當前憲法意識調查與實證

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本文作者：劉丹工作單位：湖南行政學院

為了了解我國領導干部憲法意識狀況與水平,23年至24年上半年,我們對湖南省領導干部的憲法意識進行了一次范圍廣泛的問卷調查,共發放問卷3份,回收有效答卷23份,回收率為77%。在被調查的人員中,處級干部占6512%,廳局級占1512%,科級及一般干部占1918%。同時,被調查人員中有7117%來自省直領導機關,2813%來自縣市機關。這說明,此次調點反映了湖南中高層領導干部的憲法意識水平。調查內容共分四個部分,從不同層面反映了我國領導干部憲法知識水平、憲法情感傾向、憲法實踐能力以及提高領導干部憲法意識的途徑。

一、領導干部的憲法知識水平

為測試領導干部對法律的知曉程度以及對不同法律知識的了解與掌握,我們共設計了5個題目,分別涉及法理知識、憲法知識、行政法知識、民商經濟法知識、刑法知識和訴訟法律知識等六個方面,從答卷的統計結果看:(一)領導干部法律知識水平普遍不高,但對憲法的了解好于對其他部分法律的了解。調查結果顯示,盡管用于測試的題目僅限于各個法律部門中一些最基本的知識和規定,但答題的總正確率僅為4413%,可見領導干部對法律的知曉程度從整體上看是相當低的。而且,各類領導干部之間法律知識水平沒有明顯差異,年齡、級別、學歷、專業及工作部門的性質等相關因素對統計結果影響不大,沒有顯示出明顯的差異。除開年紀輕和級別低一些的領導干部的法律知識略好一些以外。但令人欣慰的是,領導干部對憲法的了解程度高于其總體水平,總正確率達到了5118%,僅次于行政法知識(5219%)和訴訟法律知識(5313%),而高于法理學知識、民商經濟法律知識和刑法知識。(二)從答題內容分析,領導干部對憲法規定的基本原則和制度有一定了解,但憲法知識總體水平并不令人樂觀。統計結果顯示,領導干部對憲法的基本原則和制度有一定的了解,如:有97139%的人知道人民代表大會是我國的權力機關;94178%的人知道公民享有選舉權和被選舉權的法定年齡為18歲。另有57139%的人知道我國的國家性質是人民民主專政的社會主義制度;有78126%的人知道遷徙權尚未被我國憲法確認為公民的基本權利。但與此同時,調查結果也表明領導干部對一些起碼的憲法知識缺乏了解,當問到嚴格意義上的憲法產生于什么時候時,只有66196%的人選擇了正確答案近代,而有1817%和7139%的人分別選擇了現代和古式;在回答我國的國家結構形式時,只有48126%的人選擇了正確答案單一制,卻有5187%的人選擇了一國兩制;當問及我國公民憲法權利受到侵犯,能否直接請求司法保護,只有33191%的人選擇了正確答案。最令人吃驚的是,被調查者中僅有1P3的人知道我國現行憲法制定于1982年。這充分說明,盡管憲法作為國家最基本、最重要的法律,已實施和宣傳了這么多年,但我們的領導干部對它仍然知之不多。

