結構，緊接著應該專章規定“社會組織”。但考慮相關內容較多，這樣可能導致全面修憲，改變憲法整體結構。為此，建議全國人大以公民結社自由為邏輯起點，以自治權為立法基軸，制定一部統一的《社會團體法》瑏瑤，對立法目的、活動原則(如民主的原則)、與政府之間的關系、與成員之間的關系、資本與財務等問題做出規定。國務院依據憲法、法律可以制定相關的行政法規(如登記管理條列)。這樣，就可以形成關于社會團體的法律體系。

四、結語:待盡之業

個人自由、社會自治、國家自律及其三者之間的有效協調是現代憲法的基本結構。處于轉型期的中國，應站在政治文明的高度審視社會組織的功能，在憲法體制中合理定位社會組織。通過憲法文本確認社會組織的正當性，通過發達、成熟的社會組織力推憲法轉型，是中國憲法發展的重要方向。

作者：梁成意賴喆單位：華東交通大學人文學院