二、領導干部憲法情感傾向

在此部分共設計了1個多選題,以檢驗領導干部對于憲法的特點、價值、功能、作用的認識以及對于憲法的心理傾向。調查結果顯示,領導干部對憲法的價值和作用有一定的認識,對我國憲法實施現狀有較客觀的描述,同時對未來憲法作用的加強也有較明確的態度。(一)從理性層面看,絕大多數領導干部認同憲法的最高法律地位和作為國家根本大法所具有的特點,對憲法的價值和功能,也有較深刻的認識。首先,有9517%的被調查者肯定憲法也是法,有9413%的人贊同憲法在國家法律體系中具有最高的法律地位這一命題。同時,有7718%的人認為憲法之所以具有最高法律權威,是因為它是民主的體現和人民權利的保障書。相比之下,只有1413%的人認為是因為憲法是統治階級利益的集中體現,1319%的人認為是因為它的制定、修改程序較其他法律更為嚴格。(二)統計結果顯示領導干部對我國憲法的實施現狀普遍不滿意。被調查者中只有212%的人認為我國憲法實施的效果好,而認為實施效果一般或較差的分別占5718%和2911%,認為很差的有718%,這說明,被調查人員中對憲法實施的不滿意率達到了9417%。正因為如此,被調查者中只有1813%的人認為在我國憲法真正具有最高的法律地位與權威,而認為不具有或不完全具有的達到214%和5718%,兩項合計達到了7812%。在分析我國憲法不具有真正權威的原因時,列為首位的是缺乏對違憲責任的規定和違憲的司法審查,達到了6517%,其次為內容過于原則抽象,不具操作性,為3216%,其他原因分別為變動過于頻率(2315%)、內容不夠完善(2%)和制定修改程序不嚴格(1315%)等。(三)近六成領導干部有贊成建立憲法訴訟或嚴格的違憲審查制度的感情傾向。調查結果顯示,有57%的被調查者認為憲法要真正具有權威,必須建立違憲審查或憲法訴訟,但也有2212%的被訪者認為違憲審查雖有必要,但在中國很難。在如何建立中國的違憲審查制度上,5714%的人贊成設立獨立的專門機構,3619%的人則認為宜由人民法院行使司法審查權。同時,絕大多數領導干部均贊同政府文件和政府行為違法應承擔法律責任。統計數據表明,認為政府違法應承擔包括違憲責任在內的法律責任的領導干部占到了被調查人數的7315%?？梢?政府行為的合憲問題已引起了領導干部的普遍關注和重視。但調查也顯示領導干部對政府違憲問題的敏感度不夠。當問到孫志剛案之所以受到人們關注的原因是什么時,只有3216%的人意識到是因為國務院制定的行政法規違法,仍有319%的人仍從執法違法的層面上理解孫志剛案的意義。此外,還有23%的人認為我國目前尚不能對違反憲法和法律的政府文件和政府行為確認無效,可見,確立并追究政府的違憲責任,在領導干部的意識層面仍有不少的阻力。

三、領導干部憲法實踐能力

憲法意識不僅體現為社會主體的內在情感,同時還需要外化為主體的人生態度和職業行動,即人人服從憲法的權威,以憲法精神指導工作實踐。那么,領導干部作為公共權力的行使者,在工作實踐中維護憲法尊嚴,履行憲法賦予職責的實際狀況與能力如何呢?為此,我們設計了1個相關問題,以測試領導干部維護和捍衛憲法、嚴格依憲法辦事的意識和能力。從統計結果我們可以看出:(一)領導干部普遍認同憲法與自己本職工作的高度相關性,并有超過一半的人將是否合憲作為權力行使的重要標準。在回答在您目前的工作中與您聯系最密切的法律是什么時,行政法和憲法被列為首位。另外,有3718%的人認為自己最熟悉的法律是憲法,在諸多法律中名列第一。而回答用得最多的法律時,除第一為行政法(2714%)外,位居第二的就是憲法(1916%),可見,領導干部普遍都意識到了憲法對行使權力、履行職能的極度重要性。盡管調查結果顯示行為是否合憲不是領導干部行使權力的唯一考慮的因素,但已有超過一半的人將是否合憲作為權力行使的重要標準。當問到作為政府官員,你行使權力時考慮得最多的因素是什么時,選擇符合法律的高于選擇符合政策的比例,分別為5211%和4314%,不過,也有35122%的人選擇考慮完成任務。在回答你作為領導干部在領導制定本部門規范性文件時是否遵守憲法和法律時,有54135%的人選擇嚴格遵守憲法和法律,35165%的人回答盡量憲法和法律,但同時也會考慮本部門的實際利益,而回答主要考慮本部門執行的方便和主要考慮本部門利益的只占到113%?？梢?想在法律保護的公共利益和自己的部門利益之間尋求平衡,打政策擦邊球的思想仍在領導干部中占有一定市場,但無論如何,是否符合憲法與法律已成為領導干部行使權力時考慮的一個重要因素。當問到行政機關在立法中為什么考慮本部門利益時,3817%回答是為了有效地行使職權;3113%的回答為提高本部門的地位,而回答為彌補本單位行政經費不足和為提高職工福利待遇的僅為24178%和16152%。這說明,至少有一半以上的領導干部不再將部門和職工的私利作為立法動機。(二)在操作層面上,領導干部依法辦事的能力已經有了一定程度的提高。首先,領導干部已經具有政府立法時應依據法律的觀念和操作能力。有一道題目要求被調查者任意列出當你的領導要你起草制定一份政府規章,你通常的準備工作,通過對答卷的歸納與分析,其準備工作依次為調研、專家咨詢和查閱相關政策法規、起草、征求意見、提交討論、審議等?？梢?領導干部已經意識到了憲法和法律的規定對于政府立法的重要性,開始將憲法、法律的規定作為政府立法的重要依據并將其列為立法的基礎性準備工作。其次,在執法過程中,領導干部過去長期養成的純粹依靠政策辦事的習慣已經有所改變,法律已成為重要的的執法依據。即使當法律的權威與政策的權威產生沖突,也有一部分領導干部敢于堅持依法辦事。當問及在執法中發現行政機關制定的政策與現行憲法與法律相抵觸你的態度時,選擇執行政策的只有5165%,而選擇執行法律的有18126%,選擇向上級反映情況、建議修改的占25122%,但選擇由領導或上級決定的也有3619%。這說明雖然領導干部尚未完全學會或做到依法辦事,但在其思想意識中,憲法和法律的份量正在逐漸加重。

四、領導干部憲法意識的形成與培養

憲法意識的形成與培養是一個復雜而漫長的過程。特別是憲法和憲政,作為西方國家的舶來品,更有一個艱難的本土化過程。學習憲法的形式很容易,但真正領會和掌握憲法的實質精神卻很難。為探索領導干部憲法意識的形成特點與培養途徑,我們也就此設問,以圖為憲法意識的培養與提高尋求有效路徑。(一)調查顯示,領導干部對憲法和法律知識有強烈的需求和渴望。統計結果表明,被調查者普遍認為領導干部當前最缺乏的知識依次為法律知識、市場經濟知識和公共管理知識。而在法律知識中,最為重要的是行政法知識、法理學知識和憲法知識。隨著市場經濟體制的確立和政府管理方式的轉變,有66196%的人認為自己的法律知識已不適應或不夠適應實際工作的需要,并有9113%的人認為自己所在單位工作人員的法律知識不好或一般。正因為如此,領導干部學習法律的積極性也很高,有53148%的人表示除開工作需要,平常也主動學習和了解一些法律,更有34178%的人經常學習法律。(二)領導干部普遍認為這些年來普法的效果不是十分理想,但仍然認同普法對于提高法律意識的重要意義。根據統計數據,有4113%的人認為我國近年開展的普法教育雖有一定成效,但總體效果一般,還有16152%的人認為我國的普法基本是搞形式,走過場。有95113%的人認為普法的重點不應是法律知識而應注重法律意識的培養。另有3187%的人認為普法應著重提高領導干部依法行政的能力。盡管如此,仍有相當多的領導干部愿意參加普法學習,而參加的理由,有38126%的人是因為法律對自己的行政工作很重要,1113%和38126%的人是出于單位要求或對維護自身權益有好處。可見,不懂法律就無法行使好職權,或無法有效地保護自己的權利,是促使領導干部學習法律的主要動機和動力。(三)絕大多數領導干部認為應加強憲法和法律知識的系統培訓與學習,并將法律培訓經?；?、制度化。被調查者普遍認為,法律的數量多、變化快、專業性很強,單純依靠自學還不能取得很好的效果,因此,經常的、系統的培訓和學習非常重要。調查結果顯示,有相當一部分領導干部的法律知識來源于系統的學習和培訓。在回答對你的法律知識提高幫助最大的是什么時,有2118%的人回答為參加工作后單位組織的培訓。同時,有9113%的人認為在行政學院或黨校培訓課程中設置法學專題有必要或很有必要,并有近一半(4417%)的人希望法學課程內容占到全部培訓內容的1P3以上。在法律培訓的方式上,調查顯示領導干部最喜歡的形式是專題講座,其次為案例討論、法院旁聽等,另有33191%的人認為最好是以上方式的結合。有9%的人認為錄用公務員考試法律知識有必要或很有必要,并有87183%的人認為應將其法律知識的掌握情況作為公務員考核、晉升的重要條件與標準。由此可見,學法的經?；椭贫然褳槿藗儚V泛理解和接受。(四)調查顯示人們更喜歡形式多樣、理論與實踐結合、知識與意識培訓共重的法律宣傳、教育形式。從調查情況看,領導干部獲取法律知識的途徑是廣泛的,包括自學(55122%)、單位培訓(43148%)和報刊電視等媒介(4817%)等渠道。在回答學習法律最好、最有效的形式是什么時,22117%的人選擇了法制講座,15122%的人選擇了法院旁聽,3187%的人選擇電視節目,2%的人選擇單位培訓,而44135%的人選擇理論、知識與實踐相結合的學習方式。有6619%的人喜歡電視節目中的法制節目。可見,人們更喜歡靈活多樣、生動有趣的法制宣傳手段,即便是進行正式的法制培訓,也要采取理論與實踐結合、知識與意識培訓共重的教育形式。結束語:喜憂相參的領導干部憲法意識現狀通過調查,我們欣喜地發現領導干部的法律意識特別是憲法意識有了顯著的加強和提高,憲法正日益成為領導干部行使權力、實施管理的重要行動指南。但另一方面,調查結果也顯示出我國領導干部憲法意識的現狀不容樂觀。分析整個調查信息和數據,我們不難發現領導干部的憲法意識具有以下特點:第一,零散性。按照法治的要求,領導干部的法律意識應高于普通民眾,并達到法律意識的高級境界形成對法律的堅定的信念,即在整體上對于法律及其意義抱有深刻的信任感。但調查結果卻顯示,領導干部無論是憲法知識還是憲法意識均存在零散性,除個別問題外,對絕大多數問題的回答都有很大的差異,這說明,領導干部對憲法的信任還不是來自整體,而且也不夠深刻。第二,非均衡一致性。即領導干部個體的憲法意識呈現不平衡的態勢。如,調查顯示領導干部對憲法知識有一定的了解,但這種了解又不具有完整性和系統性,知與不知并存;調查顯示領導干部對憲法的價值、功能、作用有較高的理性認識,但一聯系實際就對憲法缺乏信心,在感性與理性認識上有差距;調查顯示領導干部在思想上已有應當依憲法辦事的意識和傾向,但真正到了實際生活中就會動搖或讓位于實際需要,使實然與應然脫節。這顯示了領導干部在憲法信念上存在的矛盾心態與猶疑心理。第三,多層級性。即領導干部對于法律的信任感具有主動的選擇性。法律具有多樣性,這些多樣的法律對于社會主體而言,帶來的影響和實際利益是不同的,缺乏堅定的法律信念,會導致主體對于法律的不同態度和不同選擇。調查結果顯示,領導干部也難于完全擺脫現實生活與實際利益對自己憲法觀念的沖擊與影響,在實際生活中自覺不自覺地區別對待本應具有同等法律效力的法律,選擇適用自己受惠較多的法律,而回避對自己不利的法律。這顯示領導干部對憲法和法律的選擇是有差異的,而這種差異歸根結底還是源于對憲法和法律缺乏深刻的內心確信。第四,間斷性。即領導干部雖然建立了對于法律的信任感,但這種信任感并非深植于心,堅不可摧,而是隨著自己所處地位、情境和環境的變化而變化,甚至完全中斷,對憲法的價值、功能、作用缺乏信心,對各種違憲行為與現象的認同、默許或者無奈。我們渴望看到作為法中之法的憲法不僅一步步走入人們的視野,而且走進人們的心靈。只有當人們堅信憲法中蘊涵著人類的最高價值,堅信憲法能夠保護那些被人類視為目的的價值,堅信憲法能夠決定人類的前途與命運時,領導干部的憲法意識才能進入到最高狀態,產生對于憲法和法律的類似于宗教般的感情和信仰,才能必然地外化為服從憲法、遵守憲法和維護憲法的自覺行動。而這,正是法治的精神、法治的條件、法治的勝利。